第 16卷 第 1期
2O14年 2月
Vol 16 No 1
Feb 2014
Joumal of Shandong Univers
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我国影子银行监管法律问题研究
— — 以票据融资为例
冯 源
(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)
摘 要：影子银行是从事具有信用、期限或流动性转换功能的类传统银行业务，且不受或仅受较少监管的金融中
介。违反《票据法》真实交易规定签发票据，在法律无相应系统性与区域性风险控制与监管的非正规金融体系内
转让票据和从事此票据融资业务的中介机构，均属影子银行范畴。以票据融资为例对我 国影子银行监管中存在
的包容保护理念缺位、监管制度缺失、相关法律法规缺失问题进行现状和原 因分析，建议我国确立 包容保护监管
理念，构建配置优化 、综合权衡的监管框架，健全机构监管和工具监管，完善相应配套法律法规。
关键词：票据融资；影子银行；法律监管
中图分类号 ：D922．28 文献标志码：A 文章编号：1008—7699(2014)01 0038 08
一
、引论：由票据融资窥探影子银行
(一)票据 融资、影子银行界定
票据业务是我国传统银行表外业务，银行承兑汇票和商业承兑汇票的广泛使用，将票据作为要式性
金融工具的支付手段和融资功能发挥得淋漓尽致。票据融资是票据持有人违反《票据法》关于票据签发
须具有真实贸易背景和债权债务关系的规定 ，取得商业汇票 ，以该票据向银行 申请贴现、套取资金，用于
投资或偿债 ，贴现银行承担出票人兑付违约信用风险的活动。票据融资既能增强企业商业信誉 ，排除企
业信贷规模限制 ，以低于贷款利率成本、简便灵活地筹集资金，还能给银行带来保证金存款、手续费收入
和风险分散的转贴现及再贴现利差收入，从而实现银企双赢。
2012年末，票据融资余额在各项贷款中占比 3．24 ，比 20l1年末增加 0．48个百分点。l1]银行业票
据流通体系中，企业内部与关联企业签订缺乏真实交易的虚假合同并备齐符合银行形式要求的单证文
件，企业在开票后令关联企业申请贴现套取银行资金的现象屡见不鲜。因票据受银行间票据市场主体信
贷规模调整的约束 ，流通具有较大同向性，银根紧缩期银行难以满足企业的贴现需求 ，故信托票据理财被
叫停后旋即转向未严格按照《票据法》规定、缺乏有效监管的民间金融市场进行票据流通。票据融资兼具
结算、融资和投资等功能，它以资产或负债形式在银行、非银行金融机构和民间金融市场中流通，乘数效
应和资金空转致使涉案金额大、牵扯人员多、社会影响广的票据及涉票据纠纷不断，故票据融资被提上监
管议程。
仅《票据法》并不能有效规制违规操作、信用欺诈和民间金融等问题 ，相应制度体系的建全需从整个
金融业角度进行系统监管；其中，应把在我国金融管制诸多、市场化发展程度较低的环境下，对传统银行
业务具有依附和替代性的金融监管“灰色地带”的机构和活动作为监管重点。G20金融稳定理事会(FSB)
■●■■■●
收稿 日期：2013—12-01
作者简介：冯 源(1988)，女，山东博山人，山东科技大学史法学院硕士研究生．
冯 源
我国影子银行监管法律问题研究
Joumal of Shandong University of Science and T~ l-bnology
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将此种具有借短贷长、不良信用转化和杠杆交易特征，诱发系统性风险和监管套利，游离于传统银行监管
体系之外的相关机构和业务活动的信用中介体系称之为“影子银行”。l2]我国有学者将其本质归结为金融
活动形成的信用扩张链 ，实务界有专家提出了“银行的影子业务”观点，监管部门则遵循 FSB精髓 ，将其界
定为未受《巴塞尔 liD}或同等监管程度的实体或准实体。① 本文认为，将影子银行界定为“从事具有信用、
期限或流动性转换功能的类传统银行业务，且不受或仅受较少监管的金融中介”，契合我国金融业创新发
展背景，涵盖具有影子银行特征的机构和工具，有其合理性。此处，“不受或少受监管”标准是，金融业监
管部门根据现行法律法规，能否实施足以防止发生系统性与区域性风险的监管措施，达到常规银行监管
相同风险级别实体和活动的同等监管水平。因而，影子银行的表现形式主要包括部分银行表外业务、非
银行金融机构②、民间金融及相关产品。“金融中介“包括机构实体和工具，机构运用各影子银行工具进
行一系列业务活动，对传统银行业务具有信用扩张、诱发监管套利和系统性风险，是影子银行受尽世人诟
病的根源。
(二)票据融资对影子银行的研究意义
按上述影子银行概念剖析票据工具在各机构流通过程，可知，依据《票据法》规定签发票据，在银监会
监管的正规金融体系或非正规金融体系内转让，不会因真实交易关系的缺失引发系统性或区域性兑付违
约信用风险，此时票据工具不属影子银行范畴；违反《票据法》规定签发票据，在银监会监管的正规金融体
系内转让并依法在银监会的正常风险控制与监管之下，不能因业务规范有待完善而否认其对系统性风险
监管的有效性，不可归人影子银行范畴。对违反《票据法》真实交易规定签发票据，在法律法规对其转让
无相应系统性或区域性风险控制与监管，在地下票据市场为主的非正规金融体系内转让的，票据中介机
构和票据分别归属于影子银行机构和影子银行工具的范畴。
票据融资占据我国影子银行较大比例且其数额保持攀升状态⑧，是各影子银行机构重要资金来源、投
资对象与交易对象，其风险传导在一定程度上以票据市场利率的形式敏锐的表现出来。作为与传统银行
表内业务密切关联的银行表外业务代表，票据业务简单又极具典型性，与其他银行表外业务在影子银行
属性界定上具有极大的相似性。据 IMF和 FSB公布的数据可知，加强票据融资等影子银行监管 ，不仅是
我国金融市场稳定的要求 ，也是全方位构建应对大规模影子银行体系及其敏锐风险转移机制的国际金融
监管体系的必然要求。票据融资的规制重点在于对涉及影子银行的机构和工具的规制，而影子银行监管
存在的问题也在票据融资问题中得以体现，研究票据融资这一具体问题，有利于摒弃传统的影子银行监
管框架研究，以小见大，对目前国际金融环境下我国影子银行监管中存在的问题及其对策有所裨益。
二、我国影子银行法律监管存在的问题及原因分析
根据《票据法》和《票据管理实施办法》关于票据签发转让具有真实交易基础和取得须给付对价的规
定，可知，我国现行法律法规对纯粹融资性票据仍持较强否定态度。这主要是考虑票据融资中部分资金
空转将带来票据业务风险和货币政策传导失灵等问题；瑕不掩瑜，票据融资在弥补企业短期贷款需求，增
加商业银行业务规模，提供市场多元化投资渠道和完善货币政策市场化运营等方面带来不容忽视的多重
① 参见易宪容：《中国影子银行面临着巨大系统性风险》，载《新产经》，2013年第 2期；钟伟 ：《中国式影子银行：创新活力还是庞氏骗
局》，载《中国外汇》，20l3年第 1期；中国人民银行调查统计司与成都分行调查统计处联合课题组：《影子银行体系的内涵及外延》，载《金融
发展评论》，20l2年第 8期。
② 此处指广义的非银行金融机构，即不仅包括法律规定由人民银行直接监管的六类非银行金融机构，也包括证券机构、保险机构和
合作金融机构等由“一行三会”批准设立的非银行金融机构。
③ 人民银行网站和中商情报网对影子银行数据分析中，2011年理财产品和融资性票据占影子银行比例的 78．53 ，银行承兑汇票占
比最大达 29 。
J一
_山东科技大学 学手 社会科学版 第16卷第1期 2 014年2月 VoI．16 NO 1 Feb 2014
效益，具有其存在的合理性。何况，仅在没有真实交易背景签发并流通于非正规金融体系内的票据，缺失
法律法规和相应监管部门对其系统性、区域性风险防控外 ，大部分票据业务所带来的系统性、区域性风险
可被有效监测与防控。《中国人民银行关于完善票据业务制度有关问题的通知》中也规定中国人民银行
(以下简称“人民银行”)只负责对转贴现票据的要式性与文义性进行审核，承兑行及贴现行审核票据真实
贸易关系时，对贴现申请人提交的单证要求扩展至普通发票。此规定意味着可进行票据融资的企业范围
将扩大，昭示国家对票据融资管制正逐步松绑。在创新并完善金融产品结构，开发票据政策性与商业性
融资功能的同时，将具有影子银行属性部分纳入相应主管部门监管，对其中合理部分在条件适当时予以
合法化。以此权衡利弊、趋利避害为影子银行工具及机构提供公平公开的竞争环境，是化解我国影子银
行问题症结和加强影子银行监管的因应之道。
(一)包容保护监 管理念缺位
我国金融创新在监管真空中举步维艰，现行金融业监管法律体系既难以将金融创新产品中合理部分
合法化，更无法将缺失相应风险控制的产品及时纳入监管，金融投资者权益保护也亟待完善，具体表现在
以下三个方面：
1．功能监管忽视
我国“机构监管”模式中，银监会对贷款和票据类表外业务的严格监管，难以平衡被监管者的资金需
求，诱发规避监管甚至监管套利的影子银行机构或工具的产生。此种机构或工具又在由“一行三会”所划
分的金融体系局部监管真空中生长蔓延。金融体系基本功能比金融机构更具稳定性的特点决定着，只要
保持金融监管方式与金融基本功能两者间的制度适应性，就可达到有效监管 目的。[3]对“功能监管”模式
在我国金融市场化中的重要性和“机构监管”到“功能监管”在协调、融合、转化中的现实复杂性，未得到学
术理论界和各金融决策部门的充分重视与系统性分析。
2．创新合法化滞后
我国“一行三会”监管体制和偏重对金融机构市场准入和业务经营合规性审批的审慎监管原则，易存
在监管漏洞或重复监管。l4 具有合理性的银票贴现在商业银行信贷调节与企业需求博弈中被推向民间票
据中介，据业内估算 ，非真实交易需求的融资性质银行承兑汇票事实上已占总量过半。l5 此影子银行性质
的票据融资活动长期游离监管之外，逐渐背离其转移分散风险的合理性 目标，愈演愈烈，诸多倒票获利且
数额巨大的票据融资案件突发。影子银行本身即源于对金融审慎监管的规避，金融监管在促进影子银行
创新的同时，理应及时在系统性与区域性风险防控范围内承认其部分创新的合法性，使其在风险监管体系中发
挥其分散、转移与抵消风险的良性作用。监管可以为影子银行提供更合法公平的竞争与创新环境。
3．投资者权益保护的缺失
根据 2011年《中国银行业监督管理委员会关于印发商业银行表外业务风险管理指引的通知》，银监
会分别从系统性风险管理和风险控制两部分对商业银行表外业务进行管理与检查。而对银行业务的规
范运作和表外业务关联风险防范等极易侵犯投资者合法权益的部分却只字未提。影子银行监管盲区的
持续存在置投资者风险承担能力与金融产品风险的适应性于不顾，因而投资者权益保护理念亟待提升。
(二)监管制度缺 失
以票据融资为例，我国影子银行监管制度缺失可分为以下两方面：
1．影子银行工具立法滞后
目前，我国金融界并未从金融工具的运作过程来探讨其是否具有影子银行属性 ，令具有影子银行属
性的工具和机构界定不清晰、法律监管滞后，长期处于不合法或合法缺乏的法律监管状态。《票据法》总
则第 lO条自出台以来被认为与票据无因性相违背，受到众多学者批评。最高人民法院在案件审理中也
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限制性解释了此条文规定，承认了融资性票据的有效性。① 《关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关
事项的通知》(银发(2012]127号)生效后 ，金融业界积极探讨将银行承兑汇票纳入证券投资基金投资范
围。l6 金融创新对传统《票据法》和《证券法》的理论及其实践提出挑战，我国对金融工具的立法已难以适
应金融业 发展现状。
2．影子银行机构立法及业务规范需完善
第一，当前人民银行及其派出机构还未全方位调控各法人商业银行表外信贷业务，银行承兑汇票等
表外业务信用接近已审批的借贷信用总额，客户的同质化程度高、抵押物办理贷款不符条件时通过关联
企业的虚假贸易合同等方式开具银行承兑汇票，形成了不 良资产和将表内业务风险转移至表外的危险。
仅根据《商业银行表外业务风险管理指引》(银监发(2011]31号)远不能应对上述风险。针对农村信用社
等在存贷比和信贷控制下接替大中银行成为票据转贴现和回购主交易者的违规操作问题，《关于排查农
村中小金融机构违规票据业务的通知》(银监(2013}135号)对非银行金融机构中影子银行监管提出的新
问题也需相应法律应对。对包括经政府职能部门批准设立的准金融机构②和其他金融中介的民间借贷，
鉴于准金融机构现大多以效力层级较低的部门规章规制，在行政许可、行政处罚立法方面存在与上位法
冲突的问题；多头监管、监管漏洞、监管主体措施不统一 ，行业 自律和跨部门跨区域监管协调的缺失等问
题也较为明显。现行法律对其他金融中介如网络贷款机构和地下钱庄等挑战金融监管底线的产物并无
相应的风险监测和防控。法律并未对处于 自律阶段的网络贷款规定事前准人审批、事中他律监管、事后
退出机制。《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》(银发(2002}30号)和《中国银监会办公厅关
于防范银行业金融机构员工参与地下钱庄非法活动的通知》(银监办发(20123304号)将地下钱庄界定为
非法并加以取缔，这与我国《合同法》第 211条的规定，即只要利率符合国家有关规定，未经央行批准的民
间借贷机构及民间借贷行为同样受其保护相违背。网络贷款与地下钱庄在资金来源、业务流程和授信对
象上具有极大的相似性，从事物本身的性质界定上也难有合法与违法之分。
第二，票据融资业务根源于归属银行业务规范的违规票据签发而非转让阶段，就目前审查出的违规
金融票据融资案件来看，多家银行基层分支机构均不同程度存在审核把关不严、关键岗位工作人员违规
操作等问题。③ 非正规金融领域影子银行机构中，违反票据业务操作制度，非背书转让和恶意公示催告的
盛行引发大量票据案件。企业处于下行期时，若商业银行工作人员在履行贷款“三查”责任或者是授信审
查时履行责任不到位也将引发承兑汇票到期不能兑付的风险。
(三)相关法律法规缺乏
我国银行业规避表内业务监管将风险转移表外 ，表外业务法律监管及业务规范的缺失将风险运用金
融工具转移至影子银行，而影子银行机构运用影子银行工具在监管真空下肆意将风险扩散到整个金融体
系。缺乏统筹的风险监管防控与具体业务规范，未进行影子银行信息披露机制和有效隔离机制建设 ，难
以防控系统性危机对表外乃至表内业务的不利影响并终将危及投资人利益。票据市场的利率波动增加
票据交易利率风险也表明，利率市场化程度低及货币市场利率运行的不确定性，令我国金融价格定价机
制的问题显现。人民银行把握存贷款风险定价权使国内银行业竞争由价格扭曲变为信贷规模竞争 ，间接
提高了实体经济的融资成本。影子银行机构接人征信系统意愿受到技术和现有征信法律法规的限制 ，且
缺失类似于传统银行的审慎监管和隐性政府存款保障机制，影子银行机构极易于系统性风险爆发后陷入
流动性困境。
① 2007年风神轮胎股份有限公司与中信银行股份有限公司天津分行、河北宝硕股份有限公司借款担保合同纠纷案。
② 诸如融资性担保公司、小额贷款公司、典当行等。
③ 参见 2012年 6月 30日《全国人民代表大会常务委员会关于批准 2011年中央决算的决议》。
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三、我国影子银行法律监管制度的完善
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(一)确立包容保护的监管理念
我国立法和监管部门应解放严格按金融机构类别区分监管部门的传统机构监管理念，应清醒认识到
机构监管集中考虑机构整体风险清偿能力 ，有助于审慎监管和监管效率提高的特性，应认识到功能监管
对金融创新的包容性和其公平统一专业监管的优越性和我国分业经营、多行政管制金融发展特色决定着
机构监管仍有用武之地。发挥机构监管优势并以其为基础，适时引入功能监管理念以取长补短，树立机
构监管与“功能监管”相融合的基本原则。金融创新是金融机构、监管部门和投资者三方之间的博弈。_7j
监管落后于金融业创新现状会诱发影子银行肆意繁衍乃至金融风险的爆发，美国金融危机就是由市场自
由化传统和各监管机构纵向割据，不断创新的金融产品缺乏有效监管所致。我国在传统审慎监管和行政
干预下，金融机构为迎合投资者需求规避监管、违规创新 ，创新产品被行政部门打压后再创新。要改变这
种“打一枪换一地儿”的创新模式应确立监管创新 良性循环的基本原则 ，扩大监管主体监管范围、合理确
定监管标准，让影子银行在监管保障和公平公正的竞争环境中创新。英国经济学家迈克尔 ·泰勒(Mi—
chad Tayqor)提出审慎监管和保护消费者权益两监管目标并存的理论，在英国《金融服务和市场法案》中
得以体现；美国金融危机后制定的《2010年华尔街改革和消费者保护法》中，也要求创立消费者金融保护
署(CFPA)加强对消费者的保护。影子银行机构和投资者间信息的具有不对称特性 ，其决定了消费者权
益基本原则能够且有必要贯穿于影子银行创新和立法监管之中。
(二)构建权责配置优化、综合权衡的影子银行监管框架
l_逐步实现“双峰”监管模式
中国人民银行应完善金融机构运行机制，防范和化解系统性金融风险，维护金融稳定的职责。同时，
国务院下设由“一行三会”共同委任专家组成的金融监管协调委员会，在银监会统筹监管银行和信托业
务、证监会监管全国证券业务、保监会监管保险业务的分业监管原则下，当影子银行机构和工具难以确定
其监管主体时，金融监管协调委员按此类机构或工具的业务功能对其整体或区分部分划分相应监管主
体。伴随跨多监管主体影子银行的增多，适时设立风险监管、机构监管、工具监管、业务监管、违规惩处等
部门的金融监管总局，并将影子银行监管信息报送内设的金融稳定局。总体上，形成中国人民银行负责
金融监管政策制定的牵头监管机构，金融监管总局作为全国范围内的金融监管执行机构。
2．中央地方区分监管权限和监管重点
中央金融监管机构按现行法律实行“分业经营、分业管理”，负责整体金融秩序效率安全和跨省域金
融机构监管，以系统性风险防控和领导地方监管机构为重点，制定金融业相关法律并禁止地方制定和中
央法律相冲突的地方法规及规章，保证金融法律体系的一致性。各级地方金融监管机构可实行“分业经
营、综合管理”，对跨市(县)的金融机构按其业务功能不同确定监管主体，接受中央和地方双重监管，将区
域性风险监测与防控、对 自身监管范围内机构及业务的监管和对下级监管机构的领导作为工作重点，以
防止出现监管空白并逐渐向单一监管转型。
3．权衡影子银行监管方式
在传统上将机构类型作为监管权限依据基础上，注重对金融工具运作全过程监管 ，并在法律监管框
架构建中贯彻监管创新 良性循环和保障投资者权益的包容保护基本原则。对已纳入特定机构监管的金
融工具运作环节，要健全法律和机构规章来规范实践中的监管和业务操作问题。对未纳入特定机构监管
的环节或环节中的部分情形，研究运用此工具进行一系列业务活动的机构主体，对各机构运作此工具的
相关业务进行监管权衡 ，以探讨机构运作此工具的合理性和系统性风险监测和防控的可行性。对不具备
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合理性或暂无监管和防控可行性的部分，可运用法律对此类影子银行机构或活动加以禁止性规制；对具
有较大合理性并适合进行系统性风险监管的部分，根据其业务功能来划分相应的监管机构；在功能划分
存争议时，可另设机构加以协调。监管部门应分析影子银行工具运作过程中可能出现的问题，完善《证券
法》《票据法》等相关工具立法的调整范围和方式，对不断纳入的机构或活动适用与其风险相应的系统性
风险监测制度和防控标准并对相应法律和机构业务规范加以完善。
(三)健全影子银行工具和机构的法律监管
1．影子银行工具监管
(1)拓宽《票据法》《证券法》的适用范围。将电子票据及电子签名业务纳入调整范围，将空白票据适
用范围扩大至汇票与本票。将《证券法》中诸多规范措施适用于各种证券市场创新产品的规范，促进证券
市场多层次发展和提升投资者的利益保护水平，同时，避免将在系统风险内的证券发行活动定性为非法
集资犯罪，阻碍金融市场的活跃度与创新动力。
(2)完善《票据法》《证券法》等具体法律规范。《票据法》在法律责任追究的条款中有如下表述：“由金
融行政管理部门处以罚款”。法律并未明确人民银行和银监会的结算监管职责，票据业务并未有明确的
监管主体，笔者建议将具体的监管职权赋予银监会，人民银行依旧专注于宏观金融运行状况指导。应参
照国际通行法则适当从立法上明确票据的无因性原则、完善我国的票据转让制度以推进票据流通并避免银行
介入不必要纠纷。在《票据法》完善过程中也应注重相关法律制度的配套修订，并确保其修订的可落实性。
(3)构建影子银行工具法律监管框架。1999年美 国《金融服务现代化法》(Gramm—I each--Bliley
Act，GI BA)将联邦证券法对于商业银行的适用豁免废除，要求商业银行将大部分证券业务转交单独的
关联机构或子公司进行，向 SEC登记注册并接受 SEC的监管 ，此外，GLBA还授予 SEC分辨何种混合型
金融产品应受其监管的权利。Es]我国在向功能监管转变过程中可将商业银行的典型证券业务交由单独的
机构、部门或子公司，这些机构、部门或子公司应接受证监会监管并将相应数据抄送银监会。对于金融创
新的工具，银监会、证监会、保监会都有权分辨是否隶属于本部门监管，若对监管权限问题存在争议 ，由金
融协调委员会确定其监管部门。这也为金融衍生工具的监管提供思路，在难以分辨其中央监管机构时可
由金融协调委员会的金融衍生工具监管部门加以协调，在评价各衍生工具系统性风险后根据其风险程度
判断是否纳入监管及其具体监管部门，各地区金融办同理负责本区域内的金融衍生工具监管。由各监管
部门对其所监管机构在中央监管机构宏观分析并评估系统性风险并进行风险预警的情况下，进行微观审
慎监管并将监管信息传递至中央监管机构。
2．影子银行机构监管
(1)人民银行和银监会联合出台《商业银行表外业务管理办法》及相关细则规范性文件。将人民银行
所肩负的社会融资总量监督责任立法规范化，此监管职责可在银监会对法人金融机构授信总量及表外融
资与表内融资进行比例控制过程中负责执行。各级银监会派出机构对商业银行表内外融资等监管情况
报送至同级人民银行分支机构内设的金融稳定部门，各级人民银行分支机构再将此统计数据上报至人民
银行金融稳定部门。通过立法规定各商业银行构建负责表外业务创新管理、市场调研、系统开发、组织营
销等职能的商业银行组织机构，确立商业银行绩效考察和经营风险防控综合评价标准。在商业银行 内
部，规范业务操作并加强违规监管，通过立法指导商业银行建立标准化内部体系控制机制，完善内部协调
体系审计稽核制度和保证金账户管理制度，从提高银行工作人员素质和审慎操作规范人手，杜绝道德风
险发生。商业银行可根据表外融资业务中保证金存款占比情况适当调整信贷期限结构，限制新增中长期
贷款占比，防止贷款期限错配造成银行流动性风险，配合其内部监管部门规范化信用评估和审批，对审批
程序严审进行资金监控，定期对表外业务的风险计量、授信和自查情况再评估。
(2)《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》(以下简称“《通知》”)(银监发(2o13]8
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l山囊科技大学 学手 社会科学峨 第16卷第1期 2014年2月 Vo1．16 No．1 Feb 2014
号)对商业银行直接或间接投资于“非标准化债权资产”①的资金进行规范。《通知》中规定的孰低原则②
使通道业务较多的中小银行面临较大程度被动压缩，商业银行开始探索理财产品投资转型的过渡对策，
银监会可顺势制定理财资金退出机制和非标准化债权资产实施细则。《通知》通过银监会要求商业银行
实行“名单制”“一一对应”机制和非标准化资产投资前后风险管理制度，将风险防控技术全面植入银行理
财业务，在完善银行表外业务审慎监管同时，对与银行理财业务运作形式和工具相似的非银行金融机构
中影子银行业务的监管有所镜鉴。综合银监会对银行理财业务监管经验和非银行金融机构特性 ，对非金
融机构影子银行应外部监管、内部监管双管齐下。银监会可制定办法要求非银行金融机构设立资产管理
计划 ，不得以其他方式进行管理计划外的投资，实行每种业务与所投资资产(标的物)“一一对应”和每种
投资业务进行独立投资管理、单独建账、单独核算的“单独管理”机制，当业务存续期内所投资的非标准化
债权资产发生变更或风险状况发生实质性变化的，应在 5日内向投资人披露。同时，非银行金融机构应
加强 自身体制建设，可借鉴邮储赣州市分行制定的《赣州邮政金融检查处罚办法》加强内控建设，规范前
后台金融业务操作，充分发挥信托业、财务公司等行业自律。
(3)我国可对准金融机构根据“谁审批谁监管”原则，在明确统一监管主体基础上，赋予地方根据中央
金融监管法律、法规、政策，结合本地情况在上位法授权范围内制定细则和准人核准与风险处置等权利。
我国可在银监会牵头、相关国家部委参加下制定小额贷款及融资性担保公司的政策制度，各级地方金融
办负责监管落实，监管数据报送地区金融办及全国金融委员会。完善《信托法》等准金融机构行业经营准
则，在其业务流程、内部控制、信息披露、财务制度及惩罚措施等方面制定具体规定。对其他金融中介应
以“区分对待，自律为主”作为法律监管的主要原则。合理界定非法集资并对具有非法集资性质的金融中
介机构在风险可控的范围内加以监管规制，由地方金融办为主导，联合人民银行、银监会、工商管理部门
等对其风险程度进行监测，采取适当的准金融机构的审批标准和监管标准 ，对风险可控并符合准金融机
构设立条件的，可依其申请批准其成立为准金融机构并依据其机构特点就当事人双方权利、义务、期限与
违约责任等在相应法律中予以完善。各级地方金融办应对本地区的民间金融机构 ，尤其是其他金融中介
的运行情况进行现场与非现场排查，对违法行为进行全面监督、规范运作、积极引导，对违规经营活动如
挪用贷款投资、偷漏税等责令整改，情节恶劣的应予停业。对不在监管部门风险控制范围内易引发系统
性和区域性风险的非法集资机构(即地下钱庄)加以取缔。由于基层监管受人员有限等客观条件限制，政
府根据风险程度不同采用不同的备案、审批或全过程监管的不同方式，重点监管容易引发系统性风险的
投资类信贷机构与各机构的风险监测。同时，各行业应在行业 自律标准方面制定相应成文规定，做到定
期数据发布、严谨风险把控、资金外部托管、管理团队建设，充分发挥行业自律作用。
(四)完善配套法律法规
人民银行加紧研究制定的《中华人民共和国放贷人条例》将规制我国贷款零售商，促使内地多层次信
贷市场形成。在逐步走向“双峰”监管模式过程中我国也应及时清理已出台的规范性法律文件，完善《商
业银行法》和信托等传统金融机构法律制度，最终制定统一《金融服务法 》对金融活动进行统一监管规
制。l9]加强各监管部门与政府职能部门监管合作，以法律形式完善多部门联动工作机制，搭建监管和被监
管部门的协调配合，例如法律适时规定银行和税务部门联网以增强票据真伪排除能力 ，为机构监管与功
能监管融合提供法律制度保障。健全隔离影子银行风险向传统银行传导和传统银行风险向影子银行乃
至金融体系转移和单个金融工具、业务风险向系统风险扩散横向风险法律隔离机制。不同类型公司应披
① 指未在银行间市场及证券交易所市场交易的债权性资产，包括但不限于信贷资产、信托贷款、委托债权、承兑汇票、信用证、应收账
款、各类受(收)益权、带回购条款的股权性融资等。
② 指理财资金投资非标准化债权资产余额以理财产品余额的 35 和商业银行上一年度审计报告披露总资产的 4 之间孰低者为上
限。
冯 源 我国影子银行监管法律问题研究 45 JournaI of Shandong University of Science and Technolcgy 一 瓣 l躺《$ i 菇
露与机构本身、交易产品、市场状况等与风险密切相关的信息，保证监管部门对影子银行信息掌控，保障
投资者对影子银行产品知情权，让影子银行在透明、系统安全的阳光金融体系中运行。其中，财务信息应
作为影子银行信息披露的重要部分，应要求企业配套落实各行业会计处理准则，增强信息披露的有效性；
监管部门应重点检查会计科 目设置和执行规范，对影子银行机构滥用会计科 目逃避内控和监管行为进行
相应法律惩罚。在利率市场化为商业银行带来业务创新空间，增加银行经营同业竞争市场风险利弊权衡
中，可借鉴日本建立政府与银行业共同设立、独立于“一行三会”行政性管理公司制模式，建立强制保险方
式的存款保险制度。此外，还可建立央行主导、相关部门支持的社会征信体系，推动征信监管标准化和信
用数据库建设。
影子银行的不同表现形式虽涉及到不同监管法律，但其监管框架的构建及框架下具体制度的健全有
着共同性。以上以票据融资为例对影子银行监管问题提出相应解决思路和对策；而这仅是影子银行分析
的视角之一，虽具体却难涵盖影子银行已有或将在未来发展中出现的诸多新形式。况且，影子银行监管
的法律完善也需要与行业协会 自律相结合 ，加强对基层中介机构行为管理，注重行业人员执业技术标准
及业务规范，发现影子银行风险及时处理上报，以弥补法律与外部监管监测相脱节的缺点。为促进我国
金融业创新和稳健发展 ，我国还需注重国际金融交流合作，通过 G20国际平台推进制定影子银行监管合
理可行的原则国际标准，健全符合我国特色并与国际接轨的影子银行法律监管体系。
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A Study on the Legal Problems for the Regulation of Shadow Banking in China
— — A Case Study of Note Financing
FENG Yuan
(Collegeoy Humanities andlaw，ShandongUniversity ofScience andTechnology，Qingdao，Shandong 266590，China)
Abstract：Shadow banking refers tO near-regular banking business with{unctions of credit，usance or fluidity，which is a financial
intermediary with little or no regulation． It could be categorized by signing and issuing notes violating the true transaction rules of
the Negotiable Instruments Law，transferring notes between irregular financial sectors without corresponding systemic and regional
risk control and supervision，and intermediaries conducting note financing．From a case study of note financing．the problems of
absence of inclusive protection concept，supervisory system as well as relevant laws and regulations in the shadow banking admin—
istration are discussed．It is advised that an inclusive protection concept of administration，a sound supervisory system as well as
complete laws and regulations should be established．
Key words：note financing；shadow banking；legal supervision
(责任编辑：董兴佩)
