中国金融期货交易所China Financial Futures Exchange
第一节 财政预算概述
第二节 预算管理制度的改革和建设
第三节 预算管理体制概述
第四节 中国分税制改革
第十一章
财政预算和预算管理体制
课程思考
如何理解财政预算？
我国各级政府目前财政预算公开、透明情况
如何？
如何改进我国财政预算编制程序？
什么是国库集中收付制度与“收支两条线管
理”制度？
如何理解分税制与我国行政管理制度的潜在
矛盾？
预算管理体制进一步改革包含哪些方面？
2MAUQ
现代预算制度经历了三个多世纪的产生与发展历程,
从王权控制财政到议会控制财政标志着公共财政的形
成,最终到公共预算制度的完善标志着公共财政的成
熟。
公共预算是作为以广大民众为代表的民权一方与封建
王室贵族进行斗争的工具而产生的。可以说, 现代预
算制度的发展史, 同宪政制度确立与演进的历程息息
相关。
公共预算制度
3MAUQ
其中隐含的基本理论构架是:政府与公民之间存在着
一种社会契约关系。在这种社会契约结构中,政府向
公民提供公共产品,而公民则向政府纳税。
在确立了宪政体制的国家中,现代预算制度就是维护
并实现这一基本社会契约,进而对政府活动进行有效
控制的重要“规则”。
因此,预算制度作为现代宪政国家财政体系的核心制
度,是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制,
是一个配置资源的权力制衡结构和民主政治程序。
4MAUQ
一、财政预算及其类别
二、财政预算原则
三、财政预算级次及预算管理权限
四、财政预算程序
五、国家金库制度
六、政府收支分类改革
七、预算法及其改革问题
第一节 财政预算
5MAUQ
一、财政预算及其类别
（一）财政预算的含义
财政预算是政府的基本财政收支计划，是具有法律
效力的政府支配和管理资金的基本形式。
财政预算有三方面涵义：
• 是政府对未来分配的预先设计，并用它来指导整
个财政分配活动的进行；
• 按照法定程序进行编制、审查、批准，具有法律
效力，不是一般计划；
• 财政预算反映了整个政府的政策，规定了政府活
动的范围和方向。
6MAUQ
政府预算被定义为政府财政收支的基本计划，它是立
法机关和全体社会成员监督、审议政府收支运作的窗
口或途径。
——高培勇
《预算法》于1994年3月22日在八届全国人大二次会
议通过，1995年1月1日起正式施行
1995年11月2日，国务院常务会通过《预算法实施条
例》，自11月22 日起施行。
2004年3月22日，预算法修订领导小组和起草小组成
立
7MAUQ
8MAUQ
9MAUQ
2012年中央公共财政收入预算表（亿元）
资料来源：财政部网站
项 目 2011年执行数 2012年预算数 预算数为上年执行数的％
一、税收收入
国内增值税
国内消费税
进口货物增值税、消费税
出口货物退增值税、消费税
营业税
企业所得税
个人所得税
城市维护建设税
印花税
其中：证券交易印花税
船舶吨税
车辆购置税
关税
其他税收
二、非税收入
专项收入
行政事业性收费
罚没收入
其他收入
中央公共财政收入
调入中央预算稳定调节基金
支出大于收入的差额
10MAUQ
2012年中央公共财政支出预算表（亿元）
项 目 2011年执行数 2012年预算数 预算数为上年执行数的％
一、一般公共服务
中央本级支出
对地方转移支付
……
三、国防
中央本级支出
对地方转移支付
四、公共安全
中央本级支出
对地方转移支付
五、教育
中央本级支出
对地方转移支付
六、科学技术
中央本级支出
对地方转移支付
……
廿三、对地方税收返还
廿四、对地方一般性转移支付
中央本级和补助地方支出
中央预备费
中央公共财政支出
补充中央预算稳定调节基金
资料来源：财政部网站
11MAUQ
（二）财政预算的类别
1、以预算形式的差别为依据，可分为：
• 单式预算：
• 财政收支计划通过统一的一个计划表格(预算)来
反映。
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• 复式预算：
• 财政收支计划通过两个以上的计划表格(预算)来
反映。一般分为经常预算和资本预算(或债务预
算)。
• (公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营
预算、社会保障基金预算)
• 我国自建国到1991年一直实行的是单式财政预算
体制，从1992年开始开始采用复式预算。
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2、以预算分项支出的安排方式的差别为依据：
• 增量预算：
• 基数预算(基数加增长)，指在编制预算时，以上
年度预算收支执行为基数，并考虑新财政年度影
响收支的多种变化因素调整确定各项支出安排。
• 零基预算：
• 指在编制预算时，不受以往预算安排和预算执行
情况的影响，一切从零开始(但不排斥有的项目
借鉴以前的数据)，重新审核每项工作计划和安
排，并由此而测定所需的经费开支。
• 世界各国主要采用增量预算法
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绩效预算
绩效预算是指由政府部门在明确需要履行的职能和需
要消耗的资源的基础上确定绩效目标，编制公共预算，
并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和
完成工作的情况。
绩效预算是20世纪50年代出现的概念，其核心是通
过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，
逐步实现从注重财政资金投入的管理转向注重对财政
支出效果的管理。
20世纪90年代以来，实施绩效预算成为各国政府预
算改革的发展趋势。
15MAUQ
绩效预算由绩、效、预算三个要素构成：
• “绩”是指财政支出所要达到的目标，
• “效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得
的成绩，
• “预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。
绩效预算是预算方法上的一种创新，是将政府预算建
立在可衡量的绩效基础上，把预算资源的分配与政府
部门的绩效联系起来，强调结果、责任和效率，提高
财政支出的有效性。
16MAUQ
绩效预算是一种以结果为导向的预算，将政府资源的
分配与部门绩效紧密结合。
它以政府职能目标为中心，将成本核算和执行效果纳
入预算编制中，根据绩效决定是否安排预算，对绩效
预算执行的效率和产生的结果进行考核，形成反馈信
息，并影响下一年度的预算。
17MAUQ
二、财政预算原则
财政预算原则指政府选择预算形式和体系以及编制
财政预算应遵循的指导思想。
• 1、公开性
• 2、可靠性
• 3、完整性
• 4、统一性
• 5、年度性
• 历年预算年度
• 跨年制预算年度
18MAUQ
省级部门行政收支透明度几乎为零
上海财经大学公共政策研究中心“2010年中国省级财
政透明度排行榜”显示，中国省级财政预算透明度为
分(总分100分)。公共政策研究中心主任蒋洪：
“按(目前)这个速度，我国财政透明度每百年可增加
16分，300年之后才有望越过及格线，达到70分”
。
“2010中国省级部门行政机关透明度排行榜”显示，
中国省级各部门的行政支出透明度为分(总分
100分)。
21世纪经济报道 2010-3-10
19MAUQ
20MAUQ
三、财政预算级次及预算管理权限
（一）预算级次
• 一般来说，有一级政府即有一级财政收支活动主
体，也就应有一级预算。
• 我国财政预算级次是按照一级政权设立一级预算
的原则建立的。
中央预算
• 财政预算 省
地方预算 市
县
乡
21MAUQ
预算管理“省管县”改革
中新网2007年9月29日电 今天的香港大公报发表评论
说，中国积极试行“省管县”改革，有利于明确职责、
减少冗员，解决中央政策不能直达基层的弊病。
从2002年起开始试行的“省管县”改革，至今已有20个
省先后试行，占全国三分之二，余下的三分之一，可
望在最近一、二年全面实施，使中国的行政管理体制，
出现崭新的面貌，更加密切配合国家各项政策的推行，
促进经济更快发展，社会更加进步。
22MAUQ
报道介绍，至今为止，实行财政“省管县”的有河北、
山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安
徽、福建、江西、山东、河南等18个省，以及北京、
上海、天津、重庆四个直辖市，共22个一级行政区。
目前，中国的行政区域共分为五级，在中央政府之下，
一级行政区(包括22个省，4个直辖市、5个少数民族自
治区以及台、港、澳)；其下的地区委员会(简称“地
委”)称为二级行政区；再下是县及市(市的级别有副
省级市、县级市等)；而基层行政单位为乡或镇、村，
名称及职权亦不易明确，有些地方自然也有行政权力。
中国新闻网 2007年9月29日
23MAUQ
（二）预算管理权限
• 各级人民代表大会的职权
• 各级人民代表大会常务委员会的职权
• 各级政府的职权
• 各级财政部门的职责
• 监督与法律责任的规定
24MAUQ
• 中国宪法规定，审查和批准财政预算及其执行情
况并按时对执行情况的报告进行审查的权力属于
人民代表大会。
• 1994年经第八届全国人民代表大会通过《中华人
民共和国预算法》，具体规定了国家各级立法机
关、政府机关、各级财政部门以及各预算具体执
行部门和单位在预算管理中的权限。
• 人大财政经济委员会
• 人大常委会预算工作委员会
25MAUQ
• 各级人民代表大会的预算职权有：
• 预算、决算的审批权；预算、决算的监督权；对
预算、决算方面不适当的决定的撤销权(各级人
民代表大会有权改变或撤销本级人民代表大会常
务委员会关于预算、决算的不适当的决定)。
• 各级人民代表大会常务委员会的预算职权有：
• 预算执行的监督权，预算调整方案的审批权；根
据授权，对决算进行审批；对预算、决算方面不
适当的决定的撤销权(各级人民代表大会常务委
员会有权撤销本级人民政府和下一级人民代表大
会关于预算、决算的不适当的决定)。
26MAUQ
四、财政预算程序
公共预算决策程序：
• 在每一个预算年度开始之前，由政府的预算编制
机关编制下一年度的预算草案，经立法机关审议
批准，成为正式预算；
• 预算年度开始后，由政府行政机关负责执行预算，
并由审计机关进行日常监督；
• 预算年度终了后，由执行预算机关就全年预算执
行情况及其结果编制该年度的实际收支报告(决算
)，经审计机关审核后，由立法机关予以批准。
27MAUQ
就整个预算决策程序来说，它可以分为四个阶段：
• 预算的编制
• 预算的批准
• 预算的执行
• 预算的事后监督
这也就是通常所说的“公共预算周期”。
USA
28MAUQ
中国预算编制周期
• 中国现行《预算法实施条例》规定国务院于每年
11月10日前下达编制下一年度预算草案的指示，
中央各部门编制的部门预算应在每年12月10日前
报财政部审核，省级预算草案于下一年1月10日前
报财政部。
• 各基层部门编制预算的时间只有短短1-2个月的时
间，预算的编制缺乏科学性、可行性。
29MAUQ
• 受1999年12月25日九届全国人大常务委员会13次
会议通过的《全国人大常委会关于加强中央预算
审查监督的决定》的推动，2000年、2001年我国
的部门预算编制先后提前到9月、7月，部门预算
编制实行“两上两下”的编制规程，编制程序也
逐步规范。
• 但总体来说，编制时间还是很短，只有6个月时间，
仅为大多数OECD国家的一半，只有美国联邦预
算的1/3。
• 2004年开始，从5月份即开始着手项目的清理工
作，预算编制时间延长为10个月
30MAUQ
1999年度以前，中央各部门编制预算一般从11月份
开始进行，预算编制时间为4个月;
2000年开始，中央部门从9月份开始编制预算，预算
编制时间延长为6个月;
2002年开始，从7月份开始编制预算，预算编制时间
延长为8个月;
2004年开始，从5月份即开始着手项目的清理工作，
预算编制时间延长为10个月。
31MAUQ
2013年度中央部门预算编制与审批时间表
2012年7月31日前：各部门上报部门预算；(一上)
• [财政部会同职能部门(发改委、科技部等)提出分配
意见报送国务院审批]
10月25日前：财政部根据国务院审定的预算分配方
案，下达各部门预算控制数。 (一下)
12月10日前：各部门编制、上报预算； (二上)
12月31日前：财政部将汇编的中央预算(草案)及拟
提请全国人大审议的中央部门预算上报国务院审批。
2013年1月15日前：财政部将国务院批准的中央预算
(草案)报全国人大常委会预算工作委员会。
32MAUQ
2月15日前：财政部将中央预算(草案)提交全国人大
财政经济委员会。
1月 日－3月 日：1、预算委员会反馈审议意见
2、根据以上意见修改草案报
全国人大财经委；
3、提交3月 日人大会议。
4月 日：财政部完成各部门批复； (二下)
4月 日：各部门完成批复。
• 财政部根据全国人民代表大会批准的中央预算，在
30日内批复各中央部门预算。
• 各中央部门自财政部批复本部门预算之日起15日内，
批复所属各单位预算。
33MAUQ
国家林业局中央部门预算编制工作规程 (2012)
一、部门预算编制准备（2011年4月20日-6月10日）
• 部门预算编制准备主要是配合财政部对本年度预算
已批复项目进行清理，提出滚动列入下一年度中央
部门预算的前三类项目和打捆项目；布置下一年度
项目支出预算初步方案编制申报工作，并确定项目
支出预算申报方案。
二、“一上”预算编制（6月11日-7月31日）
• 部门“一上”预算编制主要是对中央部门年度预算
工作进行布置，指导各司局、各直属单位编制并及
时上报“一上”部门预算，并做好“一上”预算审
核、汇总、上报工作。
34MAUQ
三、发布项目申报指南（8月1日-10月25日）
• 发布项目申报指南主要是在我局正式上报部门“一
上”预算后，财政部正式下达“一下”预算控制数
之前，对需细化的打捆项目全部制定发布项目申报
指南，司局、直属单位根据各单位项目申请报告提
出项目细化分配建议方案，为编制部门“二上”预
算做好准备工作。
四、“一下”预算控制数（10月31日前）
• “一下”预算控制数主要是根据财政部通知下达的
“一下”预算控制数，分解细化并下达司局、直属
单位“一下”预算控制数，对“二上”预算编制工
作进行具体布置。
35MAUQ
五、“二上”预算编制（11月1日-12月10日）
• “二上”预算编制主要是司局、直属单位根据下达
的“一下”预算控制数，细化编制“二上”预算。
“二上”预算实行自下而上、层层汇总的方式编制，
上级单位不得代编下级单位预算。审核汇总编制部
门“二上”预算并及时上报财政部。
六、部门“二下”预算（2012年4月25日前）
• 部门“二下”预算主要是根据财政部批复的部门预
算，在规定时间内批复各单位部门预算。
36MAUQ
五、国家金库制度
国库制度是对政府资金进行保管和监督的一种管理
制度。
国家金库是国家预算的收支出纳机关，是为政府保
管现金、证券、票据及其他财物的机构。
凡是政府的收支均由国库保管，各项支出均由国库
提付，经收而未提付的资财由国库保管。
37MAUQ
国库类型
独立国库制：政府单独设立国库机关，专职办理政府
资金的收支与管理，具有独立行政机构的性质，并对
政府的预算严格把关。
委托保管制：政府委托银行代理政府资金的收支与管
理，但银行须设金库，不得将国库资金与银行资金相
混淆。
委托存款制：政府的财政收入以银行存款的方式存放
于银行，需使用时就以开支票的方式从银行提取。
38MAUQ
六、政府收支分类改革
（一）政府收支分类改革的迫切性
政府收支分类和相应的预算科目设置是财政管理的
基础工作。
1999年：开始酝酿政府收支分类改革；
2005年12月：国务院正式批准财政部提交的政府
收支分类改革方案；
2007年1月1日：新政府收支分类标准开始施行。
39MAUQ
（二）改革的基本原则
1．公开透明
2．借鉴国际经验，符合中国国情
3．便于操作
40MAUQ
（三）改革的主要内容
1．收入分类
2．建立新的支出功能分类体系
3．建立新型的支出经济分类体系
41MAUQ
七、预算法及其改革问题
现行《预算法》于1994年3月22日在八届全国人大二
次会议通过，1995年1月1日起正式施行
1995年11月2日，国务院常务会通过《预算法实施条
例》，自11月22 日起施行。
2004年3月22日，预算法修订领导小组和起草小组成
立
42MAUQ
预算法修订要着力解决的问题：
预算统一的完整性
预算执行的严格规范性
预算监督的严肃有效性
43MAUQ
第二节 预算管理制度的改革和建设
一、推进依法理财，加强预算管理和监督
二、编制部门预算
三、政府采购制度
四、国库集中收付制度
五、 “收支两条线”管理
44MAUQ
一、推进依法理财，加强预算管理和监督
1、加强和改善预算编制工作
2、细化预算和提前编制预算
3、加强对超收收入使用的监督
4、严格控制不同预算科目之间的资金调剂
5、加强预算外资金管理
45MAUQ
中央预算稳定调节基金
中央政府将在2007财年设立中央预算稳定调节基金，
并将其纳入预算管理，接受全国人大监督，从而为多
年来备受质疑的财政超收问题寻找出路。
3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大五次会
议上作政府工作报告时表示，政府2007年打算从去
年超收收入2573亿元中，安排500亿元设立“中央预
算稳定调节基金”。
21世纪经济报道 2007年3月5日
46MAUQ
所谓预算超收收入，是指年底实际的财政收入超过年
初预算收入的差额。按现行预算法的规定，超收收入
的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全
国人大，不需要事先报批；对超收收入的使用，全国
人大可提出要求，但不具有强制性。
“报告制”改为“报批制”：
• 在国际上，对超收收入的使用普遍采取“审批制”
，且大多首先用于弥补赤字。
47MAUQ
二、编制部门预算
（一）编制部门预算的背景和意义
部门预算改革概述：
• 是由政府各部门编制、经财政部门审核后报立法
机关审议通过，反映部门所有收入与支出的预算，
即一个部门一本预算。
• 所谓部门预算，就是指一个部门有一本预算，用
来反映这个部门的所有收入和支出。
• 2002年，所有中央单位都实行了部门预算。
48MAUQ
（二）部门预算的内容
一般预算
基金预算
49MAUQ
三、政府采购制度
Government Procurement
（一）政府采购制度及其实施
政府采购制度：以公开招标、投标为主要方式选择
供应商(厂商)，从国内外市场上为政府部门或所属
团体购买商品或服务的一种制度。
公共采购
特征：
• 公开性、公正性、竞争性
《采购法》：实施
50MAUQ
中央国家机关政府采购中心
中央国家机关政府采购中心于2003年1月10日正式成
立，是中央国家机关政府集中采购的执行机构，是经
注册的独立事业法人。
采购中心的主要职责：
• 负责统一组织实施中央国家机关政府集中采购目
录中的项目采购，制定集中采购操作规程，负责
集中采购业务人员的培训，办理其他采购事务等。
51MAUQ
（二）《政府采购法》的基本内容
《政府采购法》的宗旨和原则
• 原则：公开透明、公平竞争、公正、诚实信用
采购法的基本内容：
• 1、政府采购当事人：
• 采购人、供货商、采购代理机构
• 2、政府采购方式：
• 公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采
购、询价、其他
• 3、政府采购程序和政府采购合同
• 4、采购人与供货商
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53MAUQ
（三）政府采购的对外开放
我国现行《政府采购法》规定：
• 政府采购应当采购本国货物、工程和服务，但有
下列情形之一者除外：
• 1、需要采购的货物、工程和服务在中国境内无
法获取或无法以合理的商业条件获取的；
• 2、为在中国境外使用而进行采购的；
• 3、其他法律、行政法规另有规定的。
54MAUQ
中国正式启动加入WTO《政府采购协议》谈判
财政部部长谢旭人2007年12月28日代表中国政府签
署了中国加入WTO《政府采购协议》(GPA)申请书，
中国常驻WTO代表团将申请书和中国加入GPA初步
出价清单递交给WTO秘书处，标志着中国正式启动
加入WTO《政府采购协议》谈判。
GPA是WTO的一项诸边协议，目标是促进成员方开
放政府采购市场，由WTO成员自愿签署。
55MAUQ
加入GPA谈判的主要内容是政府采购市场开放范围，
初步出价清单是申请方单方面提出的开放范围。
中国政府在2001年加入WTO时承诺，加入WTO后即
成为GPA观察员，并尽快启动加入GPA谈判。加入
GPA谈判，是继加入WTO后，中国在对外经贸领域
开展的又一项重大谈判，对中国经济社会发展将产生
广泛和深远的影响。
2007年12月28日 来源：经济观察网
56MAUQ
（四）财政部门在政府采购中的职责
各级财政部门是负责政府采购的监督管理部门
各级政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有
关的监督管理职责
57MAUQ
四、国库集中收付制度
国库改革目标：
• 借鉴西方“国库单一帐户制度”，即国库集中收
付制度。
(一)我国过去国库支付制度及其存在的问题
分散支付制度
58MAUQ
分散支付制度的缺陷：
• (1)缺乏严格的预算约束和预算监督机制，容易滋
生腐败和寻租等违法和违纪行为；
• (2)财政资金周转过程中的沉淀资金分散于各部门、
单位，不利于充分发挥财政资金的使用效益；
• (3)不利于预算管理制度的全面改革。
59MAUQ
(二)国库集中支付制度的含义
国库集中支付制度：
• 对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到
达商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面
监控的制度。
• 国库集中支付改革始于2001年。
60MAUQ
国库集中支付制度要点：
• (1)财政部门在国库或国库指定的代理银行开设统
一的账户，各单位在统一账户下设立分类账户，
实行集中管理，预算资金不再拨付给各单位分设
账户保存。
• (2)各单位根据自身履行职能的需要，可以在经批
准的预算项目和额度内自行决定所要购买的商品
和劳务，但要由财政部门直接向供应商支付货款，
不再分散支付。
• (3)除某些特殊用途外，购买商品和劳务的资金都
要通过国库直接拨付给商品和劳务供应商。
61MAUQ
国库集中支付制度并不根本改变各部门各单位对预
算资金的支配权和使用权，但由财政部门集中掌握
预算资金的支付权。
SF
62MAUQ
（三）实施集中支付制度改革的措施
1、做好准备工作
2、建立资金管理方式
• 在央行设立国库单一帐户系统
• 设立“国库集中支付中心”
3、明确集中支付外的辅助支付办法
• 工资支付：商业银行工资帐户
• 零星支出支付：商业银行“零用金付款”帐户
• 转移性支出支付：从国库单一帐户直接拨入受款
人银行帐户
63MAUQ
五、 “收支两条线”管理
（一）“收支两条线”管理的含义
“收支两条线”管理是针对预算外资金管理的一项
改革。
核心内容：
• 将财政性收支纳入预算管理范围，形成完整统一
的各级预算，提高法制化管理和监督水平。
收入方面：
• 收缴分离——财政专户
支出方面：
• 收支脱钩
64MAUQ
（二） “收支两条线”管理的进展及其进一步完
善
2010年6月1日财政部发布《关于将按预算外资金
管理的收入纳入预算管理的通知》(财预[2010]88
号) ，决定从2011年1月1日起，将预算外收入（不
含教育收费）全部纳入预算管理。
65MAUQ
第三节 预算管理体制概述
一、预算管理体制及其类型
二、分级分税预算管理体制简介
66MAUQ
一、预算管理体制及其类型
(一)预算管理体制的内容
预算管理体制是处理中央和地方以及地方各级政府
之间的财政关系的基本制度，其核心是各级预算主
体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。
67MAUQ
预算管理体制的主要内容包括：
• 1、确定预算管理主体和级次；
• 一般是一级政权即构成一级预算管理主体
• 2、预算收支的划分原则和方法；
• 3、预算管理权限的划分；
• 4、预算调节制度和方法。
68MAUQ
(二)预算管理体制的类型:
预算管理体制类型划分的主要标志是各级预算主体
的独立自主程度，核心问题是地方预算是否构成一
级独立的预算主体。
中国预算管理体制类型变化：
• 1、统收统支体制(1949－1953)
• 2、 “统一领导、分级管理”体制(1953－1978)
• 3、“划分收支、分级包干”体制(财政包干体制
)(1980－1993)
• 4、分级预算体制或分税制体制(1994－)
69MAUQ
二、分级分税预算管理体制简介
• 财政联邦主义 Fiscal Federalism
分税制，指在划分中央和地方事权的基础上，按税
种划分各级政府财政收入的一种预算管理体制。
分级分税预算体制是实行市场经济国家普遍采取的
一种预算体制。
主要特征在于规范化和法制化，长期相对稳定，地
方预算构成名符其实的一级预算主体。
70MAUQ
市场经济国家多奉行财政联邦制，各级财政相对独立，
只对同级立法机构(议会或人大)负责，这与国家结构
形式所指的联邦制有同有异，差别在于单一制国家也
可实行财政联邦制。
研究政府间财政关系的主要理论是财政联邦主义理论
(又译财政联邦制理论)
Theory of Fiscal Federalism
71MAUQ
（一）分级分税预算管理体制要点
1．一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，
自求平衡；
2．在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分
各级政府职责(即事权)范围，在此基础上划分各级
预算支出职责(即财权)范围；
3．收入划分实行分税制；
72MAUQ
4．建立预算调节制度，即所谓转移支付制度，调
节政府间收支差距；
• 有纵向调节(或纵向转移)和横向调节(或横向转移
)两种形式。
5．各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制
度和历史传统长期形成的，就体制整体而言是相对
稳定的，只是集权与分权关系及其相应的调节方法
可以有经常的调整。
73MAUQ
（二）收支划分的基本理论依据
1、社会公共需要或公共物品的层次性——经济标准
• 区分公共需要层次性的基本标准是它的受益范围，
即受益原则。
• 公共需要的层次性包含两方面的内容：
• 一方面是从支出角度分析，接受益范围为标准区
分的层次性；
• 另一方面则是为满足公共需要提供收入来源的层
次性。
74MAUQ
• 凡税源普及全国而且流动性大的税种以及调节功
能大的税种，应归中央税；
• 凡税源比较固定而且税基较为狭窄的税种，则划
为地方税。
• 支出方偏重于地方；
• 收入方偏重于中央
75MAUQ
2、集权与分权关系——政治标准
• 联邦制国家侧重分权
• 单一制国家侧重集权
3、中央与地方之间收支划分的案例
76MAUQ
中央和地方支出责任划分的基本框架
责任归属 支出项目
中央
中央、地方
地方、中央
地方
国防、外交、外贸、金融和货币政策、
管制地区间贸易
个人福利补贴、失业保险、全国性交通
环境保护、工农科研支持、教育、地区性
交通、卫生、供水、下水道、垃圾、警察、
消防、公园、娱乐设施
77MAUQ
若干国家中央与地方之间税种的划分
税种 美国 加拿大 德国 日本
关税
公司所得税
个人所得税
增值税
销售税
财产税
对用户收费
联邦
联邦、州
联邦、州、地方
州
地方
各级
联邦
联邦、省
联邦、省
联邦
省
地方
各级
联邦
联邦、州
各级
联邦、州
州、地方
各级
中央
中央、地方
中央、地方
中央
中央、地方
地方
各级
78MAUQ
（三）政府间转移支付制度
1、政府间转移支付制度及其功能
• 政府间转移支付制度，是指中央政府(或上级政府
)对地方政府(或下级政府)进行无偿的财政资金转
移所制定的制度。
• 类型
• 以美国为代表的补助金制度；
• 德国的财政平衡法；
• 日本的税收返还制度。
79MAUQ
• 政府间转移支付制度的功能：
• （1）弥补纵向财政缺口
• （2）弥补横向财政缺口
• （3）弥补地区性公共物品辖区间的外部效应
• （4）支持落后地区的经济发展
80MAUQ
2、无条件的均衡拨款和专项拨款
• （1）无条件的均衡拨款
• 此类转移支付不规定具体用途，由接受拨款的政
府自主使用，所以又称一般性转移支付或无条件
转移支付。
• 一般性转移支付的基本目标是基本公共服务均等
化。
81MAUQ
• 某地区应得的转移支付拨款
＝该地区标准支出－标准收入
• 某地区实际可得的转移支付拨款
＝［中央实际可用于转移支付的资金总额/各地
区应得的转移支付相加的总额］×某地区应得的
转移支付拨款
• 标准收入
＝该地区的经济税基×标准税率
• 某地区的标准支出
＝该地区人口数×全国人均标准支出水平 ×该地
区的服务成本差异系数
82MAUQ
• （2）专项拨款
• 此类转移支付有附加条件规定资金的使用范围，
因此又称有条件转移支付。
• 专项转移支付是以政府间支出责任划分为依据，
对承办应由上级政府承担的事务的政府给予一定
的转移支付。
• 具体可划分为委托事务拨款、共同事务拨款和鼓
励或扶持性拨款。
83MAUQ
3、粘蝇纸效应(flypaper effect)
• 一种对比转移支付拨款与减税二者对提供公共产
品的不同效应的理论。
• 粘蝇纸效应是指上级政府通过转移支付拨款可以
“粘住”接受拨款的一级政府，使其不会将拨款
用于增加个人收入，而是用于提高公共服务水平。
84MAUQ
若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局 (％)
国别
转移前中央收
入的比重
转移后中央收入
的比重
中央支出的比重
英国（1990）
美国（1990）
澳大利亚（1991）
加拿大（1989）
阿根廷（1989）
印度（1989）
印度尼西亚（1990）
89
58
71
49
62
68
90
71
42
51
31
57
44
82
70
49
51
34
53
54
83
85MAUQ
第四节 中国分税制改革
一、分税制改革的指导思想
二、分税制改革的主要内容
三、分税制的转移支付制度
四、分税制的运行情况及其进一步完善
86MAUQ
一、分税制改革的指导思想
• 1994年1月1日起实行分税制预算管理体制
改革指导思想
• 1、正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财
政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重；
• 2、合理调节地区之间财力分配；
• 3、坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则；
• 4、坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。
87MAUQ
二、分税制改革的主要内容
（一）中央与地方的事权和支出划分
中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关
运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、
实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的
事业发展支出。
地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以
及本地区经济、事业发展所需支出。
88MAUQ
（二）中央与地方的收入划分
根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与
地方的收入。
• 1、将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种
划为中央税；
• 2、将与经济发展直接相联系的主要税种划为中央
与地方共享税；
• 3、将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地
方税税种，增加地方税收入。
89MAUQ
• 在中央与地方共享税中，资源税按不同的资源品
种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油
资源税作为中央收入；证券交易税，中央地方各
分享50%。
• 在划分税种的同时，分设中央税务机构和地方税
务机构，实行分别征税。中央税种和共享税种由
国税局负责征收，其中共享收入按比例分给地方；
地方税种由地税局征收。
90MAUQ
具体划分如下：
• 中央固定收入
• (94方案)：
• 关税；海关代征消费税和增值税；消费税；中
央企业所得税；地方银行和外资银行及非银行
金融企业所得税；铁道部门、各银行总行、各
保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所
得税、利润和城市维护建设税)；中央企业上缴
利润等。
• 变化：
• 出口退税，2005年起中央、地方共同负担，超
基数部分分担比例： :
91MAUQ
• 地方固定收入
• (94方案)：
• 营业税(不含各银行总行、铁道部门、各保险
总公司集中缴纳的营业税)；地方企业所得税
(不含上述银行及非银行金融企业所得税)；地
方企业上缴利润；个人所得税；城镇土地使用
税；城市维护建设税(不含各银行总行、铁道部
门、各保险总公司集中缴纳的部分)；房产税；
车船使用税；印花税；屠宰税；农牧业税；农
业特产税；耕地占用税；契税；遗产和赠与税；
土地增值税；国有土地有偿使用收入等。
• 变化：2002年起，改革按企业的隶属关系划分
所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税
收入中央、地方分享。2004年分享比例60:40。
92MAUQ
• 中央与地方共享收入
• (94方案)：
• 增值税地方分享25％；
• 资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税
作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；
• 证券交易税地方分享50％。
• 变化：
• 证券交易税分享比例调整为97:3；
• 所得税改为中央、地方分享税种。
93MAUQ
中国五类共享税分配状况
证券交易
印花税
1997年，中央和地方的共享比例由原来的各占50%调整为中央占80%、
地方占 20%，后又调整为中央占88%、地方占12%
2000年，调整为中央占91%、地方占9%
2002年，调整为中央占97%、地方占3%
2003年，调整为中央占98%、地方占2%
国有土地有偿
使用收入
原为地方固定收入
2006年，5％上交中央
金融保险
营业税
1997年，税率由5%提高为8%，由此增加的收入归中央
固定资产投资
方向调节税
系地方税
1999年7-12月，减半征收
2000年，全面停征
所得税
2002年，企业所得税和个人所得税改为中央和地方以各占50%的比例分享
2003，以中央占60%、地方占40%分享
94MAUQ
（三）中央财政对地方税收返还数额的确定
为了保护地方既得利益，中央财政对地方税收返还
数额以1993年为基准年核定。
1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递
增，递增率按本地区增值税和消费税增长率的
1:系数确定，即本地区两税每增长1％，对地方
的税收返还则增长%。
如果1994年以后上划中央收入达不到l993年基数，
则相应扣减税收返还数额。
95MAUQ
（四）原体制的处理
原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理
为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制以后，
原体制的分配格局暂时不变，一段时间之后逐步向
规范化转移支付制度过渡。
96MAUQ
三、分税制的转移支付制度
中国转移支付制度
原体制：
• 税收返还、体制补助、结算补助、专项拨款
1995年：
• 出台过渡期转移支付办法。
• 规范化转移支付制度实验：客观因素法
1996年和1997年：
• “过渡期转移支付办法”进一步规范化，改进了
客观性转移支付的计算方法，以“标准收入”代
替“财力”因素。
97MAUQ
1998年：
• 在保持过渡期转移支付办法总体框架的情况下，
标准化收支的测算面进一步扩大，并针对财政数
据口径的变化，对部分项目测算方法进行了改进。
1999年：
• 实施调整收入分配政策转移支付。
2000年：
• 完善对民族地区转移支付制度，加大转移支付力
度。
98MAUQ
2002年：
• 原来的过渡期转移支付概念不再沿用，建立一般
转移支付和特殊转移支付制度，保留民族地区转
移支付。但转移支付的基本格局尚未发生重大改
变。
• 一般转移支付额主要按照各地标准财政收入和标
准财政支出差额以及转移支付系数计算确定，凡
标准财政收入大于或等于财政支出的地区，不纳
入转移支付范围。
99MAUQ
2011年：
中央财政设立均衡性转移支付缩小地区差距
财政部制定《2011年中央对地方均衡性转移支付
办法》
• 办法指出，为缩小地区间财力差距，逐步实现基
本公共服务均等化，根据《预算法》，中央财政
设立均衡性转移支付。
• 办法明确，均衡性转移支付不规定具体用途，由
接受补助的省政府根据本地区实际情况统筹安排。
按照分级管理的财政体制，省以下均衡性转移支
付办法由各省制定。
100MAUQ
四、分税制的运行情况及其进一步完善
（一）分税制运行情况
1.政府间的财政关系趋向规范；
2.有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置；
3.“两个比重”逐步上升，中央财力有所加强；
4.调动了地方组织收入的积极性，促进了地方收入
的快速增长，保证了全国财政收入的稳定快速增长
101MAUQ
中央和地方财政收支比重 (%)
年份 转移前中央收入比重 转移后中央收入比重
中央财政支出比重
（扣除财政赤字）
1993
1996
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2008
（）
（）
（）
（）
（）
（）
（）
（）
（）
102MAUQ
（二）分税制有待完善的问题
1、进一步明确各级政府的事权范围和各级预算主
体的支出职责；
2、逐步调整和规范收入划分；
3、完善转移支付制度是进一步完善分税制的重点；
4、推进省(区)以下转移支付制度的建立和完善。
103MAUQ
中央和地方财政收入及比重
资料来源：中国统计年鉴 2012
年 份
财政收入(亿元) 比重 (%)
全国 中央 地方 中央 地方
1978
1980
1985
1990
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
104MAUQ
中央和地方财政支出及比重
资料来源：中国统计年鉴 2012
年 份
财政支出 (亿元) 比重 (%)
全国 中央 地方 中央 地方
1978
1980
1985
1990
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
105MAUQ
我国地方财政收支状况 (亿元)
地方财政收入 地方财政支出 地方财政余额
1998 年 4983. 95 7672. 58 -2688. 63
1999 年 5594. 87 9035. 34 -3440. 47
2000 年 6406. 06 10366. 65 -3960. 59
2001 年 7803. 30 13134. 56 -5331. 26
2002 年 8515. 00 15281. 45 -6766. 45
2003 年 9849. 98 17229. 85 -7379. 87
2004 年 11893. 37 20592. 81 -8699. 44
资料来源：2005 年统计年鉴
“中央财政蒸蒸日上, 省财政稳稳当当,
市财政勉勉强强, 县财政穷个精光, 乡财政要饭逃荒
”
106MAUQ
本章小结
【关键词】
国家预算 增量预算 零基预算
部门预算 政府采购 财政预算的年度
财政预算的完整性和统一性 预算管理体制
财政联邦主义 转移支付制度
纵向财政缺口 横向财政缺口 共享税种
标准收入 标准支出
107MAUQ
【复习与思考】
1．何谓国家预算?国家预算有哪些类别?
2．试述国家预算的原则。
3．思考预算法修订讨论中提出的问题和建议。
4．试述编制部门预算的意义及其基本内容。
5．试述国库集中支付的基本内容。
6．试述何谓政府采购制度，我国政府采购法的基本内容。
6．试述“收支两条线”管理的基本内容。
7．简述分级分税预算管理体制的要点。
8．简述政府间收支划分的理论依据。
9．简述政府间转移支付制度的功能。
10．何谓粘蝇纸效应？
11．简述我国分税制改革的指导思想。
12．简述分税制改革的基本内容。
13．思考我国分税制有待完善的问题及完善的措施。
108MAUQ
美国预算制度
美国预算制度的建立
美国建国之后直到20世纪初，并没有建立起有效的
政府预算制度。
当时各机构直接对国会(议会)提出用款需求，由国会
不同的委员会和小组委员会把款项批给这些机构。
而拨款也只是一个总数，没有支出分类，没有明细科
目。
各部门自己争取到资金后，再自己掌握支出。一级政
府并没有统一的预算。
109MAUQ
民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，
贪赃枉法及腐败现象屡禁不绝，直到一次世界大战，
大量的政府支出引起了更大的赤字，才凸显了建立完
整的预算制度的必要性；同时，人们对腐败的厌恶和
愤怒也成了改革的动力。
1905年，一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的
“纽约市政研究所”，布鲁金斯学会 (Brookings
Institution)就是由它演变而来的。
110MAUQ
在预算改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美
国历史上第一份现代预算。
最初的预算相当粗糙，只有市政府的四个主要部门推
出了分类开支计划，以后，纽约市的预算日趋完善。
到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到836
页。纽约市的经验为其他地方所效仿。
到1919年，全美已有44个州通过了预算法。
1921年，美国国会通过了《预算和会计法案》(The
Budget and Accounting Act)，至此，美国现代预
算制度宣告正式建立。
111MAUQ
美国联邦政府的预算编制程序
预算的编制过程有两个阶段：
• 第一阶段由行政部门编制并向国会提交预算；
• 第二阶段是由国会审批预算。
• 立法部门和行政部门各有一套参与预算编制的机构
并且分别编制一套预算。
美国的财政年度是上年的10月1日至本年9月30日。
年度预算的编制，在每个财政年度前18个月就开始
准备预算方案。
112MAUQ
预算相关机构：与预算直接相关的机构有两个
• 一个是直接隶属总统的管理与预算办公室(Office
of Management and Budget, OMB)，主要职能是
管理行政预算系统，向总统提出建议等。
• 另 一 个 是 隶 属 国 会 的 国 会 预 算 办 公 室
(Congressional Budget Office, CBO)，它只是个
附属机构，没有审批权，主要职能是发布国会通过
的财政预算和整个经济的五年预测报告，向国会的
相关委员会提供辅助性服务等。
113MAUQ
• 下面以2013年美国联邦预算的编制为例，说明其预
算的编制程序。
一、预算编制阶段
• （一）联邦支出预算的编制
• 2013预算年度的联邦支出预算要从2011年着手编
制，工作程序如下：
• 1、2011年4月，政府各个部门和机构所属的各个
司(处)都要制订出17个月后开始的2003预算年度
的初步经费支出计划；
114MAUQ
• 2、2011年5月底以前，各个部门和机构的预算财
务司要汇总所属各司(处)的经费支出计划数字，
并编制整个部和机构的初步支出预算，上报OMB
；
• 3、总统从财政部了解公共收入的预计数字，从
总统经济顾问委员会 (Counsel of Economic
Adviser)了解经济形式的预测资料，从联邦储备
银行了解货币的供需情况，然后确定财政政策和
预算的指导原则；
• 4、以此为准，在6～7月份，OMB综合各部和机
构提出的初步支出预算，编制要在15个月后开始
实施的“预算纲要计划”，并下达各部和机构，
这个计划主要是对各部和机构的支出分别规定支
出限额；
115MAUQ
• 5、7～9月份，各个部和机构根据下达的“预算
纲要计划”制定各自的初步预算。在正常情况下，
这个过程要包括削减、修订或重新安排，以便与
OMB的计划相协调；
• 6、9月底，各部和机构向OMB呈送各自的预算
文件；
• 7、9～11月间，OMB的官员审查各部和机构的
预算并听取它们的要求，一般是要削减各部门的
预算数字，最后由OMB核定各部门预算并修订成
最后文件呈送总统；
116MAUQ
• 8、11～12月间，OMB向总统提出支出预算草案，
财政部向总统提出最后的收入预算数字及其说明
书，总统在这些文件的基础上最后确定预算草案，
并最后确定收支对比数字（即确定是平衡还是赤
字或结余），同时，在总统的亲自掌握下，OMB
起草预算咨文，并向各部通知最后的核准支出数
字；
• 9、2012年1月，总统将2003财政年度的预算草
案，包括支出的详细预算数字和税收的预计数字
送交国会，同时还要递交预算草案的详细说明，
包括预算的构成、规模的说明，也包括对经济形
势的估计，这份送交的预算咨文就成为行政部门
要求新的预算拨款授权的基础数字。
117MAUQ
• （二）联邦收入预算的编制
• 在OMB编制支出预算的同时，财政部也要编制收
入预算。
• 联邦收入预算的编制工作，主要是对预算年度的公
共收入进行估计，采用的基本方法是直接计算法，
即根据2012财政年度(上年度)的实际收入数，利
用政府关于经济形势的统计资料，结合预算年度中
政府即将实行的政策和措施，分别各项税收进行估
算。
• 例如，个人所得税收入数字的估算，要分下列两个
步骤进行：
118MAUQ
• 1、根据以往年度中个人所得总额和应税所得额的比
例，从有关预算年度中个人所得总额的统计资料计算
出2013预算年度的应税所得额；
• 2、从以往年度统计资料中计算出个人所得税的平均
税率，根据2013预算年度中政府税制改革的具体计
划来调整这个平均税率，然后用经过调整的税率与上
述的应税所得额相乘，计算出个人所得税的税额。
• 财政部就各个税种的收入数字分别进行估算后，编制
出2013预算年度的公共收入预算，并在2011年11～
12月间将收入预算提交总统，由总统在2012年1月份
连同支出预算一起以预算咨文的形式送交国会审议。
119MAUQ
二、预算审批阶段
• 从总统将预算草案提交国会的2012年1月份至预算
年度开始的2012年10月份之间，是国会对预算草案
进行审议和表决的时间。
• 根据1974年预算改革法，国会审议和批准预算草案
的程序大体是：
• 以两院的预算委员会为主，向国会提出两次决议，
经过批准就完成了立法手续，其过程如下：
120MAUQ
• 1、3月15日，国会的各个拨款委员会各自向两院的
预算委员会提出有关预算的意见，这些拨款委员会是
根据政府的有关职能，如国防、各个服务、教育等组
成的；
• 2、4月1日，CBO向两院预算委员会提出关于预算的
报告书，此后，两院预算委员会以此为基础，经磋商
确定各项拨款的数额，拟定两院共同的预算决议；
121MAUQ
• 3、4月15日，预算委员会向两院提出第一次预算决
议。在第一次预算决议中，必须包括支出、收入总额、
结余或赤字数额、公债发行总额、分别用途的支出细
目、税制修改的内容等；
• 4、4月15日～5月15日，国会要完成第一次预算决议
的审议。这项工作是把预算决议分成若干部分，由拨
款委员会的13个小组委员会（按政府职能设立）分
别进行审议，并且按照众议院拨款小组委员会、拨款
委员会及该院全体会议，参议院拨款小组委员会、拨
款委员会及该院全体会议的程序进行审议；
• 5、5月15日，国会对第一次预算决议进行表决；
122MAUQ
• 6、9月15日，国会在重新审议第一次预算决议的基
础上，不论对此予以确认或者否定都必须做出第二次
决议。第二次预算决议与第一次决议不一致的地方，
由拨款委员会（在仅需变更支出就足以解决的情况下）
或者预算委员会（在变更支出及修改税制都属必要的
情况下）提出调整法案；
• 7、9月25日，国会对上述调整法案的审议终了，然
后将两院通过的预算草案送还总统签字，如果总统在
国会通过预算之日起的10天之内不表示反对意见并
把预算草案退回国会，预算即完成立法手续，必须贯
彻执行。
123MAUQ
124MAUQ
财政部 总 统 众议院
提交建议 提出提案
众议院
税收委员会
参议院
财政委员会
提案交给
讨论、修改后交给
参议院
讨论、修改后交给
通
过
后
递
交
总 统
两
院
议
案
相
同
联邦会议委员会 两院议案不同
两院最终妥协
提案作废
无
法
妥
协
法 律
总
统
同
意
总统否决
参议院
众议院
表决
达到法定多数
否决总统的否决
无法推翻
总统的否决
美国预算(税法)立法程序
提案交给
USA
125MAUQ
国库集中收付制度
一般也称为国库单一账户制度，包括国库集中支付制
度和收入收缴管理制度，是指由财政部门代表政府设
置国库单一账户体系，所有的财政性资金均纳入国库
单一账户体系收缴、支付和管理的制度。
财政收入通过国库单一账户体系，直接缴入国库；
财政支出通过国库单一账户体系，以财政直接支付和
财政授权支付的方式，将资金支付到商品和劳务供应
者或用款单位，即预算单位使用资金但见不到资金；
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未支用的资金均保留在国库单一账户，由财政部门代
表政府进行管理运作，降低政府筹资成本，为实施宏
观调控政策提供可选择的手段。
国库集中收付制度具有三个基本特征：
• 一是财政统一开设国库单一账户，各单位不再设有
银行账户；
• 二是所有财政收入直接缴入国库，主要财政支出由
财政部门直接支付到商品或劳务供应者；
• 三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构。
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国库单一账户体系由下列银行账户构成：
• 1. 财政部开设的国库存款账户(简称国库单一账户)。
• 2. 财政部开设的零余额账户(简称财政部零余额账户
)和财政部为预算单位开设的零余额账户(简称预算
单位零余额账户)。
• 零余额账户又称夜晚零余额账户，该账户在每个营
业日发生的支付在营业终了时，都要通过与国库单
一账户或预算外资金财政专户进行清算而结平资金，
使余额为零。
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• 3. 财政部开设的预算外资金财政专户(简称预算外资
金专户)。
• 4. 财政部为预算单位开设的小额现金账户(简称小额
现金账户)。
• 5. 经国务院或国务院授权财政部批准预算单位开设
的特殊专户(简称特设专户)。
财政部是管理国库单一账户体系的职能部门，任何单
位不得擅自设立、变更或撤销国库单一账户体系中的
各类银行账户。
中国人民银行按照有关规定，加强对国库单一账户和
代理银行的管理监督。
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国库集中收付制度中收入收缴规定
• 1、收缴方式
• 分为直接缴库和集中汇缴两种方式。
• 直接缴库是指由缴款单位或缴款人按有关法律
法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户
或预算外资金财政专户；
• 集中汇缴是指由征收机关(有关法定单位)按有
关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入
国库单一账户或预算外资金财政专户。
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• 2、收缴程序
• ① 直接缴库程序
• 直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人
提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳
税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。
直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库
单一账户或预算外资金财政专户。
• ② 集中汇缴程序
• 小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由
征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一
账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴
入国库单一账户或预算外财政专户。
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国库集中收付制度中支出拨付的两种方式
• 财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。根
据支付管理需要，财政支出具体划分为：工资支出、
购买支出、零星支出、转移支出四种类型。
• 其中，工资支出、购买支出、转移支出实行财政直
接支付方式；
• 零星支出实行财政授权支付方式。
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• 1、财政直接支付
• 实行财政直接支付的财政性资金包括工资支出、
工程采购支出、物品和服务采购支出。
• 财政直接支付的程序为：
• 由预算单位按照年初部门预算控制数或批准的
部门预算，按季或月编制分月用款计划，向财
政部门申报，并由财政部门正式批复给预算单
位。
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• 预算单位需要支付资金时，由预算单位根据财
政部门批复的分月用款计划，向财政部门提出
支付申请；
• 财政部门审核无误后，向代理银行签发支付令，
通知代理银行从财政零余额账户中付款给收款
人(透支)；
• 同时向中国人民银行或预算外资金财政专户行
发出清算信息，日终从国库单一账户或预算外
资金财政专户付款到代理银行财政零余额账户。
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• 2、财政授权支付
• 财政授权支付，适用于零星支出和未纳入工资支
出、工程采购支出、物品和服务采购支出管理的
购买支出。
• 财政授权支付的程序为：
• 由预算单位按照年初部门预算控制数或批准的
部门预算，编制分月用款计划，并向财政部门
申报。
• 财政部门批复后，每月25日向代理银行下达下
一月份授权支付额度，同时通知中国人民银行
或预算外资金财政专户行。
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• 代理银行负责将授权支付额度通知到预算单位。
• 预算单位在月度用款额度内，根据支出需要自行
开具支付令并通知授权支付代理银行，由代理银
行按照财政部门批复的额度从预算单位零余额账
户中付款垫支，日终从国库单一账户或预算外资
金财政专户付款到代理预算单位授权支付零余额
账户。
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