西安财经学院学报第27卷第4期Vol. 27 2014年7月Joumal of Xi’an University of Finance and Economics Jul. 2014 制度性垄断对房产调控政策的影响分析一一兼论垄断利益链下的政策调整宋怡欣(华东政法大学经济法学院，上海200042) 摘要:房地产调控措施近年来频繁出台，但效果甚微。调控政策的执行力度不断加强与房价的继续上涨形成了鲜明的对比，可以说房产调控政策已经进入了真正的瓶颈期。遏制政策发挥作用的其实是房产制度本身，政府土地财政制度、银行外部监管制度、房企资质划分制度下的制度性垄断形成了垄断利益链，要抑制房价上涨，在调控政策上就要抑制、去除这些制度本身的弊端。关键词:制度性垄断;调控政策，flJ益链中图分类号:四文献标识码:A文章编号:1672-2817(2014)04-0033一05的缺陷，((反垄断法》既是市场各方利益博弈的产物，一、制度性垄断与《反垄断法》的关系也是社会价值发展的一种表现。规制垄断一方面是制度性垄断并非我国《反垄断法》所固有的概为了保护竞争，但同时也必须兼顾其他正当利益山，念。制度性垄断是指由于制度对相关市场主体之间制度性垄断的背后往往代表着其他的社会利益，在权利义务关系的不适当界定，由此产生的利益链对这种情况下执意于限制垄断有可能会损害到其他社市场竞争秩序的破坏，其核心在于制度并不与《反垄会利益，但另一方面也并不意味着制度性垄断可以断法》直接冲突，因此可以造成对市场竞争秩序的持完全不受制约。罗斯福曾经说过"如果人民容忍一续破坏。房产市场极为鲜明的特征是制度繁多而利个人的权力增长到其权力高于他们的民主国家本身益纠结，由此往往会形成主体对于权力的滥用继而的权力时，这个民主的自由是不安全的。由"在法治引发垄断问题，但这并不意味着所有垄断行为都会国家任何利益行为都应该受到法律制度的明确规构成对《反垄断法》的违背。与其他制度相区别，((反制，如果缺乏这种规制，就可能造成市场秩序的混垄断法》立法中的困难之处在于与社会利益之间的乱，例如现有房产调控政策，当没有对具体的制度'性冲突，因此目前反垄断法仅对四种典型的垄断行为垄断所引发的负面的利益链进行制约时，政策的有进行规制:垄断协议、滥用支配地位、经营者集中与效性就会被抑制。行政垄断，而真正对市场竞争环境造成冲击的垄断二、制度性垄断对调控政策的影响维度行为又何止于此。这种形式主义立法意味着将从非损害结果的角度来确定《反垄断法》的适用，因此大制度性垄断固然会影响调控政策，但这种影响量有损竞争环境的行为被排斥于市场之外。并不会直接针对调控政策，而是通过市场主体间接但是这并不意味着制度性垄断就是《反垄断法》对调控政策产生影响。法律制度是构成市场环境的收稿日期:2013一12-31基金项目:2013年上海高校青年教师培养资助计划"房地产市场调控政策的经济法分析"(ZZzq12004);华东政法大学研究生创新能力培养专项资金项目"我国按揭贷款风险监管法制研究"(20131001)作者简介:宋'怡欣(1983-)，男，上海人，华东政法大学经济法学院经济法博士研究生，上海中侨职业技术学院讲师，研究方向为反垄断法、金融法与房地产法。33
西安财经学院学报基本元素，制度性垄断往往伴随着制度对市场的规此应该进一步对这种行为进行分析。制影响市场。不同的法律制度往往具有特殊的社会《反垄断法》对于行政行为的规制主要通过第五目的，对制度性垄断的改革往往意味着对制度社会章行政垄断进行，土地出让行为固然具有行政属性，目的的颠覆，从而导致制度所保护的正当利益受到但《反垄断法》所规定的行政垄断主要是指政府行政损害，由此造成了对政策效果的抑制。法律制度影权力对市场交易的不正当干预而非直接参与交易，响市场的方式一般是通过对规制主体之间的权利义而土地出让行为属于直接参与交易，与行政垄断在务关系加以界定来实现，由此对制度性垄断影响的构成要件上是存在差异的，对于土地出让行为根据分析也必须区分不同的主体来分析，在房产市场不《反垄断法》第七条的规定属于"依法实行专营专卖同的规则针对着不同的对象进行规制，其中主要涉的行业飞应主要采用政策调控方式管理，即上文所述的房地产调控政策[6J。及三个方面z政府与房产商之间的土地出让关系、银行与房产商之间的资金借贷关系、房产商与购房者对于土地出让行为的商事属性根据《城市房地之间的房产买卖关系，并继而形成了相关的利益产管理法》第十三条之规定应采用"招标、拍卖"的方链间。值得注意的是，虽然这三种关系中都有房产式进行，具体各方权利义务关系则应该适用《招投标商的存在，但对于制度性垄断而言主要指的是商品法》、《拍卖法))，而《反垄断法》作为商事行为管理之供给者的行为，而在前两种法律关系中房产商扮演法又较《招投标法》、《拍卖法》具有更高的效力，因此的是需求方，因此针对房产市场制度性垄断的分析土地出让作为一种商事行为，((反垄断法》对其具有将分别从作为土地供给方的政府、作为资金供给方最高的效力，即如果政府通过减少土地供给而获取的银行以及作为房产供给方的房产商人手[4J。超额利润，应该准用第三章滥用市场支配地位之规{一}土地出让制度性垄断对调控政策的影晌定，但问题在于根据《反垄断法》第四十七条之规定，地价高昂一直是高房价的重要原因，对土地价此类行为的法律责任包括停止行为、没收违法所得格的调控在目前多项政策中有所体现。例如2005或罚款，很明显《反垄断法》有关滥用市场地位的规年国务院办公厅《关于切实稳定住房价格的通知》第制主体并不包括政府。因此，土地市场制度性垄断三条、2006年建设部等部门关于《调整住房供应结真正的症结在于《反垄断法》忽视了对行政行为商事构稳定住房价格意见的通知》第二条第六款、2009属性的规制，仅仅采用调控而不明确界定政府的责年温家宝总理在国务院常务会议上提出的"国四条"任，地价问题是很难真正解决的[7J。第一条、2010年国务院《关于坚决遏制部分城市房(二)银行制度性垄断对调控政策的影晌价过快上涨的通知》第五条、2011年国务院常务会银行贷款是房产市场的主要资金来源，也是房议的"国八条"第五条以及2013年温家宝总理在其价上涨的必要条件。对开发商而言，周期性借贷要主持的最后一次常务会议上所提出的"增加普通商比发行股票更符合房产项目开发的特点，因此银行品住房及用地供应"等，都以非常直接的方式提出了是开发商主要的融资来源;对于购房者而言，按揭贷对土地出让价格的调控问题，核心在于要求地方扩款作为法定的商品房贷款形式只能由银行提供，同大土地供给，因为只有扩大土地供给才能平抑地价样对房产市场影响极大。源源不断的银行资本为房继而平抑房价，可以说地价不降则房价难平，多地在价的上涨创造了资本环境，因此有关贷款类房产调2013年底再次爆出天价地盘，北上广2013年土地控政策亦十分常见，例如2006年的《建设部关于调出让总价更是超过5000亿。整住房供应结构稳定住房价格的意见》第四条、第五土地出让的政策为何会失效?对土地出让行为条，2007年的《人民银行、银监会关于加强商业性房最直接规定是1994年的《城市房地产管理法》第八地产信贷管理补充通知))，2008年的《银监会关于进至十二条，根据该规定土地出让兼具了行政属性与一步加强房地产行业授信风险管理的通知))，2009商事属性:一方面，土地出让是国家开发利用土地资年的《银监会关于进一步加强按揭贷款风险管理的源的一种政策;另一方面，土地出让以招标、拍卖等通知))，2010年的《中国人民银行、银监会关于完善方式开展是一种典型的商事行为。较为常见的观点差别化住房信贷政策有关问题的通知》等，都反映出认为《城市房地产管理法》的这种规定直接导致了地在调控政策中对信贷因素的重视，那为何限贷政策方政府土地供给的垄断间，有失偏颇，因为该法第四没有达到预期的效果呢?条明确将"改善居民的居住条件"作为制度目标，因主要源于银行复合性质的社会责任。银行作为
宋怡欣g制度性垄断对房产调控政策的影响分析市场经济主体固然受到《反垄断法》的规制，但同时是在行为主义的立法模式下这种市场划分并不会与银行还承载着下述社会责任:首先，作为资本领域的《反垄断法》产生直接冲突，因此房企资质划分虽然主要中介银行承担着保障金融安全的社会职责，由有可能广泛地诱发垄断行为致使《反垄断法》失效，此所要求的极高的准人门槛致使银行业对房产价格却依然能够存续并阻碍调控政策的实施。形成了极强的影响;其次，作为公众存款的信托人银三、制度性垄断下的垄断利益链构成行承担着维护储户利益的职责，由此在贷款选择上分析必然偏向于实力更强的大型房企;再次，作为国有资产的运营主体，银行管理人员负有合理维护国有资就整个房产市场而言，现有的制度性垄断所维本的职责，由此将资本投向高利润的房地产行业符护的是一条具有正当性价值的垄断利益链。就这一合其国有资产的管理职责F最后，银行作为限贷政策点而言，所体现出的是制度本身的正当性，正如的执行者，虽然短期内收紧房产资金链可以抑制房1911年Brandeis法官在标准石油案中做过如下解价，但也加剧了房产商的集中，更与银行本身的利润释"一项法律制度的合法性不能仅凭一个简单的检原则相违背。验，如他是否限制竞争而得出结论，每个关系到交易由此，如果要对银行的这种制度性垄断进行调的协议或规则都会或多或少地具有限制性。真正检整，势必意味着与存款人利益、国有资产利益乃至金验合法性应该是看这种限制是促进竞争，还是抑制融安全利益相冲突，因此才会出现如今的限制性贷或破坏竞争。为了明确这一问题，法院必须考虑与款政策，而从政策效果的角度分析，如果仅从资金上这一商业活动的限制相关的事实，如限制前后的环进行限制不仅无法减缓房产资本市场的垄断，反而境变化、限制的性质及其后果，还有市场的历史、采将进一步使情况恶化。取特别补救措施的原因、目的及结果等。〔巾但这是{三)房企制度性垄断对调控政策的影晌否意味着该利益链不应该被规制呢?房价上涨极重要的一个原因是房企对房价的扭进一步分析该利益链的具体利益构成，可以发曲，而这种违规定价与房企市场的垄断结构具有极现依然存在某些利益不尽合理，而这些利益对于推为密切的联系。发改委价格司在2011年3月发布动房价上涨起了很大的作用z首先，土地出让费用的了《商品房销售明码标价规定))，并在同年5月发布分配利益。一方面，根据《国有土地使用权出让收支了《商品房销售明码标价专向检查的通知))，力图控管理办法》第四条的规定，土地出让费用所得完全归制这种来自于制度性垄断的价格违规行为，并在之人地方政府，由此决定了地方政府与土地出让之间后的查处中多有体现。存在利害关系;另一方面，根据《城市房地产管理法》例如，相同地区违规定价行为相似，因此其中很第十至十二条的规定，地方政府掌握着土地出让的可能存在串谋行为，但实际的调控政策却绕开对串实际权力，因此地方政府应该本着提高居民总体住谋行为的调查阻。原因在于虽然《反垄断法》第二章房水平、抑制房价的政策目标来制定土地出让政策，专门对垄断协议进行了规定，但调查并证明协议的但是政府利益与社会利益却在此发生了冲突。其存在却需要执法部门投入极大的精力，由此决定了次，大型金融机构的政府支持利益。大型金融机构对这类行为的规制难以广泛开展。而房企的价格垄对市场的垄断提高了金融行业整体的市场信心，有断却体现于全国不同地区各大楼盘的销售中，在这关银行的社会责任依然被强制性的写人了监管规种情况下要全面进行价格监管几乎是不可能的。则。例如，美国2010年出台的《多德弗兰克法案》第房企价格垄断之所以广泛存在主要源于对商品1403条有关禁止按揭贷款激励性操作之规定，政府房质量的监督。建设部于2000年颁布了《房地产开过分的支持与干预致使银行难以真正承担起对市场发企业资质管理规定))，其第五条将房企的建设资质风险的管控责任，最终致使房价不断上涨。最后，大划分为四个等级，继而第十八条根据资质等级规定型房企的大型项目开发利益。资质并不是房企的义了房企承揽项目的规模与范围，在元形中进行了房务，但是资质却给予了大型房企相对于小型房企在产市场划分[8J。无疑维护房产开发质量是十分重要项目开发上更多的利益，更有可能因此衍生出房企的，对于购房者而言价值数百万的房产一旦出现质的价格垄断行为。以上不合理的利益将进一步相互量问题是灾难性的，在这种情况下对个体利益保护结合形成利益链扰乱市场运行:银行资本与民间资的重要性将高于对市场整体利益的保护，更重要的本相互纠缠进入房产市场，银行资本一方面直接借
西安财经学院学报贷给大型房企，另一方面通过按揭贷款、住房公积诸多抵制，即便是政策在内容上得到了完善。金、商业贷款或相互结合的方式流人了投资领域，而具体到现有的调控政策，虽然其可以抑制房价民间资本、企业资本在房地产价格受银行支持的情上涨，但只要不打破制度所形成的垄断利益链，控制况下也会被吸引进入房地产市场，地方政府则既成房价就永远只是治标不治本。正如芝加哥学派的著就了经济增长又增加了财政收入，垄断各方的利益名法官伊斯特布鲁克所说"不该相信法官和政府机几乎都得到了满足，这种情况下房价上涨就成了能关能够塑造出最好的市场机构，经济管制的历史证够协调市场各方利益的"市场规律"。明此种干预不会成功，且可能成为利益集团争逐的如果没有改变这种制度性垄断、无法对由此产场所。[时"调控政策执行不利，首先是中央政府与地生的垄断利益链进行约束，仅仅通过调控政策抑制方政府在政策的执行过程中缺乏一致性，土地出让房价上涨就成了违背"经济规律"，不但会让社会付没有到位的监督措施就难以保证充分的供应z其次出较大的经济成本，同时政策也未必见效。进一步是银行难以兼顾其各种社会责任，长期以来国有银讲，就是要将那些不合理的利益进行再分配，在法国行对政府的依赖导致银行的自主经营性受到严重影的VerrePlat案中法官曾表示"企业联合产生有利响，由此引发了市场行为的扭曲;最后是对房企管制之效果，包括生产力提升，及成本降低，惟若欲对其不加区别，对消费者的保护并不意味着大型房企就限制，必须进一步探究该成果是否非为成员企业独能够享受更多的市场利益，正如1962年美国的占，而将其重要部分公平地与其顾客及整体经济社Brown Shoe案中Warren大法官所认为的:"((反垄会分享。[10J"对于这些负面的、不正当的利益结构，断法》保护的是有效的竞争格局而不是竞争者。[14J"才是制度性垄断所产生的真正弊端，由此具体的调首先，理顺土地使用权转让费的使用机制与监控政策也应由此人手，反垄断政策的制定从本质上督机制。虽然现有的地方政府土地使用权费用收支讲是在管制与效率之间找到一个黄金分割点。合一具有一定的不合理性，但既然土地费用来自于地方，自然也应该用于地方，因此由地方政府管理土四、针对制度性垄断形成的利益链的政地使用权费用可以说是一种必然选择，但在费用的策调整使用机制上却可以完善z现有的土地使用权转让费针对垄断利益链的房产政策无疑应该在现有基用主要用于城市基础设施的建设，实际上在一定程础上进行调整。首先应该明确规制的对象。虽然上度上推高了房价，因此应该建立合理的财政机制，在述三类主体都对房价上涨负有责任，但本着权责对房价高涨时将更多的土地使用权费用用来平抑房等的法律原则，三类主体在具体责任的负担上仍应价，例如将其投入用作保障'性住房的建设。此外，作该是存在差别，作为行政主体的地方政府应该承担为地方土地资源的收人，合理的监督机制亦必须存主要的义务，因为"政府参与市场经营后只有限制其在，既可以采用信托方式，成立专门的委员会直接管权力才能保证与市场主体之间平等交易从而保证效理，也可以尽量细化其使用情况。政府固然可能在率"山;其次，应该明确具体的政策完善目标山。其使用上存在一定的不合理性，但是只要资金的使不同制度下的制度性垄断所形成的利益链存在差用能够公开，社会公众就能够接受问。异，因此需要依据《反垄断法》对现有的政策进行调其次，提高银行的自主经营能力。我国金融市整，使政策既能够维持原有制度所要求的合理利益，场制度的一项特色是混淆了外部监管与内部风控之也能够对不合理利益进行限制乃至消除，在美国的间的关系，外部监管的过度干预一方面造成了房地"联邦贸易委员会诉帝科产权保险公司"案中法官引产市场的垄断，更为严重的后果是减弱了国有银行述了由CaliforniaRetail Liquor Dealers Assn. v. 自身的竞争力与风险内控能力，作为独立的市场主Midcal Aluminum所确立的"双重标准""首先，受体，微观层面对市场风险的准确把握将有效抑制宏到质疑的限制必须是作为州政策被清晰地表述和明观风险的发生从而降低房价:高涨的房价意味着房确地表达。其次，州政府本身又对该政策有积极监产市场泡沫的存在，理性银行的做法应该是减少对督......如果存在一个政府管制项目，并且拥有职员、房产市场的资金供给以预防借款人可能的违约口町，获得经费以及得到法律的授权，那么这样就满足了但是如果银行缺乏这一意识甚至认为政府将为可能积极监督要件。[12J"最后，应该明确具体制度的保障的损失买单，则市场行为将发生扭曲，就需要政府通机制。针对既得不合理利益的权力制衡无疑会遭到过限制贷款的政策进行外部干预，问题在于这种干36
宋怡欣z制度性垄断对房产调控政策的影响分析-330. 预可能降低市场效率而且未必总是有效的。[7J 史际春.反垄断法理解与适用[MJ.北京z中国法制出最后，确立大型房企在大型房产项目开发上的版社，2007:124-136. 特殊义务。企业资质划分固然可以在一定程度上保[8J 发改委价格监督检查与反垄断局.部分房地产企业违护购房者的利益，但也赋予了大型房企大型项目垄反明码标价规定受到查处[EB/OLJ.(2012一04一18)断的特权。笔者认为既然大型房企可以拥有这种特[2013一04一17J. gov. cn /gzdt/ 权，就应该进一步承担对等的义务[町，对大型项目. 的公示不仅应该包括《商品房销售明码标价的规定》[9J ERNESTGELLHORN, WILLIAME,KOVACIC. Anti›第十条之内容，更应该包括有关房产的各种质量信trust lawand economics[M]. Washl咱tonD C: West Pub›息、成本信息，前者的依据是房企对于购房者个体的lishlng 岛，1994:175. 责任，后者则是房企被给予对大型项目的垄断所应[10J LUCIAN BEBCHU民Thelaw and economics of block holder disclosure[JJ. Harvard Business Law Review, 承担的社会责任。2012(9): 56. 参考文献[l1J政)RJASGEORGE. Rapid liberalization in socialist e›conomies: the problem of macroeconomic control[J]. [lJ [美]托梅思，夏皮罗.分析政府规制[CJ.苏苗军，译.Cambridge Joumal of Economics, 2013(3) :48. 北京s北大法律评论，2006(6):26. 口2JLAURENCE TRIBE. Four essays n liberty[MJ. Ox [2J C AJα-ÆS， MM且'SUSHfD\.Antitrust and bilateral›ford:Oxford University Press, 1969: 91. ism:也.eU. S. Ja阳neseand EU ∞mparative and hlstorical 口3J ROBERT ABRM侣，LWYD∞NSTANTINE. Dual relationshlps, competition归，lityin the global tr叫ingsys›antitrust enforcement in the 1990s re说talizingantitrust in t叫叫.坠ijing:lnternationalKLSWER lAW, 2∞2:521. its民∞ndcent山y[J].E部ayson Lξgal， 1991(6) :569. [3J DEGREI壶，DE HAAs. Housing prices, ba地i啤lend[14J WEY卧JBERG，MICHELLE. Law proofs to take be›ing and mone钮rypolicy [J J. Financia1 Strucωre， 2000 fore you die[J]. The National Jurist,2011(6) :22-28. (10) :49. 口5J王威，马金华.论历史视角下财政民主的理论逻辑[JJ.[4J GAVIN CAMERON, JOHN MUELLBAUER, AN›中央财经大学学报，2013(3):82-80. THONY MURPHY. Was there a British house price 口6J阎庆民.推进股份制商业银行转型发展[J].中国金融，bubble[JJ. Financial Times, 2006(6): 25. 2012(12) : 72一79.[5J 王言炉.从权力垄断的角度看房地产和人民币泡沫[17J许家林，刘海英.我国央企社会责任信息披露现状研[J].经济导刊，2011(3).究一一基于2006一2010年间100份社会责任报告的[6J 漆多俊.权力经济向法治经济的转变一一兼论转型时分析口J.中南财经大学学报，2010(的:90-94.期法津的控权使命[J].经济法论丛，2005 (6) : 326 Analysis on the Impact of Institutional Monopoly to the Real Estate Polices: A Discussion on Policy Adjustment to the Monopoly Interests Chain SONG Yi-xin CSchool of Economic Law, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China) Abstract: Real estate regulatory policies have been issued frequent1y in recent years, but the effect is not obvious. The continuing strengthen enforcement of regulatory policy has become a sharp contrast with the continuing rise in prices, so it can be said that the policies has entered into bottleneck period. It is the real estate legal system itself that disturbed real estate policies. The institutional monopoly in the local govern›ment land financial, bank’ s external supervision system and housing enterprise qualification system has formed a monopoly interests chain. so to keep prices from rising, the regulation policy should start with suppressing and removing the disadvantages of system itself. Keywords: institutional monopoly; real estate policies; monopoly interests chain (责任编辑:王晓红}37
