第2讲 中国电子政务
—— 历程· 现状· 问题
电子政务的基本应用模式：
1.办公电子化（G2E）：运用信息技术处理公共部
门关内部事务。如：培训、人事行政、公文流转等。
2.管理数字化（G2G）：政府管理数字化，包括中
央政府对国家管理以及地方政府对城市与地区管理两
个层面。
3.服务网络化（G2B、G2C）：运用互联网完成
政府对企业、公民的服务。例如，电子税务、电子工
商、电子身份认证等。
4.监督公众化：通过政府公务电子化，将政府行政
管理流程向社会公开，让公众迅速了解政府机构的组
成，职能和办事章程，各项政策法规，增加办事的透
明度并自觉接受公众的监督。
一. 我国电子政务的发展历程
启动：关于现代化的畅想
历程：关于阶段的划分
成绩：20多年来的变化
发展阶段的划分
五阶段论:
1984 ~，起航，“海内工程”
1992 ~， 开展“三金”工程
1999 ~，政府上网年
2003~，基础平台与制度建设
展望“十二·五”
萌芽阶段
标志性事件
• 1984：国家计委成立信息管理办公室
• 办公自动化1985“海内工程”
• 1986：国家经济信息系统领导小组和
国家信息中心
阶段特点
一些强势部门在办公中运用了电脑，个
体效率有所加强，办公规范化程度提高
• 可以利用计算机软件对业务的某些环节
的数据信息进行处理
• 文件单据凭证录入、打印
• 局域网内实现信息交换
• 大量办公自动化设备应用于政府办公
1. 2 试验阶段（1992～1998）
标志性事件
• 1992年，《关于进一步加强全国行政
首脑机关办公决策服务系统的通知》
• 1993，始建“金字工程”（金桥、金
关、金卡）
• 1998年4月“青岛政务公众网”开通
“金字工程”
国家推动的，以“金”字打头的一系列行
业领域的信息化工程项目
主要是“垂直领导”部门的重要的业务系
统
有些反映了提升部门执行效率的要求，有
些反映了公共服务发展的需求
例如，“金桥（交通运输）、金关（海关）
、金卡（银行）”等
阶段特点
社会信息化掀起狂潮
• 大规模引进软件、硬件技术
• 互联网急速膨胀
• 信息化建设的各种弊病初现端倪
• 理论研究快速发展
拓展资料：电子政务研究常见刊物
刊物名称 创刊时间 主办单位
信息系统工程 1988 天津市信息中心
办公室业务 1992 中国档案出版社
办公自动化 1995 中国仪器仪表学会办公自动化学会
信息化建设 1998 杭州 《信息化建设》杂志社
互联网周刊 1998 科学出版社
信息网络安全 2001 公安部第三研究所;中国计算机学会
计算机安全专业委员会
中国信息界 2003 中国信息协会，国家信息中心
电子政务 2004 中国科学院文献情报中心
中国管理信息化 2005 吉林科学技术出版社
推广阶段（1999～2002）
1999：政府上网年
1999年1月，40多个部委的信息主管部门共同
倡议发起“政府上网工程”。其目标是在1999
年实现60％以上的部委和各级政府部门上网，
在2000年实现80％以上的部委和各级政府部门
上网。
同年5月，注册的政府域名猛增到1470个。
标志性事件：“政府上网工程”
国家政策
2000年5月，国务院办公厅《关于进一
步推进全国政府系统办公自动化建设和
应用工作的通知》（国办发〔2000〕36
号）
2001年，国务院办公厅《全国政府系统
信息化建设2001—2005年规划纲要》
（国办发〔 2001〕25号）
2001年12月，成立“国家电子政务标准
化总体组”
2002年7月国家信息化领导小组第二次
会议审议通过并颁发《关于我国电子政
务建设指导意见》
中共十六大明确提出了全面建设小康社
会的目标和新型工业化道路，电子政务
建设是其中的重要内容
政府机关内部的办公业务网（内网）
国家机关的办公业务资源网（专网）
面向公众的政府公众信息网（外网）
电子信息资源库：资源共建共享
政务内网、政务外网
基础建设层面
“三网一库/两网”——始于21世纪初期
三网一库关系图示
阶段发展特点
确立了指导原则：
“以需求为导向，以应用促发展，统一规
划，协同发展，资源共享，安全保密”。
明确了主要任务
兴建多个重点工程
参见: 《关于我国电子政务建设的指导意见》
-1 指导原则
“以需求为导向，以应用促发展”，是要以需
求作为动力，以应用推动政府信息化的发展。
“统一规划，协同建设”：在国务院的统一规划
指导下，由各地区、各部门遵循统一的规范和标
准协同建设，共同发展，更好地发挥整体效益。
“资源共享，安全保密” ：从全局出发，打破
条块分割，主动提供相关信息，实现资源共享。
同时，要严格遵照国家的有关安全保密的法规，
采取有效措施，确保国家秘密的安全。
-2 主要任务
一是大力推进政府业务的应用建设。具体包括政府机
关内部的应用系统建设、公文、信息无纸化传输系统、
多媒体应用系统以及办公决策服务系统。
二是加强政府办公业务网和办公业务资源网网络建设。
三是筹建办公业务资源网及政府公众信息网政府网站。
四是建立和完善共享信息资源库。
五是做好计算机网络安全保密工作。
六是加强对公务员的培训工作。
七是抓好与系统建设和应用相关的法规工作。
-3 重点工程建设
从三金“金桥，金卡，金关”到十二金
金税，金财，金审，金盾，金保，金智
金农，金水，金质，金旅，金贸，金卫
应用案例：中关村海淀园
2000年7月28日，中关村科技园区海淀园"
数字园区"正式开通。
2000年12月31日，"数字园区"扩大交互式
网上办公职能范围，应用了一表式通用申
报系统，提高了园区的性能，进一步推进
了管理与服务方式的转型。 从2001年4月1
日起，海淀园6000多家企业全部实行网上
办公。
几点经验
具有较好的信息化环境
服务导向
高素质的服务对象
验证了某种可能的推进路径：基层应用
推动
成立了政府控股IT公司，实施项目外包
该阶段暴露的主要问题
实践层面：以信息上网为主，而非服务上
网；信息上网，不等于“政务公开”
管理领域：缺乏整体性规划，制度规范的
可操作性不强
工程建设领域：“重”硬“轻”软，重复
建设；标准化建设启动较慢
阶段小结：整体推进体系初步形成
政府部门领导
办公厅信息部门
电子政务推进办公室
电子政务整体规划、
软件硬件解决方案
电子政务实施政策、法
规以及规范体系
走向制度化（2003～“十一·五”末期）
电子政务环境的发展
2010年6月，中国网民规模达到亿，突破
了4亿关口，互联网普及率攀升至％
2003年，《行政许可法》
2004年，《电子签名法》，配套的《电子认
证服务管理办法》
2007年，《政务信息公开条例》
2006年5月，《2006-2020国家信息化发展战
略》：电子政务行动计划
《行政许可法》与行政权力清理
条款 要义
第二十九条
行政许可申请可以通过网络方式提
出
第三十三条
行政部门应当推行电子政务，并提
供相应的在线服务
第四十二条
限定答复日期应当在20日以内，
最多延长10天并要说明理由
第四十三条
需要上报的项目，必须在20日内
完成
制度建设情况
2003年4月，国务院信息化工作办公室、科技
部、信息产业部联合颁发的《电子政务工程技
术指南》
《关于进一步推行政务公开的意见》
（中办发〔2005〕12号）
2005年4月，中组部、人事部、国务院信息办
《关于开展信息化与电子政务培训的通知》
2005年9月，国务院信息化工作办公室《电子
政务信息安全等级保护实施指南（试行）》
2006年3月《国家电子政务总体框架》
2007年3月《电子政务保密管理指南》
2008年9月《关于进一步加强国家电子政务
工程建设项目管理工作的通知》
2009年，工业和信息化部《关于印发<政
府网站发展评估核心指标体系（试行）>的
通知》
制度建设情况（续）
-1 国家电子政务总体框架
服务与应用系统
信息资源
基础设施
法律法规与标准化体系
管理体制
总
体
目
标
覆盖全国的统一的电子政务网络基本建成，
目录体系与交换体系、信息安全基础设施初步建
立，
重点应用系统实现互联互通，
政务信息资源公开和共享机制初步建立，法律法
规体系初步形成，
标准化体系基本满足业务发展需求，
管理体制进一步完善，
政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，
50％以上的行政许可项目能够实现在线处理，
电子政务公众认知度和公众满意度进一步提高，
有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水
平。
-2 电子政务行动计划
第一，规范政务基础信息的采集和应用，建设政务信息
资源目录体系，推动政府信息公开。
第二，整合电子政务网络，建设政务信息资源的交换体
系，全面支撑经济调节、市场监管、社会管理和公共服
务职能。
第三，建立电子政务规划、预算、审批、评估综合协调
机制。
第四，加强电子政务建设资金投入的审计和监督。
第五，明确已建、在建及新建项目的关系和业务衔接，
逐步形成统一规范的电子政务财政预算、基本建设、运
行、维护管理制度和绩效评估制度。
应用案例：中国电子口岸
海关总署、对外经济贸易合作部、国家
税务总局、国家出入境检验检疫局、国
家工商外汇管理局、公安部、交通部、
铁道部、民航总局、信息产业部等12个
部委共同参与的“中国电子口岸”在全
国各口岸推广实施。
背景“金关工程”
阶段特点
2002年前：
中国的政府信息化还主要停留在网络设施、政府上
网、若干重点领域和相对比较基础层面建设
2002年后：
全面启动阶段，发展速度整体加快
规章制度向电子政务建设全领域覆盖
信息服务普及，网上办事、在线监督项目增多
问题
信息资源共享程度低，信息孤岛、互链
互通不足
“重”内“轻”外，外网建设等任务未
能完成
“重”信息发布，“轻”在线应用
电子签章仍不能实现
案例：广州，公开部门预算方面大幅退步
2009年，广州市114个政府单位在网上公开
了预算（全国仅此一家）
2010年，仅有21个单位坚持主动公开预算
广州市财政局局长表示，2010年财政部明确
规定，大预算由财政部门公开，部门预算由
各部门自己公开，所以如果部门不公开预算，
作为财政部门也没有什么措施可以采取。
展望“十二·五”
不再提“以经济建设为中心”（17届4中全会）
，力求根本上改善我国社会建设和管理的现状
• 电子政务领域：加强全国一体化的社会信息系
统建设，包括：社会保障、医疗卫生管理、就
业信息服务、重要食品和药品管理等
• “大部制”、“省管县”模式下的中国电子政
务发展之路
• 颁布《电子政务法》
小结：中国电子政务20年
阶段划分
社会环境的发展
政策、法律等制度建设情况
基础工程建设概况
取得的成绩、存在的问题
二、现状：透视评估看问题
通过各界对我国电子政务评价、通过国
际间的横向比较
认识中国电子政务有哪些问题？根源何
在？
寻找应对思路
开展评估活动的主体：
国际组织
国外咨询公司
国外研究机构（高等学校）
国内研究机构
政府高层（省部级领导层）
国外评估案例选
埃森哲公司：电子政务总体成熟度
美国布朗大学
联合国历年《全球电子政务准备度报告》
世界经济论坛历年《全球信息技术报告》
埃森哲公司：电子政务总体成熟度
从2000 年开始，连续六年追踪研究全球电子政务
发展的最新动态，例行发布了6份电子政务年度测
评报告。
对22个国家级电子政府进行了量化测评，内容169
项服务增加到201项服务，跨越11个部门
在评价电子政务发展水平时采用了电子政府“总体
成熟度”的概念，包括：
服务成熟度指标 70%
客户关系管理 30%
联合国经济与社会事务部公共经济与公共管
理司、美国公共管理协会，联合对全球大部
分国家电子政务进行调查。
按照电子政务准备度（E-Readiness）、电子
化参与（E-partipation）两大类构建指标体
系。
联合国历年《全球电子政务准备度报
告》
年度 报告主题
中国排名
（受评国家
数量）
得分
（平均分）
2008 从电子政务到整合治理 65（192）
()
2005 从电子政务到电子包容 57（191）
()
2004 通过接入发现机会 67（191）
()
2003
2003年全球公共领域报告：
处于十字路口的电子政务
74（173）
()
2002
电子政务基准数据：全球角
度评价联合国会员国的进展
93（133）
()
世界经济论坛《全球信息技术报告》
“网络准备度”
概念：一个国家或社区参与和得益
于ICT发展的准备度。
作用：一个国家的准备度衡量了某
个经济主体(个人、企业和政府)利
用ICT潜力的能力。
指数 成分指数 子指数
网络准备
度指数
环境
准备度
使用
市场
政策/监管
基础设施
个人准备度
企业准备度
政府准备度
个人使用
企业使用
政府使用
年度 得分 中国排名
参评国家
（经济体）
2007 – 2008 – 57 127
2006 – 2007 – 59 122
2005 – 2006 – 50 115
2004 – 2005 41 102
2003 – 2004 51 102
2002 – 2003
43 102
2001 – 2002 64 102
观点摘要
互联网使用人数越多，对连接质量、速度、
服务可靠性要求越高，同样影响指数。任何
单一指标都不能真正衡量一个国家的网络准
备度。
人均GDP达到9000美元左右时，网络准备度
指标趋向稳定。
一个国家的ICT支出，并不能决定其网络准备
度指数，其他变量同样重要，如市场与政策
因素。
国内开展的电子政务评估概况
计世咨询《中国政府网站评估研究报告》
北京大学网络经济研究中心《中国地市级电子政
务研究报告》
国家信息中心《基于国民经济核算的电子政务发
展评估指标体系》
赛迪顾问《中国政府网站绩效评估报告》
专题评估：国际化程度
2009工信部推出试行体系
案例1：《中国政府网站绩效评估报告》
由赛迪顾问受国务院信息办委托连续四年（2002-
2006）进行评估
对象包括四类政府网站:国务院部委及相关单位的部
门网站、省级政府网站(包括省、自治区和直辖市政
府网站)、地市级政府网站(包括计划单列市、省会城
市和地级市政府网站)以及县级政府网站。
包括“在线公开”、“在线办事”、“公众参与”、
“网站设计”4个一级指标，并针对中央部委网站和
地方政府网站设计了不同的二级指标。
案例2：2009年工信息化部
《政府网站发展评估核心指标体系（试行）》
指标体系重心：政
府信息公开、网上办
事、政民互动，不涵
盖全部指标，不替代
已有评估指标体系。
按照“谁评估、谁
公布、谁解释”的原
则，鼓励社会机构开
展评估，向社会公开
发布评估结果，并负
责解释。
-1 名词解释：政府门户网站
网站（Web Site）是网络信息资源的组
合体，是人们在信息网络上传递、共享
信息的场所。
政府门户网站：为用户提供的一个站点，
它通过一个访问点而提供了到达所有内
容和服务的通道。
常见政府网站的功能与内容
信息目录的分类方案，以便于用户检索
信息；搜索引擎，以帮助处理更多准确
而具体的信息请求
本辖区（部门）内部和外部网站和信息
来源的链接
直接提供在线服务、政民互动等，或者
提供这些服务的链接
网站的标识
IP地址是互联网上网站的唯一标识
域名（Domain Name）是用来标识各网站
的友好标识，政府网站的域名通常以“gov”
为标识
域名服务系统DNS（Domain Name
System）把域名转换为IP地址，然后再根据
IP地址去访问网站
测评手段简述
人工访问
邮件模式测试
电话模拟
实际体验(定制页面、互动交流等)
事件研究
第三方数据研究
案例研究
电子政务评估存在的问题
以外评估为主，制度基础缺失
刚性指标分配，缺乏因地制宜机制
普遍存在着追求理论上的逻辑性而非实践中的引
导性的误区
1、数据的信度、效度
2、方法
3、可能导致的负面效应
数据解读
中国电子政务发展的优势分析
1）政府网站建设成就引人注目
2）人力资源有较丰厚的储备
3）个人计算机总量处于世界中等水平
基础尚可~~~
中国电子政务发展的劣势分析
与上网用户相比，中国人均计算机数量和信
息基础设施处于世界中下水平
与人力资源总量相比，公众的信息素质偏低
与网站建设的速度相比，提供电子服务的水
平偏低
实效不足~~~
例：网站建设存在的问题
域名构成方式各异
信息组织模式不同，例如，按“点击三次即获
所需”衡量，大部分网站不能做到
信息公开不充分，例如，区县镇级地区的统计
公布很少上网
从群众意见反应率低，向执行规定“按时反馈
”发展，但存在虚假回应
各层级、部门网站定位不明确，缺乏特色
“网站群” 还是“一群网站”
小结
评估主体
评估的形式（方法）
评估方法（指标）的说明
评估的内容（按对象划分）
结果：（喜忧参半）
信息黑洞
技术性膨胀
信息孤岛
数字鸿沟
三、中国电子政务存在的问题
重硬件、轻软件；
重信息、轻服务；
重企业、轻个人；
纵强横弱。
普遍现象： 四大症结：
1、“信息黑洞”
著名的经济学家罗伯特·索罗有句名言“到
处都看到计算机，惟独生产率统计中看不到。
”(1987)
形容社会各行各业在信息化方面投入了大量
的资源，然而这种投入仿佛无底洞，深不见
底，而且信息化到底对组织而言到底能提升
多少生产率也很难计算。很多公司、政府部
门感到他们的钱像是掉进了“黑洞”(Black
Hole)。
“钱”去了哪里？
计算机网络设备需要高额投入
建设大量的业务系统需要高额投入
硬件：场地、设施、设备、 ……
软件：专业技术人员、知识产权 、信息
系统、……
运行维持费用！！！
然而，技术及相关设备会不断被淘汰
近年，我国电子政务的投入小计
2002年，政府在IT采购方面共花了350亿元，
较前年增长25%。
2005年,中国电子政务的总投入为500亿人民币,
比2004年增长％。
2006年为600亿人民币。
有专家分析，未来3～5年内，电子政务的投入
将达到1800～2000亿元，市场需求将超过
10000亿元。2008-2010年我国电子政务投入将
达1800-2000亿
在没有精简机构布局的条件下，
新增信息管理部门
在没有减少办公环节的条件下，
新增信息处理岗位
2、“技术性膨胀”（结构性）
3、“信息孤岛”问题
由于缺乏与其它部门的联系，而导
致的一种“孤立现象”
信息不能有效传递，数据不能共享
导致重复投资，重复建设
地区差异
行政部门之间的差异
公务员之间的差异
4、管理性“数字鸿沟”问题
观念与技术
四、成因分析
美国前副总统戈尔认为，发展电子政务面临四个障碍：
一是文化障碍，官僚主义的文化与电子政务是格格不
入的，官僚主义害怕变革会对其既得利益造成威胁；
二是政府的保密制度，限制了大众对信息资源和政府
权力的分享；
三是官员腐败，电子政务带来的公开性和透明度损害
了某些有私心的官员的利益，他们会尽自己最大的努
力来阻碍；
四是公务员缺乏培训，缺乏相应的技能和知识，不懂
得在自己的机构里如何做好电子政务。
操作 管理 政策与规划
技术与基础设施
的成本因素
缺乏管理较大规模
IT项目的能力
缺乏协同性或一致
的战略
缺乏足够资源支
持运营
缺乏中高级管理员
以及应具备的威信
缺乏全面的、可持续
的政策或规划
部门缺乏创新性
的激励
理想与现实矛盾过
大
缺乏制度支持
信息管理手段滞
后
来自领导层的怀疑
和反对
缺乏法律体系支持
信息不能共享 其它组织的反对 各地政府发展不平
衡
误用敏感数据 文化上的分歧 部门间的分歧
组织变革的常见阻力：对潜在风险、不确定
性、不适应性的抗拒。
对内合作精神缺乏、对外服务意识不强 。
1. 人文层面
人文层面，信息的整合和共享涉及传统
思想观念的革新 ，一些传统理念和习惯阻
碍了信息整合与共享的实现。
2 .经济层面
保护既得利益
只有正视信息共享中的利益问题，设计
良好的利益分配和利益驱动机制，才能
从根本上解决利益问题。
人文层面的思想障碍，实际是深层次
的经济层面中利益障碍的表现。
达文波特(Davenport，1992)
充分信息共享的单位，将失去存在的理由；
当弱小部门对其业绩很敏感时，它们不愿意
共享信息。
这种因为部门利益而导致信息系统不能互相
兼容共享的现象在各个横向平级的部门之间
尤为明显。
技术不断更新换代，系统不断推陈出新，
组织、个人的技术应用、接受能力。
管理技术能否适应大型系统的建设。
安全问题，如果不能保证安全性，信息
共享将会给政府带来混乱和灾难。
3 ..技术层面
“信息孤岛”的技术表现：
信息数据冗余或不完整；
信息数据格式不统一；
信息数据不准确；
信息数据相互不一致。
中国电子政务20年，也是政府机构改革发展的
20年。
在政府信息化建设中，我国面临的一个突出问
题是，行政管理体制改革相对于政府信息化建
设滞后的问题。
必须把解决政府管理中的体制、制度方面的障
碍，放在重要的地位， 才能顺利实现政务信
息的整合和共享。
4 ..体制层面
回顾：中国政府机构改革的历程
82年改革，“强调规范化”，规定部门的职数、年龄
和文化结构，减少了副职等。
88年改革，“市场化取向”。从直接管理为主转变为
间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职
能。改革重点是经济管理部门。
98年改革，在市场经济的基础上对政府进行改造，规
范政府管理体系，完善公务员制度，逐步建立适应社
会主义市场经济体制的政府管理体制。
03年方案中，首次具有“信息化取向 ” 。
08年方案，“大部制”改革。
5 .机制层面
目前来看，电子政务的激励机制主要来自
上级的压力和政府自身追求经济效益的动
机，还缺乏有效的、来自内部或来自本地
区的压力和激励机制。
要建立逐步完善的机制，用制度解决当前
的问题和将来出现的问题
总结：中国电子政务２０年
阶段划分
与政府机构改革并行
项目、工程、政策、法规
国际排名变化
评估方式的变化
透过评估看问题
常见名词术语
金字工程、三网一库/两网
政府网站绩效评估
成熟度、准备度
“重硬轻软”、“重内轻外”
信息黑洞、信息孤岛、数字鸿沟、技
术性膨胀
重要指导性文件
《国务院办公厅关于建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统
的通知》（国办发关于加强政府网站建设和管理工作的意见》（国
办发〔 1992〕25号）
《全国政府系统政务信息化建设2001-2005年规划纲要》（国办发
关于加强政府网站建设和管理工作的意见》（国办发〔 2001〕25
号）
《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》
《国家电子政务总体框架》
《2006━2020年国家信息化发展战略》
《国家电子政务建设“十一·五”规划》
《国务院办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的意见》（国办
发〔2006〕104号）
国内较知名电子政务评估指标体系（机构）
工信息化部《政府网站发展评估核心指标体系（试
行）》
北京市电子政务绩效考核管理办法（试行）
国脉互联政府网站评测研究中心
时代计世资讯有限公司
中国软件评测中心 （赛迪顾问 ）
