我国电子政务发展现状和趋势分析研究
基于诺兰模型和施诺特模型
Research on the Developing Actuality and Trend of Chinese Electronic Government
温尊平 廖文杰
(中山大学资讯管理系 广州 510275)
摘 要 从一个新的角度研 究我 国电子政务—— 引入两个成熟的信 息化理论模型 ：诺 兰模型和施诺特模型，再以模型
为指导从时空维分析我 国电子政务 的现状 ，并预 测未来的发展趋势。
关键词 电子政务 诺兰模型 施诺特模型 现状分析 发展趋势
我国电子政务 已经发展了近 2O年，但相关的研究大都是立
足于全国或者某区域 、某行政级别的电子政务表面现象分析或者
实证研究，没有以一种理论或者成熟模型作为高度指导。而诺兰
模型正是成熟的、被众多实例所验证的信息化发展模式的一般抽
象。魔诺特模型是诺兰模型的继承和创新 ，它把信息作为一种竞
争资源，勾画出它在不同层次的利用产生差异性优势。本文拟先
引入模型，通过分析我国电子政务发展的轨迹和现状，跟两模型
形成对应，再根据模型预测未来的发展趋势。
l 诺兰模型和施诺特模型的引入
1 1 诺兰模型 美国人理查德·诺兰(Richard L Nolan)在深入
研究信息化历程的基础上，总结归纳出信息化发展的一般规律：
无论对于一个行业 ，还是对于一个国家或地区来说 ，信息化大体
要经历初始、蔓延、控制、集成、数据管理和成熟这样六个发展阶
段 ，各个阶段之同并非截然分开，也不能超越。这就是著名的诺
兰模型。每个阶段都有自己的特征(如表 1)，这也是有益于决策
者明确组织当前处于哪一生长阶段，进而根据该阶段特征来指导
管理信息系统建设和战略规划。
表 1 各阶段特征描述
阶段 阶段特征
初装
蔓延
控制
集成
数据管理
嘲置第一台计算机并初步开发管理应用程序；初步认识到计算
机的作用，个别人具有初步使用计算机的能力：一般的‘初装
情形大多发生在财务部门
信息系统从少数部门扩散到多数部门，并开发了大量的应用程
序；组织内部的事务处理效率有了提高。数据处理能力发展遇
速；数据冗余性、不一致性、难以共享等问题开始显得比较突出
计算机预算年增长达 3O％～4O％，管理部门发现信患系统投
资增长与效益回收比恻不理想；随着应用经验的积累、协调意
识的增强。出现了高层参与的信息系统领导小组；该时期是实
现从以计算机管理为主到以数据管理为主转换的关键
对子系统中的硬件进行重新连接和组合；建立集中式数据及能
够充分利用和管理各种信息的系统；信息系统的预算经费因上
述要求而呈现迅速增长
信息系统的硬件投资基础已基本完成；信息系统的管理主要聚
焦于对数据的有效管理和利用上来；方法库和模型库被逐步开
发和完善
信息系统已可以满足单位中各管理层次的要求；信息资源可以
实现完善的共享：新的应用模式开始进一步探索
1．2 施诺特模 型 在竞争 日益激 烈的环境中，仅仅关注组织
自身的信息系统发展阶段 ，并以此为依据做出决策 ，这将存在很
大风险和不确定性，因为信息技术飞速发展，它已经不是企业优
势的绝对保证。企业为了在 同等技术支持下获取更大的竞争优
势 ，只有对信息系统中的信息资源进行最优配置 ，挖掘最大价值 ，
实现差异化竞争策略。这就对组织提出了一个管理信息模式的
选择问题。施诺 特模型从空间的维度 提供了一个有力的 工具
— — 四阶段推移说(如图 1)。
圈 1 四 阶段 推 移 说
施诺特模型的核心就是信息在空间维度的推移，随着信息加
工的深入 ，信息的价值被不断地提升，最后成为战胜竞争对手有
力的信息武器。此外 ，施谔特模型不仅强调了信息处理程度的差
别在组织经营与管理中具有不同的意义，而且还突出了信息资源
管理者(clo)本身在组织管理信息模式选择中所处的特殊地位和
作用。从施话特模型中，我们还得到了这样的启示，即现代组织
中的信息管理应加强战略信息资源转化为竞争武器的速度和力
度 。
1．3 模型指导电子政务发展的有效性 a．诺兰模型和施诺特
模型都是对组织信息化过程中规律的提炼，虽然有一些局限性，
但在一般情形下和组织的信息化及信息系统l的发展历程是相符
的。如没有哪个组织可以不经蔓延阶段 ，就直接进入集成阶段。
因为这是不可能，只有当组织内部的 JT技术普及，并且发现部门
之间各自系统不兼容 ，系统集成才变得迫不及待。b．电子政务也
是一种特殊的信息系统。从电子政务的内涵看 ，办公自动化可以
作者简介：温尊平，男．1983年生，硕士研究生，研究方向为竞争情报与商情分析。
囹
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看成是早期的事务处理系统 ，政府上网工程其实就是一个复杂的
交互系统，实现政府网上服务和共享，并且和公众交互。最大效率
地完成传统的政府日常事务。信息系统的一般发展规律 ，电子政
务自然都会满足。C．诺兰模型和施诺特模型正好是时空两个维度
的归纳 ，符合事务发展的全面性需要，为电子政务的发展可以提
供长期战略规划和短期的目标计划。此外 ，有了模型理论的指
导，可以让 电子政务的参与人员，特别是决策者对电子政务有一
个更理性认识。可 以避免很多在电子政务开展过程中出现不必
要的错误，如起步规划无限大、投入使用效率低下，重。电子’、轻
。政务’等观念。
2 我国电子政务现状分析
我国电子政务发展迅猛，下面通过诺兰模型分析我国电子政
务产生历程，认清电子政务的现状和所处的发展阶段，并利用施
诺特模型分析我国电子政务的纵向发展深度和政府信 息资源的
利用度 ，综合论述我国当前阶段电子政务的主要特征。
2．1 诺兰模型时间维分析
2．1．1 起步阶段。首先我们要明白政府信息化跟电子政务
的关系，电子政务是一个引进的外来词 ，我国先是有政府信息化，
之后在国外的电子政务热潮下 ，在 2O世纪 9O年代末才开始酝酿
并启动了我国的电子政务。再者 ，由两者的内涵和外延看 。电子
政务应该是核心。所以电子政务的起步阶段可以追溯到政务信
息化的各级政府办公自动化时期。是在 2O世纪 8O年代末中央和
地方党政机关实施的办公自动化工程。办公自动化也是一个持
续的过程 ，并不是说电子政务踏入了蔓延阶段，它就立 即消失。
它也是经历了从电子办公设备的使用 ，到简单的数据处理工{fE，
最后到网络技术的使用实现文件共享。
2．1．2 蔓延阶段。这是我国电子政务雏形的形成和电子政
务发展的第一个高潮。从 2O世纪 9O年代中期启动的金桥、金关、
金卡。三金工程’和中国互联网建设开始 ，我国电子政务才真正步
入了筹备建设时期，因为电子政务有许多基础设施的建设过程。
像部门内部的软硬件普及、外 部通讯网 的铺设。1999年启动的
。政府上网工程’，在全国范围内掀起了一股电子政务热潮。资料
显示 ，此前我国开通的以．gov．cn为域名的站点只有 145个，而截
至 2003年就有近7 000个L2]。上到中央 ，下到乡镇几乎每个政府
单位都有自己的门户网站。无法避免的，蔓延阶段的通病，电子
政务 也都会遭遇数据冗余、部门间太多不一致性、办事效率不能
得到预期的效果 ，很难实现真正意义上的共享。
2．1．3 控制阶段。随着各级政府电子政务工程的开展 ，很
多问题浮出水面。特别是很多实例与电子政务 。高效 性背道而
驰。由于对政府上网工程的认识不够，只重视硬件设施的配置，
轻应用，造成大量的物质和资金投入，而经济和社会效益低下，不
成比例。通过经验的积累 ，对电子政务发展也有了新的认识。只
有通过有效控制电子政务的发展速度和规模 ，保证投入与回报成
比例。特别是地方政府要在国家宏观调控和规划下发展符合自
身需要的电子政务 ，不能盲目追求面子工程，迎合政绩需要。此
阶段电子政务的突出特点就是效率高、服务到位 、公众交互增加。
即使网站不够全面，但基本符合现阶段电子政务开展的需要。
2．2 施诺特模型空间维分析 施诺特模型起初是为组织在激
烈的竞争环境中寻求竞争优势——信息武器 ，以获取最大利益。
而政府部门不是盈利组织 ，这时模型的引入需要有一个思想的转
变，选择适用的，扬弃分歧的。模型指导方法是对的 ，模型的终极
目标由利润变为效率。电子政务追 求的是 高效，便 利的服务公
众 ，为政府向服务型政府转型提供基础。所以施诺特模型在电子
政务中的应用侧重于考察政务信息的充分挖掘和利用、政务信息
全面共享程度 ，及其电子政务发展中带来的公众满意度和政治回
报。由上面的分析我们知道我 国电子政务发展了近 2O年 ，主要
经历的三个阶段。由施诺特。四阶段推移说 看 ，我国电子政务发
展现状只达到了第二层次 ，实现了从门户网站上日常的电子政务
信息中提取支持自己决策的有用信息。这也是电子政务进入控
制阶段才逐步实现的，电子政务效率和回报率才开始被政府部门
所看重。因为之前的电子政务只是简单的办公自’动化，这只是四
阶段推移说中的第一步 ，实现 了日常的信息处理。再到后来的政
府上网，也是单向的信息推送，把一些公告、法规 、通知粘贴发布
到政府门户网上。以静态信息为主 ，对公众关注的事件没有动态
跟进。如 2003年的 SARS疫情 ，就是缺乏信息披露机制。首先公
众不能在第一时间内上报消息，也不能最快地得到最新情况；其
次不同政府电子政务没能实现信息的挖掘共享 ，广东最早出现，
却等到北京大规模爆发才引起注意。 。
在控制阶段实现了第二层次的推移，但并不容易进入信息资
源层次，因为政务信息的存取缺乏一个集中式的数据库，很难把
有用的信息汇总 ，并且被其他部门直接使用，这也是限制政务信
息实现全面共享的瓶颈。虽然与传统政府日常办公效率相比是
有长足的进步，但是电子政务在资源利用和服务质量上还是有很
大空间的，正因为政务信息资源 的价值没有被开发，公众的满意
度和政治回报也不是太高。但电子政务的优势是明显伪，如政务
流程的改进、信息传递的加速、公众交互的增加。也正是如此 。电
子政务发展步伐不断加快，下一阶段的推移也会随之时间维的推
进而提升到下一层次。
2．3 当前阶段 电子政务的主要特征 我国电子政务发展处于
诺兰模型的控制阶段，并逐步向集成阶段过渡。由施诺特模型可
知，我国电子政务的资源利用才处于第二层次。结合我国特有的
国情，可以分析出当前阶段我国电子政务有以下特征： ’
2．3．1 信息孤岛和信息鸿沟。在经历了蔓延阶段之后。各
级政府的电子政务数量剧增。但由于认识上的误区，如重建设轻
整合、重硬件轻软件、重管理轻服务、重电子轻政务，由此弊端造
成的一哄而上、投资过大问题日益严重 ，明显地表现为 ：各级政府
在推进电子政务方面 ，存在一定的盲 目性 ，各自为政、自成一体、
不联不通、没有有效整合 ，并最终形成了一个个信息孤岛。所以
说信息孤岛是蔓延阶段的产物，但控制阶段无法实质性解决。只
能等到进入集成阶段，利用统一的规划 、统一的平台，进行有效的
转变和整合。信息鸿沟也是目前一个明显现象，这是电子政务发
展的不平衡结果，包括区域不平衡、行业不平衡、对象不平衡。所
以在资源和发展力度上出现 差距，快的已经进入了整合应用阶
段，落后的才在基础设施的建设中。这些都是控制阶段会面临
的，只有通过有力的调控，引导其合理发展 ，并且为进入集成阶段
做好充分的准备。 ’
2．3．2 电子政务内容的空乏。首先是政务信 息的资源性和
价值性没有被充分肯定，目前电子政务发展纵向深度只是在施诺
特模型的第二层 。政务信息流得不到通畅快速的流通 信息还没
转换成提高政务效率的有力工具，电子政务的执行者就会对其失
去动力 ，直接导致电子政务实质性内容的缺乏。同时，内容的空
乏直接影响公众的参与 、交互信息的减少。又会降低电子政务的
高效性，形成一个恶性循环。其次，相关法规的滞后也会影响电
圜
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子政务的内容，无法实现透明、公开，自然会影响政务信息的有效
利用和全面共享。
2．3．3 电子政务绩效评估体系不完善。对电子政务进行评
估 ，既是对政府部门工作的一种检验，也是对公众的一个展示和
交代。从世界一些先进国家电子政务的发展历程来看，建立一套
科学的、完善的评估体 系，对于促进 电子政务的建设和发展有着
重要的意义。即使处于不同发展阶段的电子政务 ，进行评估都是
对电子政务阶段性成果的一种验收，对总结经验教训和看清问题
明确发展方向是一个很有效的方法。例如，如果对蔓延阶段电子
政务进行评估 ，那就可以避免很多盲 目的项目上马。同时，绩效
评估对促进政务信息资源利用和共享有很大作用，它可以直接考
察服务质量、公众满意度、政府效益。电子政务评估体 系的建设
应该是先于或者同步于电子政务发展的。
此外，政府管理体制改革跟不上电子政务的发展、缺乏统一
整体性规划和 电子政务信息化标准、电子政务 整体应用水平低
下、电子政务中对人的因素认识不够 、部门领导对电子政务的重
现和支持不够等等，都是当前电子政务发展的中存在的问题。
3 我国电子政务发展趋势
3．1 集成阶段的到来 经过相当长时同的严格控制阶段，电
子政务将迈入集成阶段 ，其主要举措就是战略规划和资源整合。
由诺兰模型我们可知 ，集成阶段是一个分水岭 ，标志着信息时代
的来临，这个时候也是进行总体规划的最好时机。总体规划的提
出 ，也预示这个电子政务实施方式的改变。战略规划是从上而下
的全局统筹 ，既有中央的宏观发展蓝图，又根据自身政府部门的
实际情况制定详细的实施步骤和实现 目标，进一步实现 电子政务
的易上实用，有内容有效率，公众可互动的 ，别的部门可链接上
的，实现真正的资源共享平台。有一种。大集中。的建设思路，即
注重电子政务的顶层设计，统一规划、统一网络、统一平台建设，
走集约化、低成本的道路L3]。战略规划也是解决信息孤岛最有效
的方法 ，对各级政府电子政务统一规划、重新设计、标准化入口，
实现互通互连，构建政务信息资源库。所以战略规划也为政务信
息资源利用打好基础，实现施诺特的第三层次推移创造环境。
3．2 政务流程重组 政务流程重组应该是伴随着电子政务产
生的，因为电子政务不是把传统政务流程搬上网，即不 是简单的
政府上网。但随着电子政务发展进入集成阶段，对政务流程重组
的要求会更深入和彻底。因为只有 先组建了一个统一的有效的
政务流程，并且在各级政府实现，才有可能设计一个统一平台、统
一 接口、统一服务的电子政务系统。传统的层次结构流程繁琐、
成本高昂、时效性差的政务流程必然要改造重组。伴随政务流程
重组的是政府管理体制的改革和创新．只有这样才能本质上实现
有效的、反血迅速的、便捷的政务信息流，并在电子政务网络中传
递。所以政务流程重组在未来会显得更加迫切和重要。
3．3 政府 cIO(Chief of Information officer)的设立 在施诺特
模型中，四阶段层次的推移是基于外界的压力，但更有一个内在
的动力——CIO的作用。但在我国电子政务以往发展过程中，这
个重要的角色一直被遗忘。所以政府的组织结构和行政编制都
应该有电子政务 CIO的一席之地。CIO的作用是多方面的：a．他
血该最j膏楚政务信息的重要性和价值，所以他会积极地推动信息
的层次推移 ，对资源共享和政务效率提高起决定性的作用。b．他
也是电子政务项目的法定负责人，在电子政务整个实施流程起到
决策和监督作用(当然也可以引入第三方项目监理)。c．电子政务
的绩效评估也是需要 CIO 这样才能真正贯彻。透明，高效，公开。
的电子政务。d．电子政务中的人才策略也可以由政府 CIO的设
立开始得到重视，由于电子政务的非盈利和服务性的特性，电子
政务过程中绝对需要很多像 CIO那样的人才 既懂政府流程。也
具备信息技术。
3 4 电子政务、电子商务 、电子社 区协同发展 根据服务对象
的不同，电子政务可以包括四方面的内容 ：政府与公民间的互动
(G2C)；政府 和商业 间的互 动(G2B)：政府各 部门之 间的互 动
(G2G)，政府与公务员的互动(G2E)¨j。而 G2G、G2E是在政府内
网实现的 ，可以不加特别考虑。因为电子政务服 务对象的特殊
性，自然就和电子商务、电子社区产生一种互动关系(如图 2)。根
据诺兰模型集成阶段的特点及其施诺特模型信息推移说 ，三者大
集成才能真正实现服务的 高效和政务信息的全面共享和利 用。
企业或者公众任何一方脱节，就会阻断电子政务的服务流，受众
面就会减少。而企业和公众只能通过电子商务和电子社区参与
到电子政务中去 ，享受电子政务的服务，并且进行互动，进而行使
作为公民的合法权利。所 以我国电子政务未来的发展道路必然
是三者协同发展，统一规划，互相促进。
圜
4 结 语
圈 2 电子或务、电子商务、电子社区关蕞圈【5】
电子政务是信息技术发展的产物 ，虽然出现的时间不长 ，但
已经在世界范围内受到各国政府的青睐。由于电子政务发展时
间短，对其发展规律还没有出现系统的理论研究。本文尝试引入
经典的信息化一般规律——诺兰模型和施诺特模型，对电子政务
进行研究 ，从目前我国电子政务发展历程来看 ，与模型描述的规
律相符。
参 考 文 越
1 马芝蓓．从 Nolan模型到 Synnott模型——组织管理信息模式选择研究．情
报杂志 ，2002；(9)
2 北京市信息化工作办公室．电子敢务橇论．北京：清华大学出版社．2003
3 我国 2006年电子敢务发展展望 ．http：／／grp．topoint．eotn．cn／z,~x／view．
asp? id=2770＆cc=1＆ Number=1
4 苏新宁．电子敢务理论．北京：国防工韭出版社，2003
5 贺桂和，剐灿蛟．论电子敢务．电子商务与电子社区建设的统一．情报杂志，
2005；(10)
6 刘 颖．我国电子敢务建设发展现状与预测．当代通信．2005；(2)
7 陶学荣，朱旺力．中国电子化政府：历史、现状和挑战．江西社会科学，2004；
(2)
8 姬 泊．电子敢务发展现状及建设对策探讨．宿州学院学报，2005；(1)
9 李宝玲．全球电子敢务发展的现状、特点与未来方向．中国管理信息化，
2005；(8) (责簟 ：劫亦暑J
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