中国电力企业管理 !""#!# 中国电力企业管理 !""#!#中国电力企业管理 !""#!# 中国电力企业管理 !""#!#
一"改革前的俄罗斯电力
作为前苏联遗产的一部分#俄罗斯
的电力系统沿袭了前苏联电力体制的
特点$ 从整体来看#俄罗斯电力体制改
革是俄罗斯转轨经济的一部分#但是由
于牵涉到错综复杂的利益关系#俄罗斯
电力体制改革一直落后于经济体制改
革的步伐#电力体制成为制约俄罗斯经
济发展的瓶颈$
在苏联解体以前# 全苏联的电力
工业由两个部门主管% 一个是核能源
部#它负责管理核电和核武器#以及相
关核燃料的回收&一个是能源部#它负
责所有非核能源的研究和开发# 包括
电站的建设"发电"输电和配电’ 俄罗
斯 $%%& 年的总装机容量为 !&!#& 万
千瓦#分为 ’个行政区域进行管理’ 俄
罗斯的工业用电占主要部分( $%%& 年
为 (!) ) # 其 余 部 分 为 交 通 用 电
( $$)) "农业用电( $$)) "居民用电
( $&)) 等’ $%%& 年#俄罗斯人均电力
消费为 *+(& 千瓦时#与当时法国的水
平相当’
二" 俄罗斯电力体制现状及
改革方案设计
$%%!年# 俄罗斯通过一系列法令
( 总统令 %!! 号 "%!+ 号和 $++# 号 ) #
将电力工业的非核能部门公司化#即由
国家所有制转变成股份制#而核电厂的
所有权仍归国家所有’ * 俄罗斯统一电
力系统 + 股份公司 ,-./0 1234宣告成
立#该公司拥有%大型发电公司( 包括
大部分 $&&万千瓦以上的火电厂和 ++
万千瓦以上的水电厂) ,输电网络( 包
括 ++&千伏以上的输电线路"中央和地
区配电部门) # 还拥有 ’#个地方电力
公司以及电力系统的建设"维护和研究
开发机构’ -./的股权结构为%俄罗斯
联邦占 *!5**)#外国投资者占 +"5*%)#
俄罗斯公司占 665+()# 俄罗斯个人投
资者占 *5*)’因此#-./的控制权仍牢
牢掌握在国家手中’ 随后#-./建立了
联邦批发电力市场#主要为它自身所属
的 #+& 万千瓦的大发电厂# 以及 % 个
!6& 万千瓦的核电厂和拥有富余电力
的地方电力公司提供电力交易的场所’
到 6%%%年末# 在该市场上交易的发电
量达到 !7&万亿千瓦时#约占俄罗斯总
发电量 ( 7+#万亿千瓦时) 的三分之
一’
8中银国际控股有限公司 熊 昆 杨 硕 张建勇
编者按%
俄罗斯自苏联解体以后#一
直在探索适合本国的发展模式’
作为一个由计划经济走向市场
经济的转型国家#俄罗斯经济中
的许多问题#与当前我国改革与
发展中所遇到的问题极为相似’
电力工业被视为俄罗斯未实行
市场化运作的最后一个领域#俄
罗斯国内对于电力如何进行改
革一直存在着较大的争论#导致
俄罗斯电力体制改革走走停停#
波折不断’了解俄罗斯电力体制
改革的前因后果和其中的诸多
反复对我国电力改革具有重要
的借鉴意义’
!"#$%"&’"(’#$)
电电力力
市场
电力体制改革现状
俄罗斯
!"
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然而"这种电力体制存在着不少问
题$主要表现在#
%&电力生产骤减"电力生产能力虚
假过剩
%’’"年到 !"""年"俄罗斯发电装
机容量变化很小"!"""年比 %’’"年减
少了 "&!()"而发电量 %’’*年$!"""年
分 别 比 %’’" 年 减 少 了 !"&*!) $
%+&+*)"由于水电和核电的运行成本比
火电低"因此"火电的发电量减少了 %,#
以上%发电量减少的主要原因是俄罗斯
经济萎缩" 社会对电力的需求减少"从
而造成了电力生产能力过剩% 另一方
面"自苏联解体以来"电力工业投资一
直处于较低水平"相当多的电力设备需
要更新和改造"根据美国驻俄罗斯商会
估计"全俄罗斯有 *"""- ."""万千瓦的
机组已经超期服役"需要更新"但这种
投资需求伴随着用电需求的减少而被
掩盖起来% 另外"尽管从俄联邦总体看
存在着发电能力过剩"但许多地区却电
力供应不足"所以"当前的生产能力过
剩只是一种假象%随着俄罗斯经济的逐
步复苏"未来俄罗斯电力供应将日趋紧
张%
!& 社会各界都对电力工业现状不
满
俄罗斯普通消费者认为"他们每年
支付的电费不少"但仍然得不到安全和
可靠的电力供应" 停电已经习以为常%
而地方电力公司和地区电力委员会也
相互指责" 前者指责后者为讨好百姓"
故意制定出偏低的电价&而后者却指责
前者只知道要钱却不知节制% 事实上"
这是俄罗斯当前电力体制所造成的"地
区电力委员会制定的电价无法补偿电
力企业的支出"造成企业缺乏维持设备
正常运转的资金"而地方电力公司也缺
少努力降低成本的动力%俄罗斯联邦政
府也不满意"按照最初的设想"俄罗斯
的目标是发展市场经济并保持可持续
增长"而电力工业仍属于少数几个沿用
原苏联旧体制的大工业部门之一"管理
没有多少改进%
(&现行体制难以吸引投资者
由于电价过低" 俄经济状况欠佳"
政府预算年年吃紧"面对日益老化的电
力设施"政府和电力企业都无力进行必
要的维护和更新" 而预计未来 %"年中
俄罗斯电力工业每年至少需要 ("亿美
元的投入"因此"吸引私人和外国投资
者进入是解决当前困境的一条出路%然
而"在目前的电价管制下"投资电力工
业回报率低"再加上困扰俄罗斯已久的
电费拖欠危机以及融资渠道缺乏"俄罗
斯电力工业对私人投资者和外国投资
者均没有吸引力% 投资电厂是长期性
的"回收期较长"因此"稳定的经济环境
和保护投资者利益不受侵犯才是最重
要的"但短期内俄罗斯还没有形成这种
适合投资的商业环境%
在这种情况下"要求对现有电力体
制进行改革的呼声越来越高% 作为俄
罗斯最大的电力企业 "/01的管理层
也意识到这种电力体制存在许多问
题"!"""年 (月"公司董事会委托总裁
丘拜斯提交了一份重组 ’ 统一电力系
统( 股份公司的草案"新一轮改革由占
主导地位的统一电力系统公司 /01发
起% 该改革方案所关注的重点是如何
吸引私人投资者进入电力部门% /01
估计 !"""- !"%" 年电力工业需要 .""
亿美元的投资" 而国家和 /01都无力
提供这笔资金"因此"要重组电力部门
和修改立法% 为达到这一目标"需要将
/01的众多职能分离出来" 在发电和
售电侧引入竞争" 并且改革输配电这
一自然垄断领域的管制% 所有发电厂
完成重组后" 成为独立股份公司并且
进入批发市场销售电力 "/01通过购
买高压输电线和从地方电力公司购买
地区配电网络" 把输电服务集中到手
中% 地方电力公司将只剩下联合发电
厂 " 由单一系统运营商管理能源输
) 配* 送% 在联邦范围内"输电价格仍
由联邦能源委员会管制" 该价格包括
批发电力市场价格和输电费用& 与此
同时 " 联邦还要逐渐废除交叉补贴 %
/01的方案还强调了修改有关电力部
门立法的需要%
/01雄心勃勃的改革方案遭到各
方面的阻力# 联邦政府和地方有关权
力机构担心配电网络被剥离和失去对
地方零售市场的管制权" 他们倾向于
权力集中于地方电力公司并维持在地
区范围内实现垂直一体化" 而国家电
网公司只负责高压网络& 小股民关心
的是改革过程中资产的分配与再分
配% 为了协调反对者的立场"俄罗斯政
府于 !""% 年夏季提出了电力改革方
案%
俄政府的方案大体上仍然实行发
电与输电的纵向分离"但它比’ 统一电
力系统( 公司的方案要温和得多% 该方
案规定" 到 !""#年"/01将被分拆成
数量众多的发电公司$一个国家电网公
司$一个统一系统运营商和一个管理地
方电力公司的控股公司%地方电力公司
将整合成 #"家而不是 ."家"但对地方
电力公司如何松绑没有做出详细的规
划% !""!年 !月"国家电网公司和系统
运营商宣告成立" 它们都是 /01的全
资子公司%与 /01方案相比"电网公司
只负责管理高压线路和主干电网"也就
是说"地方配电网络仍留在地方电力公
司内%单一系统运营商将中央配电系统
和地方配电系统统一在一个分级体系
内" 它在 !""!年 .月取代国家配电部
门的职能" 而地方配电部门在 !""(年
也并入进来%
如果改革计划最终完成 "/01将
增强对地方电力公司和独立发电商的
控制力% 另外"根据该方案"发电企业
将在批发市场上销售电力% 在改革初
期" 发电公司的所有权将按比例分配
给 /01持股人% 国家 *!)的股权将逐
步置换成电网和配电公司的股权% 这
种安排意味着保护 /01小股东"但对
置换中资产如何评估还没有确定% 如
果批发市场重组能够完成" 这将是走
向竞争的第一步" 然后一种新的非赢
利性的交易系统管理体系) 023* 将取
代批发电力市场% 0234这一概念是由
大供电商以及消费者组成的工作组发
展起来的" 因此它照顾到了各方的利
益%
政府方案的另一个主要方面是集
中管理权% 根据联邦能源委员会的决
定"联邦将成立一个统一的价格管理机
构"该机构不仅对电力工业"而且对包
括电力$煤气$铁路和电信在内的自然
垄断工业实行定价"这一举措有望增加
价格的透明性和电价政策的一致性%但
俄罗斯的电价管制至今并没有发生多
!"#$%"&’"(’#$)
市市场场
电力
!"
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少改变"目前俄罗斯仍有众多不同的机
构管制电价#
三$改革的最新进展
为保障管制和电力部门重组的合
法性"需要对联邦法律进行修改# 这些
增补法案最终在 !""$年 !月获得国家
杜马批准#
!""$年 $月 %!日"联邦议会同意
了改革方案里 &个法案中的 ’个#但代
表们所认可的改革方案与最初的设想
存在很大的差距#因为"在 !""’年 (月
%日以后"政府能自由决定是否以及何
时放开市场以允许大的消费者选择他
们的供电商# 即使到那时"政府仍要设
定电价的年度增幅# 甚至市场放开后"
全部发电量中的 $’)必须售给有保证
的供电商#这些供电商有义务以管制价
格给所有需要用电的消费者供电# 此
外"值得注意的是"政府能随时颁布新
的法令对电力工业进行管制# 在过渡
期"可以运用多种管制办法"如价格限
制以及对以非管制价销售电力的数量
限制# 另外"未通过的一个法案被返回
调解委员会"该法案使联邦政府有权管
制地方电价#联邦立法委员会认为该法
案触犯了地方的权利#
实际上" 按照俄政府的改革设想"
改革要分两个阶段进行%
第一阶段"每个地方电力公司将被
拆分为发电公司和电网公司"电网公司
包括其他零散电网以及售电公司#
第二阶段"由拆分过程转变为地区
间的整合过程"地区性发电厂连同其他
批发电力公司将一起成为电力市场的
参与者"现在这一阶段的改革方案正处
于政府讨论中#系统间的电网和高压电
网将并入俄联邦电网公司"该公司最终
将由国家持有"配电将由另一个国有公
司运营# 最终"非赢利性的交易系统管
理体系将为所有的销售$议价和达成的
买卖合约提供平台#
系统间的电网和分散电网的配电
服务及输电价格由国家设定" 而所有
电厂所发电力的价格将根据市场供求
来决定# 发电企业将转变为独立的公
司"通过增加财务透明度吸引投资者#
在激烈的市场竞争中" 电力生产者会
降低成本$ 运用新技术降低电价来迎
合消费者#
电力销售中也将引入竞争% 每一
地区都存在着许多销售公司" 每一个
销售公司都针对特定的消费群体 "通
过降低服务价格并提供更方便的电力
来赢得消费者& 批发电力销售商将成
为地方电网公司的组成部分#
四$对改革中问题的思考
%*未来电价的调整
俄罗斯的电价" 在国家层面由联
邦能源委员会管制" 在地方由地区能
源委员会管制# 联邦能源委员会管制
统一电力系统中电厂发电价格$ 输电
费和地区间电力交易价# 地区能源委
员会设定当地的电价" 包括家庭电价
费率#目前"家庭平均电费为%%&"千瓦
时以内每千瓦时从 !*’ 美分到 $*( 美
分不等"超过 %&" 千瓦时"超过的每千
瓦时电费增加到 & 美分# 而美国的平
均电价为每千瓦时 + 美分"因此"俄罗
斯的低电价不利于节约能源和提高利
用效率# 此外"由于电价由行政决定"
经常可以看到电价费率在国家和地方
选举前发生不寻常的变化#
从 !""# 年起"俄罗斯将逐步放开
电力市场 " 国家和现在的垄断企业
’ 统一电力系统( 公司退出电力生产
和销售领域# 电力市场开放后" 国家
取消交叉补贴" 电价将逐步提高# 但
是" 电价的变动对大工业客户与居民
消费者的影响是不同的# 因为" 即使
使用高压电的工业用户与使用低压电
的居民用户在市场上是充分竞争的 "
但由于对居民供电的服务费用高和需
求的价格弹性低" 居民用电价将要高
于大工业用户# 其次" 大工业客户可
以进入电力市场选择供电商" 通过谈
判获得适中价格" 而居民消费者面对
电价提高却无能为力# 因此" 改革的
结果将是" 电力市场对工业用户是竞
争性的" 对居民用户是垄断性的# 此
外" 地方输电公司反过来会通过提高
居民用户和小商业用户的电价来补偿
因竞价所造成的收入减少#
所以"如何调整电价"既能解决电
力工业自身发展所需要的资金" 又能
避免因电价调整造成居民和小商业用
户利益的损害 " 需要俄政府认真考
虑# 这也涉及到政府监管问题" 尽管
放开电价有利于电力工业的健康发
展" 但鉴于电力工业本身具有的自然
垄断性质 " 如何对其实施正确的监
管" 是摆在俄罗斯政府面前迫切需要
解决的问题#
!*改革模式值得探讨
俄罗斯电力体制改革采用将发电
与电网分开的纵向分离方式"然而"通
过这种模式如何实现竞争值得考虑 #
英国和加利福尼亚的经验表明" 单纯
通过将发电与输电网络分开来引入竞
争并不成功# 而德国的经验却说明"只
要能保证自由进入高压电网" 一体化
的结构也能实现竞争# 另一方面"竞争
将导致电价下调的压力" 但在当前已
经偏低的电价情况下" 低电价将不能
形成电力工业进入’ 自我造血 ( 的良
性循环" 原有的问题将仍然得不到解
决" 而且必然要与吸引新的投资者进
入电力工业这一目的相矛盾# 因此"对
于改革的设计者而言" 一方面要通过
市场竞争来提高电力工业的运营效
率"减少交叉补贴和吸引新的投资者"
另一方面不同的改革模式将导致不同
的结果" 最终改革能否实现这些预设
的目标仍然值得思考#
通过对俄罗斯改革历程的全面回
顾与分析"我们可以了解到俄罗斯电力
改革走的是与中国不同的道路"俄罗斯
首先从产权角度上进行变革" 实现了
,-./ 012的股权多元化" 实际上这种
变革并非实质性$决定性的# 随着俄罗
斯经济的整体转轨"从前苏联电力工业
体制变形而来的俄罗斯电力工业无法
适应国家进一步发展的需要"只有从根
本上采取变革#目前俄罗斯仍然处于改
革的立法和初期阶段"缓慢渐进的方案
是否最终能够实现改革目标还不得而
知# 中国的电力体制改革则已经走过
’ 厂网分开( 的历程"电力行业的新架
构已经初显雏形"随着电力工业体系的
成熟以及十六届三中全会确立了建立
现代产权制度的目标"中国电力行业也
将在行业结构变革的同时迈出电力产
权制度改革的步伐# 3
!"#$%"&’"(’#$)
电电力力
市场
!"
