公共管理学
导论，公共管理学的视野
公共管理学范式的兴起
作为相对独立的学科，公共部门管理尤其是政府管理研究形成为 19 世纪末 20 世纪初，研究方向于 1887 年威尔逊的
《行政的研究》一文确立，相对独立的学术框架建立于 20 世纪二三十年代，以 1926 年怀特《公共行政学研究导轮》
及 1927 年成洛比《公共行政原理》的出版为标志。三次重大范式变换，传统的公共行政学——公共政策分析——公
共管理学。
公共管理范式的出现：两种途径——“政策途径”（P-途径）；“商业途径”（B-途径）
（1）①“P-途径”来自于公共政策学院，以政策研究方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。把政策执行研
究的焦点集中在政府的项目，公共组织和私在所有不重要的方面是相同的。
①“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念，理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。
（2）共同点：以组织外部定向（关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用；重视规范研究并关心改
善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。
（3）各有所长：①P 重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，
促进政治执行官与资深管理者的对话。①B 强调的研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论，方法和技术，
分成一种以公管与私管相比较为基础的综合框架，重视战略管理，关心过程，强调公，私的相似性，很少区别。
雪城大学（1991 年 9 月 20 号——21 号）第一次美国的公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。
公共管理学的研究对象：公共管理。即其要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功能
及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等）；研究如何应
用各种科学知识及方法解决，公共事物的管理问题。——公共管理活动，公共管理实践。
第一章、公共组织理论
公共组织环境：指公共组织身外所有能够直接或间接对组织的存在与发展产生影响的因素的总和。
组织环境的基本构成因素
（1）政治环境：对公共组织行为加以规范和引导。其基本要素包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政
党制度、公共政策。
（2）经济环境:对公共组织动机和行为有重要决定作用。其基本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构。
（３）文化环境: 文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言
较迟缓,但是作用时间更长,组织变革必须在文化延续过程中进行。包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统。
（４）技术环境：制约着组织管理和活动方式方法。包括经验技术、实体技术、知识技术。
第二章、政府改革与治理
网络治理的新特征
（1）多中心的公共行动体系。（2）反思理性的“复杂人”。（3）合作互惠的行动策略。（4）共同学习的政策过程。
网络治理的实践模式（结合 95 页图 2-1）
（1）全球治理：为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、
毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。
特点：①治理主体是世界范围的公共行动者。
①治理客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题。
①治理机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公务事务的制度安排。
（2）民族国家的治理：特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。政府部门除直接提供某些
公共物品外，还要动员和利用各种社会力量来组织公共物品和服务的生产。
①政府间合作网络：污水处理、废物排放、公共交通、供水供电。
①政府项目执行网络：通过服务网络来执行供给项目，不必通过科层制度亲自提供。
①公私合伙网络：通过财政补助、特许经营权、公私合营企业等来吸纳民间资源和社会力量共同承担公共事业责任。
（3）社区治理：①志愿服务。
①利用各种 NPO 和私营机构来整合社区的公共服务资源。
①消费者控制。其优点：第一，更能制定符合成员需求的政策。第二，推动社区成员参与社区发展
计划，使公共服务直接处于社区民众监控之下。
网络治理的多重困难
（1）可治理问题。①在市场和政府起不了作用的地方，合作网络与不一定能有效发挥作用，并非所有社会问题均可
通过合作网络解决。
①合作网络可解决的问题由于合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、原则性与灵活性的矛盾而无法解决。
（2）合法性问题。指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。合作网络的有效运作是提高政治系统
合法性的一种途径和工具。
（3）有效性问题。治理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的直接原因。通过以下途径可提高合作网络的
治理能力：①明确网络的能力限度――“有所为有所不为”。①开发新的管理工具。①培养网络的管理者。①网络
中的行动者要有行动意识。
（4）责任性问题。由于政府部门与非政府部门共享权力、分担责任，带来公私界限模糊、责任认定困难的问题，公
共行动者互相推诿、转嫁责任成为可能。
改善：①加强行政化理建设，重塑职业主义精神。
①完善公共责任制度，确保公民权利实现。
①政府特殊的责任定位――确立合意，保持社会的凝聚力;“元治理”角色，即采取最后补救措施重塑合作网络。
当代西方政府改革的内容及措施
（1）政府职能的优化。 （2）公共服务的市场化、社会化。（3）分权。（4）引入现代化管理技术。
（5）人力资源管理改革。（6）机构的重组。
对当代西方政府改革的评价
A、积极：“新公共管理模式”克服了传统公共行政模式的弊端且更具现实性及生命力。第一，官僚体制是一种过时、
僵化、无效率的政府体制模式。第二，政府机构不再是公共物品及服务的唯一提供者。第三，政治与行政分开在实践
中难以做到，不现实。
B、消极：理论上的矛盾――①企业自主与民主负责之间的价值冲突。
①公共企业图景与公民参与价值之间的冲突。
①企业运转的隐弊性与民主所要求的开放性之间的冲突。
①企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任的冲突。实践中――人员精简问题、规章制度删除问题、权力下放
问题、等级问题、政治与行政分离问题、是公民还是顾客的问题、谁来负责、价值取向、改革的力度与持久性问题。
第三章、政府间关系
西方政府间关系发展的新趋势――网络模式的出现
（1）政府间关系等级制色彩的弱化:一是大都市区管辖单位的碎片化;二是城市地位上升改变了城市与州和联邦关系。
（2）中央与地方的分权倾向：增加地方自主性的方向发展，改变地方过分依赖中央的局面，使政府间的资源分配更
趋平衡，以提高相互依赖的程度。
（3）地方政府间的合作现象日渐普遍：寻求合作，追求更大利益。
中国政府间关系的新近发展：网络模式
A、政府间关系等级制结构的变化。
（１）准层级大大减少――为政府间组织结构的扁平化奠定基础，密切各级政府间的直接联系。
（２）城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生重大影响。
中心城市：指在经济上有着重要地位起着特别重要的作用，具有强大的吸引能力、辐射能力和综合服务能力的城市。
①计划单列的实行及副省级市的确立，对政府间关系的等级制的影响不仅改变了副省级市在政府行政体系中的地位，
而且改变了中央政府与城市政府的关系：经济管理上，中央与副省级市的关系是直接的。但在行政指导和监督上，中
央与副省级市的关系是间接的，须通过省政府。所以中央、省、副省级市三者由单一垂直的领导关系变为不等边的三
角关系。
①“市管县”体制的影响。“市管县”――就是用地级市管辖原来属于地区管辖的县，其实质是，一方面把一级城市政府
变为辖县的一般政府，同时又是将派出机关地区行政公署转变为省县之间的一级政权，是城乡经济一体化和行政一体
化的两个过程同步进行的结果。
a、主要有三种模式。①“地市合并型”。具有相当经济实力的省辖地级市与地区行政公署合并，用市政府取代原来的
行政公署，实行市管县。①“升级合并型”。将一般的县级市升格为地级市，实行市管县。①“县改市型”。将新设的县
改市升格为地级市，实行市管县。
b、 目的。①解决城乡分割问题，城乡分治走向城乡合治。
①解决条块分割问题，促使城市行政区与城市经济区保持一致。
c、 积极意义。①在地区经济和社会发展上，有助于城乡经济的互补与联合，有助于农村的城市化。
①在地方行政体制发展上，加强了省、市、县之间的联系，使市、县两级政府的职能都有所扩展。
d、 对等级制的影响。①辖县市政府职权的扩大与独立性的明显加强，对省政府的利益和管理权限形成了挑战。
①“市管县”体制使县与市的关系由平等变成隶属。
B、地方分权改革。
（１） 中央与地方经济关系调整中的权力下放――“简政放权”、“放权让利”。①在财政权力方面，逐步扩大地方财政
自主权――分税制。①在经济管理权限方面，中央将其下放到地方政府。
（２） 中央与地方政治关系调整中的地方扩权：行政管理权限、干部人事制度、行政领导体制。
C、横向联系的扩展：改革前，企业与地方政府缺乏追求地区比较利益与发展地方经济的热情，地区经济与国民经济
缺乏活力。
（１）地方政府横向联系的类型：省区间的经济协作区、省区毗邻地区的合作、省区内合作、城市经济技术协作网络。
（２）地方政府横向联系的典型案例：西南协调会、金三角区。
（３）地方横向联系对政府间关系的影响。①增加了地方政府之间的相互依赖性。①中央与地方的博弈格局由一对一
为主转向以一对联合体的博弈为主。
第四章、政府作用
市场经济条件下（尤其是转型期）我国政府在社会经济运行中扮演的角色
（1）加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境。
（2）深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体――现代企业制度的要求。
（3）培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。①条块分害。①价格体系理顺。
（4）依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。
（5）参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供品。
（6）制定并实施分配与再分配政策，形成收入与财产公平分配机制。①收入的分配与再分配政策。①社会保障制度改
革。①促进社会中介组织的发展。①建立与完善社会性的服务体系。
（7）扩大对外开放，加强国际经济合作。
（8）转变职能与精简机构，实现政府自身的革命。
转型期我国社会管理职能的强化
A、我国社会管理中存在的问题和缺陷。
（1）政府职能界定不清，政府越位和缺位现象突出。
（2）社会管理体制不顺。
（3）社会管理运行机制不完善。
（4）社会管理手段较为单一、落后。
（5）配套的制度建设相对滞后。
（6）现有的改革措施不到位。
B、措施。
（1）更新管理观念，树立科学发展观。
（2）调整组织结构，再造管理流程。
①优化组织设计。
①中央与地方的合理分权。
①借鉴外国经验，设置独立管制机构。
①再造社会管理流程，实现社会管理和服务的“简便、透明和高效”。
（3）强化关键的管理职能，落实政府的社会目标。
（4）推动“多中心主体”治理，提高社会自治与自我服务能力。①大力培育和发展社会中介组织。①拓宽公民参与社会
治理的渠道。①推进社区建设，还权于社区。①重视政府公共关系建设。
（5）引入现代化的管理技术，改进政府的社会管理方式。
（6）建立社会运行状况监测体系，创造一人“有预见性”的政府。
政府失败论的启示
（1）必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题。
（2）必须随市场经济发展及经济体制改革，及时进行政治－行政体制改革。
（3）必须在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量改进政府的工作效率。
（4）必须加强公共决策和政府管理的法制化建设。
（5）反腐败必须釜底抽薪，从体制和制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤。
第五章、公共政策（略）
第六章、绩效管理
绩效评估的程序
包括四个步骤。确立目标、实施评估方案、审查评估结果、修正目标和实施方案。
（１） 绩效评估的整体规划。
① 确定决策者的需要。
① 明确项目问题的性质和范围。
①制定被评估项目有效目标。
①制定全面的考核方法。
（２） 确定有效评估的标准。
① 有效性/准确性。
① 可理解性。
① 时效性
①不鼓励与目标相背的行为的潜在性。
①唯一性。
①资料收集的成本。
①可控制性。①广博性。
公共部门绩效评估面临的困难
（1）公共部门的产出难以量化。
①“非商品性产出”，对其数量上的正确测量带来技术上的困难。
①无法取得可比较的成本或收益数据（无竞争单位）。
①即使可量化，以量化形式表现绩效不适宜。
（2）目标缺乏准确性。
①绝大多数体制中存在多重的甚至相互冲突的目标。
①目标常具有抽象性和笼性。
①目标过大过高难以达到，评估的实际操作困难。
（3）绩效标准指标难确定。
①与品质有关的指标难以制定。
①功能相同的公共组织地区性、规模、大小均有差异性，以同样指标衡量，有失公平。
①主观判断的片面性。
（4）评估信息系统的不健全。
①信息收集困难。
①信息沟通障碍。
（5）管理者与评估者的对立。
11、改进公共部门绩效评估的途径
（1）引入公民参与机制。
①帮助公共部门以民众的需求目标为动作和努力导向。
①公民充当问题架构者，帮助政府机构办公室重要问题，提出解决方案。
①可将事实与价值取向相结合，增加指标体系的社会相关性。
（2）争取高层的支持：使绩效评估更具合法性和有效性。
（3）建立绩效信息系统。
①组织专门力量收集信息。
①建立评估信息的传递网络。
①充分利用电子计算机和现代通信技术。
（4）充分利用电子政府的新载体。
第七章、人力资源管理
1、传统的人事管理与人力资源管理的区别（人力资源管理新在何处）
（1）人资管将员工视为组织的最重要的资源，强调人事与组织发展战略之间的相互作用。
（2）人着眼于未来，注重人力资源的预测、规划和开发;传关心眼前，为企业补充人员、培训职工、发放工资、解决
劳资纠纷。
（3）人管理的范围更广泛，内容更丰富。
（4）人的体制及方式更加灵活，特别重视培养职业的认同感和责任感及自我管理能力;传则体制僵化，缺乏应变能力，
将人作物管理。
2、传统的政府管理模式的特征及局限性
（１）视事为中心。
（２）人才的发现和利用相当薄弱。
（３）视人为集体财产。
（４）受政治影响较大。
（５）不重视人事管理的地位与作用。
3、我国传统的政府人事管理制度及模式的特点及弊端
A、特点：统称“国家干部”，国家统一的方式进行管理。
B、弊端：①高度集中的单一管理模式使得权利分离，管人与管事脱节。同时还阻碍竞争机制发生作用。
①管理权限过分集中强调“人治”，忽视“法治”。
①陈旧单一的管理模式阻碍各类人才成长，不利优秀人才颖而出。
4、公共部门人资管的特征
（１）关于人的假定上。传统人事管理视人为成本;人资管视人为资源。
（２）在管理原则上。传统人事管理以事为中心;人资管以人为中心。
（３）在管理方法上。传是强制性，被动型的“管家式”管理;人为主动开发型,强调定性与定量结合,心测与量化并重。
（４）在管理内容上。传为本组织招募新人，填补空缺;人注重全社会人力资源的开发与利用。
（５）在管理部门的地位上。传视其为非生产、非效益部门，地位较低，从事管理的人员进不了决策层;人咨询专业
技术的中枢性机构，管理者进入高层领导。
（６）在对边公务人员的管理上。传采用同一管理模式，运用同样管理手段;人致力于公共人力资源的开发利用，重
视现代国家公务员制度的建立与完善。
5、人力资源管理模式在我国公共部门的推广
A、影响：将有力地推动我国干部人事制度的全面改革以及公务员制度的完善，加快我国公共部门人力资源的开发利
用步伐，提高行政管理水平，促进我国社会经济的全面进步和发展。
（1）人资管观念和模式的引入有助于我国人事管理体制的创新，推动我国传统的高度集中统一的人事管理体制向现
代化的灵活高效的新体制。
（2）加快我国人事管理方式的更新。
（3）促进人力资源的有效开发和利用。
B、发展趋势。
（１）人事职位体系：大一统型――分类型。 （２）人事管理模式：单一型――多元型。
（３）人事权力动态：集中型――分散型。 （４）人事管理行为：封闭型――开放型。
（５）人力资源配置方式：计划型――市场型。 （６）政府管理行为：微观型――宏观型。
（７）管理机制：重资历型――重功绩型。 （８）管理规范：文件――国家法律。
（９）管理观念：建立法制、竞争、自主、人才社会所有的观念、
第八章、公共经济管理
公共预算管理
（1）预算管理的内涵。①侧重政治概念上的：政府依据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进行的组织、协调和
监督等管理活动。①侧重行政上的：政府依据法律对预算进行编制、执行和决策的管理活动。
（2）基本模式（注意①①）。①分项排列预算模式。①规划－计划预算模式。①目标管理预算模式。①零基预基。①绩
效预算模式。
把握三点：①绩效评估的精确化。①放权以使项目管理者成为绩效责任人。①把绩效当作改善业绩的手段。
（3）预算的过程：编制、执行、决算。
我国公共财政管理目前存在的问题
主要受计划型财政管理模式的影响。
（１）公共财政管理尚未得到全社会足够的重视：公共财政的基本职能因缺乏有效的操作管理手段而得不到根本落实。
（２）预算管理与经济社会发展存在矛盾：①在编制方法上，仍普遍采用“基数法”，由于各基数具有“刚性”，并不能
真空反映实际情况。①在编制程序上，采用公历年制，使预算方案的批准滞后于实施约一个月。
（３）公共收入管理不尽合理：①税收征管成本偏高。①税费没有科学区分。①公债管理权过度集中，地方政府未被
赋予举债权，地方财政的潜在风险增大。
（４）公共支出亟须规范：政府采购缺乏统一的操作规范。
（５）公共财政管理法律制度不健全。
第九章、第三部门管理
西方公共服务部门改革的做法和经验
（1）公私合作模式――民营化、私有化改革。
成为私有化对象的资产的主要类型：①在商业和竞争性部门的资产。
①在仍然处于公共服务或垄断部门的商业领域中的资金。
（2）代理机构的建立：承担那些没必要由政府直接管理，但是公益性又较强不能完全由民间部门负责的管理责任。
（3）西方公共服务改革对我国事业单位改革的启示。
①政府需对公共服务进行明确划分，针对不同的性质采用不同的提供模式。
①参照“执行机构”制度，理顺行政机关同事业单位之间的关系。逐步下放管理权限，赋予事业单位自主权。
①有效应用绩效评估、公共合同等管理工具，加强问责制度的建设。
①制定必要的法律规范，作为事业单位改革的先导，并为改革的合法性提供依据。
第十一章、公共管理伦理
公共责任：广义是指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，
来为国民谋利益。狭义上是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责
时，所必须承担的责任。
现阶段我国政府的“公共责任”内涵。包括职业责任、政治责任、行政责任、法律责任、道义责任、道德责任。
官员问责制
我国现阶段推行的官员问责制，本质上是建立一个有责任心的政府，为人民利益负责的政府。
（１）当代中国官员问责制的指标（内容）：民主、公开、效率、公开。
（２）现阶段我国推行的官员问责制的责任体系构成。
① 在其位、谋其职，并主动接受外部的监督。“民主政府”、“透明政府”。
① 政府官员在没有履行好它分内的职责义务时，要承担政治上的责任。
① 承担来自政府系统内部的问责――又称行政问题。
① 来自法律法规的问责,即对失职、渎职的违法犯罪行为要承担的法律责任，包括刑事的、民事上、经济上的赔偿等。
① 来自自身的问责。直接表现为“引咎辞职”。
①
第十二章、政府工具
政府工具研究的途径
（１）工具主义：认为政府工具研究应弄清工具的属性与特点;工具的属性本身构造了政策过程，政策失败是由于所
选择的政府工具存在着缺陷。是种工具至上主义的观点。
（２）过程主义：强调工具发展的重复性过程，而非工具的特性。
（３）权变主义：认为工具的使用过程及其效果不公由工具的特性决定，而且由工具应用的环境或背景所决定。工具
至上主义受到挑战。
（４）建构主义：认为要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，必须了解这些工具的主观意义;政府工具在政策
系统及其运行过程中并不起决定性作用，只是众多因素之一。
重视新治理工具在我国公共部门管理中的推广
（１）正确认识新治理工具的作用和局限性。
（２）必须立足国情合理引进。
（３）弄清每种新治理工具的应用机制、条件和范围。
（４）扩大新治理工具应用的领域范围。
（５）必须正确处理好“破”和“立”的关系：在打破原有政府行政体制之后，必须建立行政主体的监督保障机制。
