摘要：促进就业是市场经济国家普遍关注的问题。随着我国市场
经济体制的建立，政府促进就业得到了确立和发展。本文旨在对我国
市场经济条件下政府促进就业的内涵、作用等问题进行深入研究，提
出了新形势下政府促进就业的战略选择。
关键词：政府；促进就业；劳动力市场；就业战略
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政府促进就业战略研究
（广东商学院 社会学系，广东 广州 @ABCDB）
! 孙宏英
就业是民生之本，安国之策，和谐之源。就业不仅是一个国
家或地区经济社会发展水平的反映，也对经济社会发展产生重要
的影响。纵观世界，绝大多数市场经济国家都把政府促进就业作
为经济和社会政策优先考虑的目标。十四大以来我国政府也把促
进就业摆上了重要议事日程。当前，我国理论工作者对就业问题
的研究，大都集中在对就业压力与缓解就业压力的政策分析、中
外就业政策和就业发展过程的实证分析与经验介绍、就业政策的
发展过程和就业者自身的观念、行为分析研究，而对政府促进就
业研究的不多。实际上，和谐社会的建立，充分就业目标的实现，
政府的作用不可忽视。
一、政府促进就业的内涵
政府促进就业特指政府运用经济、行政、法律和服务等手段，
利用资金和其他资源，培育劳动力市场，扩大就业机会，提供就业
服务，在宏观上为劳动者就业提供政策上和物质上的帮助，以保
障宪法赋予公民的劳动权得以实现。其一，政府促进就业不等于
政府包揽（或包办）就业。在社会主义市场经济条件下，劳动力市
场应该在劳动力资源配置中起基础作用，政府促进就业既不能包
揽过多，扰乱正常的劳动力市场秩序，也不能对个人终身就业承
担无限责任，其主要职责是解决单纯依靠市场的力量难以有效解
决的一些问题，其责任空间应当体现为对劳动力市场运行的全局
性和终极意义上的责任，即主要是平衡经济发展与就业结构的矛
盾，解决市场竞争中失利人群的再就业问题，扼制劳动力市场不
良竞争行为，保护弱势群体的生存权益，维护社会的公平与稳
定。其二，政府促进就业主要是通过制定发展战略、实施宏观经济
政策和建立有利于扩大就业的宏观政策环境来实现。就业增长取
决于经济增长和就业弹性提高两个要素，各国政府为增加就业所
采取的一切措施，都是围绕这两个要素展开的。社会主义市场经
济从经济体制上看首先是市场经济，而后才是社会主义，其与西
方市场经济的区别在于政府更重视社会的公平性，更强调国民的
生存权和平等权。因此政府应明确认清其应有的位置、应把持的
原则和立场，结合经济社会发展需求和社会突出问题，制定出相
应的促进就业政策措施，处理好就业与经济发展间的协调关系，
有效开展促进就业工作，并评估其效果，以进一步改革和完善促
进就业政策、措施。
二、政府促进就业的地位和作用
第一，促进就业是政府义不容辞的责任和义务。市场经济条
件下，政府的主要职能是经济调节、市场监督、社会管理和公共服
务。促进就业就是政府践行社会管理和公共服务职能的具体表
现。“增加就业，消除贫困，保持社会安定”已经成为一种国际共
识，尽管各国就业问题的特征和程度不同，在经济发展阶段、人
口、文化传统及政治制度上也存在很大的差异，但各国政府都把
促进就业作为国家经济、社会政策的优先目标。中国古代也特别
强调安居乐业的重要性，注重社会就业问题，并把实现就业作为
太平盛世的重要条件。作为社会主义国家，政府更要顾及社会公
平、公正问题，采取更为有力的措施解决市场经济运行过程中必
然产生的一系列就业失业问题。唯此，政府方才能承担起社会管
理者之责，以就业保民生、促发展、建和谐。
第二，政府促进就业是市场经济发展的客观要求。市场经济
条件下，政府促进就业既是特定的劳动制度，也是一种积极的社
会保障制度。它：一方面，解决市场经济条件下出现的诸多社会问
题，维护着亿万人民的切身利益，为市场经济体制的建立和发展
奠定良好的社会环境基础；另一方面，又构成市场经济运行中宏
观调控机制的重要组成部分，是劳动力市场化及优化配置的基本
保障机制。当前我国尚处于市场经济发展的初级阶段，经济增长
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专 稿
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与经济结构调整、社会结构变迁等诸多矛盾交织于一起，就业问
题严重，政府促进就业的功能及其主导性作用更显突出。其一，
市场经济体制下必然存在失业，这是一切市场经济共有规律和
基本特征。建立和培育劳动力市场，只是为劳动力供求双方提供
交易手段和实现机制，劳动力市场本身并不能保证充分就业的
实现，也不具备实现充分就业的功能。例如，劳动力市场上的性
别歧视、结构性失业以及近年出现的民工潮和民工荒等问题，市
场本身都难以解决。因此，试图通过培育和发展劳动力市场消除
失业现象显然是不可能的，必须要发挥政府促进就业的主导作
用。其二，我国还处于社会主义市场经济的初级阶段，全国统一、
开放、竞争、有序的劳动力市场还没有形成，劳动力城乡之间、地
区之间和所有制之间的差别还没有完全消除，政府在推动和培
育劳动力市场建设，以实现劳动力资源的优化配置方面的职能
尤显迫切。其三，我国现阶段就业矛盾也迫切需要政府加大促进
就业的力度。当前我国的就业形势相当严峻，突出表现在“劳动
力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存，城镇就业压力加
大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现，新成
长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织”!，政府无论是
从劳动者角度出发，还是从社会经济发展的角度出发，都应采取
一些积极措施，保障劳动者就业权利实现，完善经济生产与劳动
力资源合理配置。
第三，政府促进就业是构建和谐社会的内在要求。构建和谐
社会的关键是要解决人与人间的不平等性、人与社会的不协调
性，使民众均有机会平等地分享经济增长和社会发展成果，解决
其在个人及社会发展过程中种种需求。可以说，人是一国政府执
政和管理的根本，无论是经济行为还是政治社会行为的选择都
必须将人的各种需求放在首位。政府促进就业就是实现人的生
存权和发展权的最为积极的保障措施。其一，就业是体现人的价
值、尊重人的价值和实现人的价值的基本途径。劳动者作为社会
的人，要求参加社会劳动，并取得报酬，以满足自身生活需要，这
是做人的基本权利，失业等于这个基本权利被剥夺。丧失了劳动
权利，其物质利益难以得到满足，势必导致社会扭曲行为的发
生。其二，就业是社会经济稳定、协调、健康发展的重要环节。社
会失业率过高，低收入群体过大，不仅会影响人口素质和劳动效
率的提高，不利于社会经济的可持续发展；而且会影响社会消费
需求，从而影响社会投资需求，最终会制约社会经济发展，也必
然影响社会稳定。因此，政府制定切实可行的、着眼于民众利益
和社会长远目标的促进就业政策措施，让全体成员共享社会政
策、社会发展、经济发展所带来的种种成果，成为一种必然选
择。
三、新形势下政府促进就业战略选择
随着产业升级、经济结构调整和社会转型，“十一五”时期，
我国的就业形势还相当严峻，突出表现在以下几个方面：一是经
济增长对就业增长的作用呈现出明显弱化的倾向。上世纪 &"年
代，我国 ’()每增长 *+，可增加约 !,"个就业岗位，而现在只
能增加 *""万个，就业弹性明显下降。二是劳动力供大于求的矛
盾尖锐，就业结构仍有待于进一步合理化。目前城镇下岗职工和
登记失业人员、城乡每年新增就业人员以及国有企业、集体企业
和机关事业单位富余人员约有 -"""万，农村需要转移就业的剩
余劳动力约有 *. -亿左右。劳动力素质与岗位需求不适应的结
构性矛盾进一步突出，技术工人严重短缺。三是发展不平衡使得
落后地区的就业问题更加突出。城乡差别、地区差别造成广大农
村地区和中西部地区就业需求明显不足，劳动力供给过剩，而现
行的户籍制度、农村土地制度、社会保障制度等还在一定程度上
阻碍着劳动力的流动，全国统一、开放、竞争、有序的劳动力市场
还未形成。政府促进就业应基于以上形势，实施四大就业战略，
即良性互动战略、协调发展战略、素质提高战略和就业困难群体
援助战略。
*. 经济增长与扩大就业良性互动战略"
一个国家或地区实施什么样的发展战略，不仅决定其经济
增长的绩效，也决定其经济增长的就业容量。在我国的工业化进
程中一直面临着“增长的悖论”#困扰，发展效率经济和促进稳定
就业成为政府制定发展战略的两难矛盾。事实上，作为劳动力丰
富的发展中国家，我国的就业问题说到底还是一个经济发展不
能满足庞大的劳动力就业需求的问题，这就要求我们在工业化
进入新的历史阶段后，要特别关注经济增长的转变方式，构建
“以经济增长带动就业增长，以就业增长促进效率经济”的良性
互动战略。从科学发展观的角度看，适合我国国情、有利于充分
发挥比较优势、促进社会经济持续发展的增长方式才是最佳增
长方式。在制定经济发展战略时，要把就业贡献率纳入考量经济
增长的重要选项，通过转变经济增长方式扩大就业，按照比较优
势来选择产业结构，实现经济增长和扩大就业的良性互动。首
先，必须保持一定的经济发展速度。据国际经验和我国的实践，
在我国现阶段的经济发展水平，当经济增长速度至少达 ,+ /
-+时，才能有效地进行就业机会的创造；在此基础上随着经济
增长速度的提高，就业机会的创造能力也相应增长。因此，保持
一个较大的经济建设规模，不仅对于刺激就业机会有益，对于容
纳本地区的劳动力供给也是必须的。其次，须保证经济发展的质
量。保证经济发展质量，在一定意义上是指经济发展的集约化倾
向，也表现为尽量除去经济泡沫，以实现较高的资本收益率和增
长的有效性。经济发展质量对经济规模有着双重作用，既能够促
进新的建设规模良性发展，也可阻止经济规模的过度膨胀。只有
经济规模符合发展质量要求时，才可能减小经济波动幅度，推动
经济稳步发展，最小程度地减少对劳动者的损害。再次，调整优
化经济结构，狠抓区域经济和内外源型经济协调发展，努力扩大
消费需求，搞好宏观调控，创造新的就业岗位。一方面，要转变经
济增长方式，提高科技对经济增长的贡献率；另一方面，要充分
发挥劳动力资源丰富、劳动力价格相对便宜的比较优势，选择合
理的产业、技术结构政策，通过资金、技术、劳动力在不同地区、
行业的合理分工，鼓励高新技术产业中的劳动密集型环节及第
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三产业的发展吸纳就业者，实现经济增长与就业增长的双赢。
!" 就业协调发展战略
就业协调发展是统筹经济与社会发展的内在要求，是加快
二元结构调整的必然选择，也是化解农村剩余劳动人口和落后
地区就业问题的关键。推进就业协调发展：首先，要推进制度创
新。加快推行户籍制度改革，取消限制农民进城务工的歧视性政
策和限制性规定，营造城乡劳动者平等就业的环境。加快建立城
乡劳动者平等的就业制度，逐步统一城乡劳动者就业与失业登
记制度，积极探索城乡统一的社会保障制度，实行积极的就业扶
持和就业服务政策，促进城乡统筹就业。积极探索符合实际的土
地流转形式，规范发展土地使用权交易市场，建立有利于城镇发
展和农民向城镇转移的土地制度。其次，要培育统一的劳动力市
场。改变劳动力市场的城乡分割、区域分割局面，建立全国统一、
城乡一体的劳动力市场体系，特别是在城镇就业压力较大的情
况下，要防止“关闭城门”，为劳动力流动人为设置障碍；打通劳
动力市场、人才市场、大学生就业市场互通互联的渠道，实现就
业信息共享，使城乡劳动者真正享受到政府提供的公共就业服
务。按照“制度化、专业化、社会化”要求，全面推行人本服务，建
立健全职责明确、功能完整、运作顺畅的公共就业服务体系，提
高服务质量和效率。建立覆盖城乡的劳动力市场信息服务网络
和远程见工系统，实现区域内劳动力市场互联互通、信息共享。
建立健全劳动力供求信息和工资指导价位发布制度，完善就业
信息引导机制。最后，要加强失业宏观调控。建立城乡劳动力抽
样调查制度，逐步建立健全失业预警机制，把失业率控制在社会
可承受的限度内。加强对正常生产经营企业裁员的指导，合理引
导和规范企业规模性裁员，有效控制失业率，缩短失业周期。鼓
励国有大中型企业通过主辅分离、辅业改制安置富余人员，避免
大量推向社会。
#" 素质提高战略
世界各国政府面对就业问题的挑战，都把提高劳动者的人
力资本素质作为促进就业的重要支柱。各国的经验都证明，劳动
者的素质对于他们在劳动力市场上的表现具有重要的影响。我
国城乡劳动力素质总体水平较低在很大程度上限制了就业机会
的获得和人力资源的利用，因此，必须要大力发展普通教育、职
业教育和技能培训等，着力提高劳动者素质。首先，通过发展基
础教育和普通教育，提高全体劳动者的科学文化素质，提升其就
业素质和就业意识。其次，通过发展职业教育和技能培训，提高
劳动者的职业技术水平，提升其就业和创业能力。但在推行素质
教育的过程中，应注意社会经济发展对人才的需求结构的影响，
并由此适时调整教育结构，化解人才培养结构与市场需求相脱
节的矛盾。在职业教育和技能培训过程中，可构建职业技术教育
与就业紧密结合的实践平台，优化和整合现有职业教育资源。最
后，用人单位要建立健全职工培训制度，对在职员工开展岗位技
能晋升培训。
$" 就业困难群体援助战略
就业困难群体是指在就业市场上处于弱势地位的人群，主
要包括残疾人员、大龄或长期失业者、城镇“零就业家庭”成员、
农村贫困户劳动者、低学历和低技能劳动者等。实践证明，仅仅
依靠市场的力量，无法从根本上解决就业困难群体的就业问题，
必须依靠政府力量的介入。政府帮助就业困难群体就业除了建
立健全社会保障制度，还要实行积极的就业促进政策，给予困群
体以相应的政策扶持。首先，为就业困难群体创造公共就业岗位
和公益性就业岗位。在政府的公共服务中，能够提供一些就业岗
位。这些公共部门的就业岗位应遵循就业最大化原则，不宜过度
资本密集化。此外，还要根据失业状况的严重程度，采取政府“买
断”的方式为失业者创造一些公益性岗位。其次，帮助就业困难
群体掌握就业和再就业技能。通过培训增强就业困难群体的就
业能力和创业能力，是政府的责任。为此，政府要增加职业培训
投入，鼓励引导社会力量大力举办职业技能培训，帮助困难群体
免费获得职业技能培训和技能鉴定。第三，制订优惠政策促进就
业困难群体实现就业再就业。如政府通过给予就业困难群体税
费减免、社保补贴和岗位补贴等一系列优惠政策扶持他们实现
就业和再就业。 !
注释：
!参见《中国的就业状况和政策》白皮书。
"目前理论界对经济增长与扩大就业间的关系存在两种不同观点，
即经济增长优先或就业优先。本文认为，在劳动力资源丰富的发展中国
家，应该二者间应建立起互动的战略关系。
#增长的悖论是指经济增长与就业增长之间存在非一致性，即扩大
就业要求不断推动经济增长，而经济增长的结果则可能导致就业率的下
降。这一理论是不少学者在实证分析后形成的普遍共识。
参考文献：
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作者简介：孙宏英（&./-年 0），女，安徽庐江人，广东商学院
社会学系讲师，博士生，主要研究领域：劳动就业、社会保障、经济
社会学。
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