2013年第3期总第167期No. 3 ,2013 .经济社会体制叫I 2013年5月 címíDl凡Iλ11Vl，'cCOnOllllC & S cldl Sys1mmI 如何克服既得利益:东欧、俄罗斯转轨经验借鉴丁凯内容键要:东欧和前苏联国家的转轨已经走过二十年历程。文章以东欧和前苏联国家的私有化为研究对象，运用比较研究的方法，概括了这些国家在处理既得利益问题的不同路径。通过总结各国经验，文章认为，克服既得利益，离不开民主化和程序正义等必要条件。关键词:既得利益转轨民主化中图分类号:073/77文献标识码:A文章编号:1∞3-3947 (2013 )03-0160-07 转轨过程实际上是在旧体制下形成的既得利益的约束性和信息不完全条件的约束下向着一个已知的制度变迁的过程(樊纲，2∞8)。在转轨国家推进改革的过程中，如何克服既得利益的阻力十分关键。在东欧、俄罗斯的转轨过程中，各国根据不同的国情，采取了不同的办法遏制既得利益深化改革，非常值得中国借鉴。尤其是30多年的渐进式改革走到今天，原有支持改革的利益集团，正逐步成为既得利益群体，如果不能有效地克服这些既得利益，改革将变得异常艰难。参考东欧、俄罗斯这些转轨国家的历史经验，对新阶段中国深化改革大有禅益。一、东欧国家:通过购买和均衡的利益博弈解决既得利益问题在20世纪90年代的转轨过程中，东欧国家在私有化的改革方案上形成了共识。但其在"如何分家"这个问题上，尤其是能不能实现"公平分家面临着重要的考验。如果处理不好，在既得利益的阻碍下，改革就很难顺利实施下去。这些国家元不经历了一个各方利益集团反复讨价还价的过程，工会、农会、商会、左派、右派、国企、私企、外企、控股者、中小股东、经理人与雇员·….，都通过直接结社或通过政党代理人提出诉求。1.民主德国:借助西德力量的赎买方式。在众多的东欧国家中，民主德国的转轨进程具有很大的特殊性。主要在于，有一个经济实力强大的西德愿意花钱支持国家统一，并支援民主德国进行改革。民主德国由富裕强大的联邦德国统一拿出巨资，用"赎买"的方式大包大揽东德的国有企业，照顾了旧体制下的各利益集团，从而化解了矛盾。比如，德国统一后的五年中，德国政府向原民主德国地区投入了8∞0亿马克的资金，原民主德国居民人均获得约3万美元，相当于中国改革开放以来前15年累计人均获得外资的300作者简介:丁凯，东北大学工商管理学院博士研究生。
·公共治理·丁凯:如何克服既得利益:东欧、俄罗斯转轨经验借鉴161 倍。在这个过程中，原民主德国的既得利益在统一的过程中得到的好处比不改革更大，因此转向支持改革。于是东德仅用五年时间，就全面实现了指令经济向市场经济的转型。2.匈牙利:借助外国资本的赎买方式。匈牙利的转轨不仅面临着原有体制下既得利益的阻碍，同时也面临着"公平分家"中各种利益集团的博弈。与两德统一的模式不同，匈牙利依据自身国情，采取借助外国资本赎买的方式化解了利益集团博弈的历史困境。剧变前，匈牙利政府留下了全欧最高的人均债务，国家财政破产，国际收支恶化，处在随时都会爆发金融危机的境地。匈牙利将国际融资和产权改革合二为一。在本国利益集团博弈的条件下，改革很难实现利益均衡，很难找到出路。因此，匈牙利对国有资本，采取了面向外资全部"卖光"的政策，使得匈牙利经济完全国际化，私有化企业一步到位地进入西方式公司治理结构(金雁、秦晖，2012)。在匈牙利的主流理论界看来，只要国有资产的出售能够实行公正的代理交易原则，做到公开、透明、公平竞价，那么，以变现国有资产所得来用于公共开支，与把国有资产分配给国民的性质是一样公正的。从1995年起，匈牙利政府连续发动了几次国有资产拍卖，依次将能源、通信、军工、银行、媒体等国有资本拍卖给西方各大公司，从匈牙利的东部燃气公司出售给意大利资本开始，直到1997年媒体私有化完成，匈牙利私有化转型基本完成。匈牙利原有国有企业中有4/5被外国资本控制。这些国际资本的流人使匈牙利成为苏东国家吸引外资的冠军(邱莉莉，1996)。借助外国资本的介入，匈牙利成功地化解了国内的既得利益问题，顺利地实现了由计划经济向市场经济的转轨。然而，我们也要看到，外资的直接引人不一定会带来生产效率的提高，更不一定带来社会公平(Konings ,2001 )。引人外资前需要有完善的制度安排，匈牙利早在1968年就开始在计划经济的框架内引人市场经济，并建立起比较完善的经济法规，是东欧各国中与西方法律最接近的国家(金雁，2002)。这就保证了在引进外资的同时，跨国公司、外国银行不会成为新的强大的利益集团，对本国群体构成损害。3.波兰:通过不同利益集团的博弈实现利益均衡。波兰的转轨也有其特殊的国情，主要表现为这个国家拥有强大的工会组织和农民组织，使得私有化改革方案的推进一波三折。总的来看，波兰的改革主要是通过不同利益集团的博弈实现利益均衡，最终实现共赢。"工会吓跑投资者"成为波兰转型期的突出现象。波兰剧变的主力是独立工会运动，以团结工会为代表的产业工人组织程度高，是颠覆旧体制的主要力量。在转轨时期，强大的工会利益使得转轨过程中的博弈变得极为复杂。许多大企业的私有化方案往往因为工会不同意而反复多次，比如瓦文萨自己出身的格但斯克造船厂的连续几个私有化方案均被工会否决，整个谈判持续了5年。工人的利益成为改革首先要考虑的问题。波兰的农民占人口总数的114，组织化程度高，而且改革前享受完善的社会保障体系，因而脱离旧体制对农民的代价巨大，这一点与我国农民形成鲜明对比。在改革的过程中，我国农民主动担当了推动改革的生力军。在经历起初的短暂合作之后，随着经济改革启动，波兰农民发现自己的利益受损，便很快转向与团结工会对立，成为转轨时期最为保守的力量。因此，农民利益也是转轨过程中不容忽视的因素。针对这些情况，波兰实施了以"雇员所有制"为特色的私有化方案。相当比例的国有
162 《经济社会体制比较><双月刊)2013年第3期资产是通过职工持股形式私有化，15%的国有资产无偿送给本企业职工，从雇员持股再通过市场交易形成股份集中的经理购买过程(金雁、秦晖，2012)。并且，一些私有化的配套改革，如社会保障制度、退休金制度、医疗保障制度等，都不断朝着"福利国家"的标准进行完善。企业负担的社会保障基金，从转轨初期相当于职工工资的589毛，到2001年已超过90%。另外，考虑到农民的利益，为了维持农民的公费医疗和退休金，国民经济各行业的每个就业者每年需要平均转移支付415美元(金雁、秦晖，2012)。二、俄罗斯:以新的威权政治限制寡头利益集团与东欧国家相比，俄罗斯的转轨面临的既得利益问题更为复杂:休克疗法时代，通过新的维权政治借助原有既得利益集团，实现了激进式的转轨，但形成了新的寡头利益集团;为遏制寡头利益，不得不用新的维权政治限制寡头利益;通过寡头不得干预政治，有可能使俄罗斯走出权贵经济的怪圈。苏联剧变以后，20世纪90年代的俄罗斯转轨，很大程度上可以称之为叶利钦的寡头转轨模式。政治上的新权威和经济上的寡头化支配了俄罗斯坎坷的10年转型路。整个20世纪90年代，大致可以区分为四个阶段:第一阶段是从1991年""政变到1992年年中盖达尔辞去代总理这一时期，苏联旧体制全面瓦解，进而全面推进激进改革。经济的持续滑坡，经互会的"大家庭"经济空间与苏联的统一经济空间双重解体的冲击，导致了所谓的"体克疗法"出台。第二阶段是从放弃财政货币双紧缩的"休克"政策到1993年炮打白宫这一年时间，主要特点是政治纷争激烈、改革出现混乱与停滞、经济大滑坡。第三阶段就是经济寡头化阶段，从1993年白宫事件到1998年切尔诺梅尔金下台。叶利钦在破旧之后，政策与行事价值取向逐步为既得利益所取代。伴随着"证券私有化"失败，金融工业寡头浮出水面，渐成燎原之势。第四阶段延续到了叶利钦辞职和普京上台。寡头给转型带来的恶果逐步显现，国有资产被寡头瓜分殆尽，社会矛盾逐步积累，转型期危机不断延长增大。直到普京上台后打击寡头。在原来苏东国家的转轨中，只有俄罗斯出现了寡头垄断这样一个既得利益集团。这实际上是"体克疗法"和俄罗斯政治经济生态发展演变的必然结果。第一，这些寡头既得利益集团的来源，是由苏联时期的权贵阶层或官僚阶层演变而来的。据俄罗斯1996年1月1日的《消息报》称:苏联官员出身者在总统班子中占75%，政府中占%，地方精英中占%，经济精英中占619岛。其中，苏联经济官员在政府中占%，经济精英中占%(金雁、秦晖，2012)。俄罗斯转型仍由官僚阶层主导，他们以"国有制"代表者的身份，瓜分国有资产，掌握国家工业与金融命脉，并利用私有化使其合法化;同时利用国家解体的契机，完成了向资本家的角色转换。俄罗斯出售国有资产损失10∞0亿美元，其中至少有15%-20%资产被大资产阶级集团掠取，约2∞0亿美元。据国家杜马昕证会资料统计，私有化损失总计为95∞万亿卢布(其中经济损失55∞万亿卢布，社会损失4削万亿卢布)，相当于俄1996年国内生产总值的倍，二战损失的倍。第二，在不同阶段，这些寡头利益集团经历了不同的过程。俄罗斯重要的权贵资本集团有石油工业家联盟、军工企业联盟、工业家企业家联盟、商人圆桌会议、俄工商协会、交
·公共治理·丁凯:如何克服既得利益:东欧、俄罗斯转轨经验借鉴163 易所协会、广告代理商协会、银行协会、银行家俱乐部、农业联盟、农民与农场主协会等。前四者是传统产业部门的主导性组织，以大型的企业和专业市场为基础，实力雄厚;后几者多代表新兴的产业部门利益。但随着国家权力的介入，利益集团本身在不断分化，寡头在不断集中。第三，寡头事实上是由国家大力支持，甚至就是由国家授权自上而下组织起来的。或者说，这些既得利益集团是"被指令"的。世界银行驻莫斯科代表处专家斯塔杜波罗夫斯卡姬说，金融工业集团"通常被理解为是在国家庇护下建立起来的一种组织"(金雁、秦晖，2012)。私有化失败后，切尔诺梅尔金表示，俄罗斯有强大的基础设施不应该变成小商小贩的国家反对通过发展中小企业走出困境。1994年证券私有化结束后，俄罗斯一批老的经济学家和技术官僚认为，俄罗斯的主要任务就是"组织强大的工业一金融集团"。为此，1994年叶利钦提出，该年应该成为"金融工业集团年并陆续出台了十几个总统法令和行政法规。由此，寡头利益集团迅速崛起:1993年俄罗斯只有1家金融工业集团，1997年已经近60家，并产生了"巨人中的巨人"最后形成"七寡头"01996年10月，别列佐夫斯基在接受美国《金融时报》采访时说六大金融集团(指七人集团中除了卢卡伊尔集团)控制50%的俄罗斯经济和绝大部分传媒。"七人集团有影响公共政策的巨大政治潜力。1996年这些集团为叶利钦提供了3∞万美元经费，组织了以丘拜斯为首的10人竞选班子，大选之后，叶利钦分别任命了别列佐夫斯基和波塔宁为俄罗斯安全会议副秘书和政府副总理。第四，在叶利钦执政晚期，由于其自身病体难支、时日元多，面对寡头造成的转型危机和亚洲金融危机影响不断严重的局面束手无策，叶利钦身边的政治利益集团的行为也日益短期化，他们不仅不考虑、俄罗斯的长远利益，甚至不再顾及金融工业集团的长远利益，哪怕这是他们所依靠的主要力量。他们的着眼点就在于怎样在"后叶利钦时代"尽可能地保住自己的既得利益。于是，政府首脑走马灯式的轮换，短短2年时间内换了5位总理，这对政府统治能力和合法性构成严峻挑战，沉重地打击了俄罗斯经济及其转轨过程。寡头利益集团虽然成为众矢之的，但在既成事实的情况下，以"革命"的办法将其消灭不是好办法。即便是俄共，也与金融工业集团有千丝万缕的联系。在市场化过程中，如何发挥金融工业集团的优势，遏制其弊病，成为普京上台后的一个重要内容。普京执政后，主要通过新的威权政治来限制寡头利益。一方面，严禁其向政权渗透。普京打击豪强、限制资本，针对寡头势力明确要求他们"只赚钱，别夺权"。他表示，经济与政治是规则不同的两个领域，一旦经济精英，尤其是掌握巨大财富的经济寡头进入政治领域、掌握政治权力，就会对社会的经济、政治秩序造成巨大危害，甚至会导致政治秩序的瓦解。普京就任总统后的第一年，即2(光附年，俄罗斯内务部查处的涉及私有化腐败掠夺的案件高达万件。他拿七寡头之一的金融传媒大亨古辛斯基开刀，控告他侵吞和诈骗国家财产，古辛斯基被迫流亡海外。3年下来，7寡头中已有3人亡命天涯。2∞3年10月25日，俄罗斯首富霍多尔科夫斯基被全副武装的特种兵抓走，全世界为之瞠目。据普京采取反寡头行动后俄罗斯的民意调查显示，73%的被防者支持普京。另一项调查显示，在对待霍多尔可夫斯基被捕一事上，540毛的人持赞同
164 《经济社会体制比较><双月刊)2013年第3期态度(金雁，2011)。经过几年的斗争，普京赢得了控制局面的主导权，有效遏制了寡头政治。另一方面，不断消除寡头既得利益集团的"官方色彩努力使其向按市场规则运转的现代财团转型。在此背景下，以生产活动为核心，以振兴俄罗斯经济为己任的民族资本迅速崛起壮大，逐步淡化其官僚性投机性色彩，注重生产性投资经营。新崛起的金融工业利益集团(如莫斯科银行)是这一趋势的典型代表。这类金融工业集团与旧金融工业集团的主要区别在于:前者遵守市场的规则，主要依赖生产性的投资和有效的生产经营积累财富，属于民族资本;经济行为的目标是在增进社会效率的前提下，实现自身利益。随着内部结构和力量对比的变化，金融工业利益集团逐步走上正常的发展轨道。三、东欧、俄罗斯转轨经验对中国新阶段改革的启示未来5-10年是中国全面深化改革的关键时期。尤其是落实十八大报告关于经济、政治、社会、文化、生态"五位一体"的全面改革，更需要采取多种有效措施，摆脱各种既得利益的羁绊。东欧、俄罗斯的转轨经验对中国新阶段改革有着多方面的启示意义。(一)承认既得利益集团存在的客观现实，才能直面改革的真问题。东欧、俄罗斯转轨的每一个阶段，都能够清醒地面对既得利益集团的问题，因此在改革进程中往往能够采取有针对性的举措来化解既得利益的问题。比如匈牙利的改革，原来设想15-20年才能够完成的转轨，通过3-5年就大部分完成了。过去10年中，中国确实出现了一批借助制度转型的既得利益集团。比如国有垄断行业，通过行政垄断获得超额利润，国家对它们的收租分红比例非常低，许多本应当属于国家的收益转化为高管和职工的收入和在职消费。再比如形形色色的部门利益、地方利益，如果不采取有效的办法破除，全面深化改革将缺乏应有的基础和条件。(二)民主化是遏制既得利益集团的必要条件。俄国之所以寡头盛行，重要原由就是私有化过程中的公平程度不及波兰、捷克等一些转轨国家，这其实是俄国的民主化水平本身不如那些国家造成的。可是，虽然民主化是遏制既得利益集团，推进公平转轨的必要条件，但未必是充分条件。有民主化条件，既得利益集团未必不会产生，但没有民主化条件，既得利益集团肯定要严重于非民主化国家。民主国家的私有化不一定公正，但不民主的私有化一定是不公正的。改革不是革命，不是推倒重来;改革是利益格局的调整，方方面面的利益关系都要有所考虑。既然如此，多方参与博弈的民主过程虽然短期来看增加了改革的交易成本，但长期来看，却是获得改革合法性的重要支撑。事实上，如今中东欧地区经济复兴最早最d快、转轨代价总体上最小的几个国家，恰恰都是私有化过程中最民主的国家，如波兰、捷克、匈牙利等。俄罗斯政府处置公产还算是具有委托一代理的合法资格，各个利益集团在此过程中经历过不少谈判，最后这样的结果虽然令人不满，但毕竟没有多少人主张推倒重来。中国新阶段的改革之所以把政治体制改革摆在重要位置，很重要的原因就是为了确保政府能够克服自身利益，代表公平正义，避免改革走上"邪路"。(三)避免经济精英介入政治十分关键。俄罗斯新的维权政治严格限制经济寡头介入政治领域，从而避免形成权贵阶层的做法非常值得中国借鉴。如果经济精英过多地影响制度安排过程，就很容易产生在经济和政治方面全面占优的权贵阶层，威胁社会公平。
·公共治理·丁凯:如何克服既得利益:东欧、俄罗斯转轨经验借鉴165 过去30多年来，中国的部门利益、行业利益、地方利益的形成，大都伴随着权力与市场的交换，在一定程度上出现了权贵既得利益集团。借鉴俄罗斯的经验，需要尽快深化审批制度改革、取消国有企业、事业单位行政级别等，采取综合性的举措，避免既得利益集团影响政治决策，从而造成更大的利益失衡。(四)程序正义是遏制既得利益集团，提供改革合法性的重要支撑。利益集团反映的是局部群体利益，往往与社会整体公共利益相悖。尤其是当社会各阶层利益集团发育不均衡时，强势的既得利益集团进行主导，会对政治、经济和社会过程产生重大影响。在这种情况下，作为国家自主性，国家能力就要体现公正。总的来看，中东欧诸国的私有化过程，在起点、代理、协商三方面公正分的起点平等，卖得透明公正，委托代理清楚，公平分家然后自由交易"(金雁，2011)。中东欧经验表明吵在前头"比"秋后算帐"有利，这些国家通过公正的、民主的分家，建立了公正的产权结构并维持了稳定的过程。这20多年来，各国的执政党多次更迭，但转轨的结果都得到了公认，主张走回头路的思想失去了市场，这对未来的发展是很重要的。对于中国来说，改革可以改变过去那种"先改革、后立法"所确认的推进方式，在新阶段可以采取先立法、后改革的推进方式。(五)形成完善的法律体系。完善的法律体系是保证各方社会群体平等博弈的基础。在转轨过程中，它同时也是实现可持续经济增长的最重要的因素(GrzegorzW. Kolodko, 1999)。正是因为在改革之前就完善了法规体系，匈牙利即使采取将国有资产全面"卖光"这样的极端措施，也没有像其它东欧和前苏联国家一样，发生金融危机和经济滑坡，社会各群体的矛盾全面激化(Blanchard& Olivier, 1997 )。在改革过程中，如果法律建设不完善，就会出现非正式制度替代正式制度，既得利益群体迅速扩张的情况。因此，面对既得利益群体，改革首先需要形成完善的法规体系，并保证这套体系行之有效，能够保持公平正义。通过保证司法独立，能够有效地达成这一目的。在民主宪政框架下让各种利益集团公开、合法地参与政治，是杜绝一些强势集团采取非法手段暗中影响政府决策现象的有效途径。{六)建立多元利益表达机制，是约束既得利益的重要途径。以波兰的转轨为例，工人、农民都能够形成利益集团，通过利益集团之间的博弈，进行制度化的协商、谈判，常常能够最大限度地制约既得利益，实现改革成果由多数人共享。当前，中国己经放开了社会民间组织的门槛，随着形势的发展，可以因势利导地改革工会制度，发展各类农民组织，以在改革进程中，使得工人和农民能够有一个顺畅的利益表达渠道。值得注意的是，在利益表达机制中，政府应该扮演仲裁者和监管者的角色。政府管制俘虏理论认为，利益集团会竭力说服政府实施有利于自己的管制政策，把社会其他成员的福利转移到自己的利益集团中来(Miller ,2002 )。在我国，国有企业常常能够利用政府的规定保护自己垄断地位，维持超额利润(Yuan，1999)。在利益集团的博弈中，政府应该成为集团冲突的调解人，保持自身的独立性、公共性，综合考虑各方利益，不能偏袒某些利益集团。应当充分发挥裁判的职能，通过制定法律以作为各方的行动框架和依据，保证集团在规则范围内参与，制止利益博弈中的暴力和违法行为，维护社会秩序，使集团行为的结果最终有利于公众(秦国民，2012)。
166 《经济社会体制比较H双月刊)2013年第3期参考文献:樊纲，2008:{改革三十年:转轨经济学的思考~，http://阴阳.aisixiang. com/data/20234. htmlo 金雁，2002:"从右派的‘保守疗法'到左派的‘休克补课'匈牙利的经济转轨", {国际经济评论~, 2002，5:28。一-2011:{从"东欧"到"新欧洲"-20年转轨再回首~，北京:北京大学出版社，2011:35。金雁，秦晖，2012:{十年沧桑:东欧诸国的经济社会转轨与思想变迁(修订版)>，北京:东方出版社。秦国民，2012:"当代中国既得利益集团的生成机制及应对措施"，{理论月刊~,2012,8: 1440 邱莉莉，1997:"匈牙利私有化的特色与得失"，{东欧中亚研究~，1997 ,6 :530 孙立平，2012:"走出转型陷阱"，<经济观察报~,2012 -02 -24。[英]戴·米勒，2∞2:{布莱克维尔政治学百科全书~，邓正来译，北京:中国政法大学出版社。[匈]卡尔·波兰尼，2∞7:{大转型一一我们时代的政治与经济起源~，刘阳、冯钢译，杭州:浙江人民出版社。[波兰]科沃德科，1999:"从休克失败到后华盛顿共识"，{经济社会体制比较~，1999，2。[荷]米切尔·爱尔曼，1997:"经济转轨的理论与现实王子健采写，{东欧中亚研究~，1997，5:90。Blanchard, Olivier, 1997. The Economics 0/ Post -Communist Transition: Clarendon œctures in Economics. Oxford: Oxford University Press. Joseph E. Stiglitz, 1999. Whither R价，rm?Ten Years 0/ Trα，nsition. New York: World Bank. Jozef Konings，2∞1. The Effects of Foreign Direct Investment on Domestic Firms. Economics 0/ Transition. 9(3) :619 -33. Yuanzhen Cao, Yingyi Qian and Barry Weingast, 1999: From Federalism, Chinese Style to Privatizatˇon: Chinese Style. Economics 0/ Transition. 7 ( 1 ) : 103 -31. How to Overcome Vested Interests: The Experience From the Transition in Eastern Europe and Russia Ding Kai (Northeastern University, Shenyang) Abstract: The transition in Eastern Europe and the former Soviet Union has already been going on for 20 ye缸s.币lÌspaper takes privatization in the countries of Eastern Europe and the former Soviet Union as its resea:τch sub›ject. Using a comparative approach, the paper generalizes the different paths these countries took in dealing with vested interests. By reviewing their experience, the paper argues that the necessary conditions to overcome vested interests cannot be separated from democratization and procedural justice. Key words: Vested Interest; Transition; Democratization (责任编辑:宫利)
