从社会技术系统的视角解读电子政务
耿军军
（浙江大学 管理学院，杭州 310058）
摘 要：文章在分析众多学者给电子政务所下定义的基础上，结合我国电子政务建
设中的误区，运用社会技术系统的理念，对电子政务的建设提出了诸多建议，最后，
得出了作者对电子政务这个概念的理解与其定义。
关键词：社会技术系统；电子政务；定义
电子政务这个概念，是我国在引进国外政府信息化概念的过程中，把它中国化了的一个
概念。从国际社会来讲，一般不叫电子政务，更多的叫电子政府，或者叫电子网络政府。同
时，在国内外关于电子政务还有各种各样的说法，比较典型的说法有：政府信息化、网络政
府、数字政府、电子化政府等，我认为这些说法都在一定程度上反映了电子政务的概念和内
涵。但是，这些概念的定义都没有能够全面平衡技术和政务处理的关系。本文将从社会技术
系统的视角来分析电子政务。
一 电子政务的基本含义分析
《中国电子政务领导干部读本》①从狭义和广义两个方面来阐述电子政务的概念，认为：
狭义上的电子政务就是平常所说的政务工作电子化，即政府在公共管理和服务等政务工作当
中，全面应用现代信息技术，特别是互联网技术进行办公、管理，为社会提供各种公共服务；
广义上的电子政务既包括各级行政管理机关以及其他公共部门的政务工作信息化，也包括各
级党委党务工作的信息化。《信息化与电子政务》②一书认为，电子政务主要是利用信息网
络技术和其他相关技术支持更加适合现代要求的政府结构和运行方式的实现。《电子政务实
用技术读本》③则简单的认为电子政务就是应用信息技术特别是网络技术进行政务活动。白
杉、子荫在《认识电子政务》一文中认为电子政务是借助电子信息技术而进行的政务活动[1]。
联合国在World Public Sector Report 2003 E-Government at the Crossroads中的定义为：
E-Government is a government that applies ICT to transform its internal and external relationships.
Through the application of ICT to its operations, a government does not alter its functions or its
obligation to remain useful, legitimate, transparent and accountable. If anything, this application
raises society’s expectations about the performance of government, in all respects, to a much
①编写组. 中国电子政务领导干部读本. 北京：中共中央党校出版社，2002。
②全国干部培训教材编审指导委员会. 信息化与电子政务. 北京：人民出版社，2004。
③胡晓惠等. 电子政务实用技术读本. 北京：电子工业出版社，2002。
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higher level①.
从上面的这些定义可以看到，电子政务的简言之就是政府部门利用现代信息通信技术来
提供公共管理和服务[2]。但是，在我国发展电子政务过程中，存在着不少认识上的误区：一
种是把现在政府职能计算机化，简单地用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式，相当
于对现有政府模式的固化和强化，不利于政府的改造；另一种误区是简单地把电子政务等同
于政府上网，以为把政府一些政策、法规、条例搬上网络就万事大吉，没有把政府信息化与
政府职能转变有机结合起来，只注重信息手段而忽视政府业务流程的重组[3]。
二 社会技术系统理念分析
社会技术系统（social-technical systems）方法的基本假设是：当技术和组织（比如：车
间的结构和社会交互）在范围上一致时，企业就能获得更大的生产力和更多的组织输出。该
理念是从Tavistock Institute的一项研究中发展起来的，其创始人是特里司特及其在英国
Tavistock研究所中的同事。他们根据对煤矿中采煤法研究的结果认为，工作设计建立在技术
和科学原则的基础上未必就是最有效的，但是工人参与管理可以弥补其固有的缺陷，因为技
术运用并不是一个简单的技术问题，它还需要有较高的社会技巧与工人的士气。鼓励工人参
与参与管理和适当授权对工人和组织都是有利的。同时，他们还认为工人应当被看作是一种
重要的资源，应当被赋予适当的技能、有意义的工作及适当的回报。
社会技术系统这种理念，在技术日益复杂、日新月异的世界中尤其重要，世界上很多成
功的公司都努力寻找机器设备、计算机系统、资本和人力资源的恰当组合（combination），
以及他们最有效的合作方法和建立在技术效率最大化基础上的系统。而那些具有严格的从上
至下的控制并且假设工人是不负责任和没有思想的做法，将逐渐导致较低效率。在过去的30
年里，社会技术系统已经成为非常流行的组织设计工具，实践表明社会技术系统理念能够通
过有效的利用人力资源、资本、机器设备、计算机系统来提高生产力。从上面的分析我们可
以看出，社会技术系统的核心是:一个成功的组织或企业必须依赖于三个子系统——技术子
系统、社会子系统和环境子系统的相容性。三个子系统的具体内容如下：
技术子系统:主要包括生产技术、生产工具、生产设备、计算机系统、生产程序及个人
所运用的知识等；
社会子系统:主要包括组织中的个体、由个体组成的团队、对社会贡献，以及组织中个
体所拥有的智力、技能、理想以及它们之间的水平和垂直关系；
环境子系统:在环境中，最重要的角色是顾客和竞争者，另外还有供应商、全球经济环
境等因素。由于竞争越来越激烈，消费者越来越挑剔，外部环境变得十分复杂和不稳定，极
大的影响了组织的一系列决策[4,5]。
我认为，社会技术系统理念最重要的目标就是实现最优化组合，即只有社会和技术系统
得到恰当的设计并符合各自的需要时，一个组织才能运转良好，取得最大的效益。在经济全
球化的大背景下，组织采用新技术的趋势难以阻挡，这就要求组织管理者（主要是高层管理
者）从工作设计到组织结构甚至组织战略都要做出相应的调整，一方面要选择和组织结构最
相容的技术，同时也要调整组织以容纳新的技术。
①
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三 利用社会技术系统理念开展电子政务工作
在现代信息技术的条件下，我认为可以将政府组织用图 1 的政府组织模型①来表示：
图 1 政府组织模型
从该模型中，我们可以看到信息技术已经对传统的政府组织产生了巨大的影响。从社会
技术系统的理念来看，信息技术的使用和政务工作的开展是相互影响的，引入信息技术将导
致新的政府结构的产生，而现存的政府结构又对电子政务的各类信息系统的设计、引进的成
功与否产生重要的影响。下面分别从五个方面阐述如何应用社会技术系统的理念开展电子政
务工作。
. 电子政务规划
电子政务规划涵盖的范围比较广泛，需要对政府机构的运作模式及部门协作关系有一个
透彻的了解，由于受到技术进步、职能重组、部门调整等多方面的影响，规划的时间跨度以
三到五年为好。结合社会技术系统的特点，在规划中，需要注意以下几个方面：①明确电子
政务发展的目标和方向，有了目标和方向，系统选型、技术选择等技术子系统的工作和个体
才能、政府支持等社会子系统的工作，以及属于环境子系统的广大群众才能充分发挥各自的
功能；②加强政府部门之间的合作与协调，可以有效避免电子政务发展过程中的矛盾和摩擦，
保证后续工作的有序推进；③降低各类风险，保证电子政务的实施效果[2]。
. 结合信息技术和政府的特点，进行政府业务流程重组
政府流程重组（Government Process Reengineering, GPR）的概念来源于企业的业务流程
重组（BPR）。按照社会技术系统的理念，GPR是一种系统的、综合的改进作业绩效的方法，
不是信息技术的解决方案，也不是细致的流程建模[6]。我认为应该做到以下几点：①以流程
为中心对政府的组织结构进行再设计，铲除不必要的职能部门，为业务流程的高效运作提供
便利；②以政府的服务对象为中心进行业务流程的设计，改变传统的以自身需要为出发点的
设计思路；③运用系统的观点，使流程达到整体的最优化；④充分发挥个人的聪明才智，强
调团队（特别是跨部门的员工组成的团队）的合作精神[7]。
. 电子政务实施
电子政务的实施过程，最能够体现社会技术系统的理念。我认为应该考虑到以下几点内
容：①以我国的国情为出发点，按照国家信息化领导小组的要求，做到：统筹规划，协调发
①本模型参考了理维特组织模型，原文参见：. Applying Organization Change in Industry. Structural:
Technology and Humanistic Approaches. Handbook of Organization, Rand McNally, Chicago, 1965
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展；②以百姓的需求为向导，通过应用来促进电子政务的建设，在建设的实施过程中，以实
用作为标准，同时按照技术发展的趋势可以适度超前；③政府领导参与电子政务建设，同时，
要广开言路，倾听百姓的呼声，把电子政务工程建设成为联系政府公务员与百姓沟通的桥梁；
④由于我国的社会经济发展水平不平衡，电子政务的实施的过程也就不可能全国“齐步走”，
应该分步实施，以点带面，让有条件的地方现实施，然后总结经验推广应用。
. 电子政务监理与评估
监理是电子政务建设中较新的内容，但同样体系了社会技术系统的理念。监理方在接受
业主方的正式委托，并与业主签订书面的监理委托合同后，就要按照合同中的要求对该电子
政务项目的质量、投资、进度等进行全面的控制和管理。监理方需要独立、公正、自主的开
展监理工作，即为业主提供监理服务，又要维护开发方的合法权益。同时要对相关资料保密、
依法实施监理服务。较多的体现了社会子系统的内容[2]。
可以说，我国电子政务建设已经取得了很大的成绩，但是存在的问题仍然很多，对电子
政务工作进行评估，可以有效的发现问题。通过客观评估政府的电子政务应用水平，有利于
推广优秀的电子政务应用，而且可以更好的整合政府数据资源，扩大服务社会范围提供数据
支持[8]。
. 政府转型以适应电子政务的发展
随着电子政务在国内的发展，传统的政府部门面临多方面的转型，按照社会技术系统的
理念，我认为主要有以下几个方面的内容：①革新政府理念，确立“以民为本”、“有效政
府”等理念，改革政府的管理模式，实现“允许管理”向“禁止管理”的转变[2]；②加强政
府的民主政治建设，充分发挥互联网的作用，强化公众参与政治的意识，实现政府与民众的
双向互动；③积极创建学习型政府，不断探索利用信息通信技术改善学习的方式与效果，提
高公务员队伍的整体素质；④转变政府的职能，实现“服务型”政府；⑤推进政府体制的创
新，特别是领导体制、管理体制和公共服务等方面的创新，构建一个适合未来发展的政府制
度环境[9]。
四 结论
从社会技术系统的角度，应该突出外部环境、信息技术对组织的影响，强调电子政务的
总目标是将政府的服务和管理素质提升到适应全球化进程的水准。因而，我认为电子政务的
内涵主要有以下几点：
①技术子系统：推动政府运作方式发生巨大变化的是日新月异的现代计算机、通信、网
络、数据库等信息技术，没有这些，我们的政府就不可能实现电子政务。
②社会子系统：电子政务是对传统政府运作模式的改革和创新。由于电子政务的实施，
传统的政务流程得到了改造、优化和完善，使政府的工作方式符合信息技术的要求。政府中
的公务员的素质、能力得到了新的提高，政府的效率和有效性得到了极大的改进，为社会公
众提供服务的水平得到显著的提升。
③环境子系统：通过实施电子政务，政府的公共管理和服务水平得到了显著的提高，政
府与社会成员之间的交流更加便捷，二者之间的互动能力得到了前所未有的提高。同时，由
于电子政务项目的大量实施，给我国的信息产业提供了千载难逢的机遇。加强政府与企业的
互动，能够实现 double-win 的效果。
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综上，我认为电子政务的确切定义应该是：政府机构利用现代信息和通信等技术，结合
政府机构的特征，以提高政府的公共管理和服务水平为目标，对政府的组织结构和工作流程
进行优化和重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，通过Internet及其他网络设施全方位
的向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的公共管理和服务[10,11]。
参考文献
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[2]姚国章. 电子政务原理. 北京：北京大学出版社，
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[6]全国干部培训教材编审指导委员会. 信息化与电子政务. 北京：人民出版社，2004
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[8]汪玉凯 . 如何评估政府门户网站 . 赛迪网（
[9]贺新宇. 政府体制创新与公共管理职能重塑. 中国行政管理, 2003年 06期
[10]王谦. 电子政务－战略、标准、绩效与智能决策. 重庆：重庆大学出版社，
[11]吴爱明. 电子政务教程－理论·实务·案例. 北京：首都经济贸易大学出版社，
Use the Theory of Social-technical Systems to Explain E-Government
Geng Junjun
(School of management Zhejiang University, Hangzhou 310058)
Email:geng82@
Abstract: The paper analyses some definitions of E-Government, and then uses the theory of
social-technical systems. And then give some suggestions. At last, the author concludes the
definition of E-Government and its understanding.
Keywords: social-technical systems; E-Government; definition
作者简介：
耿军军，男。1982 年生。浙江大学管理学院，硕士研究生。主要研究方向是信息管理、项
目管理。
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