规范性文件制定和备案
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2012年5月11日
前 言
随着法治政府建设的推进，依法行政
的理念逐步深入人心，行政机关的行政管
理方式逐步走向规范化、制度化。在行为
方面表现为规范性文件的大量制定。因而，
规范性文件在社会关系调整中发挥着更加
广泛而重要的作用，对人们行为的影响越
来越大，逐渐成为行政机关实施具体行政
行为的重要依据。
规范性文件管理工作结构图
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一、规范性文件界定
（一）概念（一）概念
11、基本理论、基本理论
（（11）范围：广义和狭义）范围：广义和狭义
（（22）分类：根据制定主体（司法、行政），根据规）分类：根据制定主体（司法、行政），根据规
范的对象（行为类、技术类）范的对象（行为类、技术类）
（（33）位阶：宪法）位阶：宪法→→法律法律→→法规法规→→规章规章→→规范性文件规范性文件
特例：国务院的规范性文件效力高于部门规章和特例：国务院的规范性文件效力高于部门规章和
地方政府规章，亦有可能是部门规章和地方政府地方政府规章，亦有可能是部门规章和地方政府
规章的制定依据。规章的制定依据。
2、实务
根据省《规范性文件制定和备案规定》
第三条的表述“规范性文件是指除规章以
外，由本省行政机关依照法定权限和规定
程序制定，涉及公民、法人和其他组织权
利义务，并具有普遍约束力的各类文件的
总称，包括政府规范性文件和部门规范性
文件”
（二）特征
五个方面的特征：
（1）行政性。即制定主体为行政机关，目
的是为了实施行政管理职能，执行法律、
法规、规章等规定。
（2）依照法定权限和程序制定。这里的权
限是指行政管理权限和制定规范性文件的
权限，一般来讲具有行政管理权限的组织
都可以制定规范性文件。程序是指
（（33）涉及公民、法人和其他组织的权利义务。规）涉及公民、法人和其他组织的权利义务。规
范性文件产生于对于一定社会关系的规范性调整，范性文件产生于对于一定社会关系的规范性调整，
具体表现为在法定范围内调整行政相对人的权利、具体表现为在法定范围内调整行政相对人的权利、
义务，为不特定的相对人提供相对于法律、法规义务，为不特定的相对人提供相对于法律、法规
或者规章更加具备操作性的指引性行为准则或者规章更加具备操作性的指引性行为准则
（（44）具有普遍约束力。即在行政管理区域内对行）具有普遍约束力。即在行政管理区域内对行
政机关外部符合特定条件或者情形的相对人，均政机关外部符合特定条件或者情形的相对人，均
具有一定的强制性拘束。具有一定的强制性拘束。
（（55）能够反复适用。规范性文件属于抽象行政行）能够反复适用。规范性文件属于抽象行政行
为，也具有抽象行政行为具有反复适用性这一特为，也具有抽象行政行为具有反复适用性这一特
征。在规范性文件有效期内，对某一相对人而言，征。在规范性文件有效期内，对某一相对人而言，
其适用规范性文件并不是一次性的，可以反复适其适用规范性文件并不是一次性的，可以反复适
用用
（三）例外规定。市《办法》第（三）例外规定。市《办法》第44条规定条规定““内部内部
工作制度、人事任免决定以及对具体事项作出工作制度、人事任免决定以及对具体事项作出
的行政处理决定的行政处理决定 ” ”。。
除此之外，非规范性文件一般具有以下特征：除此之外，非规范性文件一般具有以下特征：
1 1、不涉及公民、法人和其他组织权利义务变、不涉及公民、法人和其他组织权利义务变
更；更；
2 2、具有明显的阶段性。、具有明显的阶段性。
3 3、针对具体个体或具体事项。例如：工作安、针对具体个体或具体事项。例如：工作安
排，工作目标、任务分配等。排，工作目标、任务分配等。
4 4、不具有法律上的强制性。、不具有法律上的强制性。
实务中存在的问题：
对规范性文件判断不准。
实例：
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（三）形式（三）形式
11、表现形式、表现形式
根据市《办法》的规定，规范性文件的表述形式主要根据市《办法》的规定，规范性文件的表述形式主要
是两种：是两种：
A A、、条款式条款式；；
B B、段落式。、段落式。
22、表述形式、表述形式
根据省《规定》和市《办法》的规定规范性文件名称根据省《规定》和市《办法》的规定规范性文件名称
通常为：通常为：““决定决定””、、 “ “规定规定””、、““办法办法””、、““实施办法实施办法
””、、““细则细则””、、““实施细则实施细则””、、““意见意见””、、““通告通告””。如。如
何区分呢？对全局性工作的规范性文件，称何区分呢？对全局性工作的规范性文件，称““决定决定””；对；对
某一方面行政工作作比较全面的规定，称某一方面行政工作作比较全面的规定，称““规定规定””或者或者““
办法办法””；为贯彻执行法律、法规、规章制定的比较具体细；为贯彻执行法律、法规、规章制定的比较具体细
致、带有补充性、辅助性的规定，称致、带有补充性、辅助性的规定，称““实施办法实施办法””或者或者““
实施细则实施细则””。。
规范性文件名称不得称《条例规范性文件名称不得称《条例 》。》。
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重点内容：
（一）制定权限
（二）制定程序
二、规范性文件制定
（一）制定权限
规范性文件的制定权限是指什么样的组
织具有制定规范性文件的权力 。
1、有权组织：
2、无权组织：
1、有权组织
根据省《规定》和市《办法》第3条，有规范
性文件制定权的机关主要是
三个层次：政府、政府部门、授权组织 。
五大类：A、地方各级人民政府;B 、县级以
上地方人民政府所属工作部门；C、县级以
上地方人民政府依法设立的派出机关；D、
实行垂直管理部门的下级机关（市《办法
》）；E、法律、法规授权的组织。
22、无权组织、无权组织
根据省《规定》和市《办法》第根据省《规定》和市《办法》第33条第二款条第二款
的规定，下列组织无规范性文件制定权，即的规定，下列组织无规范性文件制定权，即
不能以自己名义对外发布规范性文件。不能以自己名义对外发布规范性文件。
（（11）地方各级人民政府设立的非常设机构。）地方各级人民政府设立的非常设机构。
（（22）行政机关的内设机构。）行政机关的内设机构。
（（33）行政机关的下设机构。）行政机关的下设机构。
存在的问题：目前发现有的机关以内部处室存在的问题：目前发现有的机关以内部处室
编号发布规范性文件。编号发布规范性文件。
关于起草权限的问题
在省《规定》和市《办法》中，仅对规
范性文件的制定权限进行了限定，而对规
范性文件的起草权限没有限定。群众组织、
群团组织等都可以起草规范性文件。
（二）制定程序
根据省《规定》和市《办法》第11条的规定，
制定规范性文件一般要经历立项、调研、
起草、征求意见、送审、发布等程序。
例外规定：根据省《规定》14条，因突发公
共事件等特殊情况，需要立即制定规范性
文件的，可以对上述程序进行必要的调整。
重点讲解：立项，征求意见，发布。
1、立项
根据市《办法》的规定，政府所属工
作部门和法律、法规授权的具有管理公共
事务职能的组织认为需要由本级人民政府
制定规范性文件的，应当于每年的12月20
日前向本级人民政府报送下一年度拟提请
政府发布规范性文件计划。
这里的立项，即是指我们的常说的规
范性文件制定计划。
（1）立项的作用
有利于突出重点，使制度建设服务经济社会
发展，避免制度建设的盲目性，无序性。
对实务工作的要求是：
（2）确定项目的原则
是否需要市政府制定规范性文件，应当
把握以下几个原则：一是有上位依据；二
是有制定的必要性；三是需要多个部门协
调，仅靠本部门或者一两个部门的力量难
以实现有效的行政管理的 ；四是服务于
政府年度重点工作。
（3）确定项目的程序
A、 由起草单位或者责任单位向市政府
办公室或者市法制办报送拟由市政府
制定规范性文件目录。
B、市法制办汇总提出初步意见，报市
政府。
C、市政府研究决定，以政府办或者两
办名义下发规范性文件制定计划。
存在的问题：
在实际工作中，我们的规范性文件制
定计划申报执行得并不到位，体现在一是
不按时报计划，在计划外制定规范性文件，
二是计划内的任务不按时完成。希望列入
今年制定计划的相关单位在回去后，抓紧
督促有关处室，按计划的序时进度送审。
22、征求意见。这是提升规范性文件执行力，、征求意见。这是提升规范性文件执行力，
避免和减少社会矛盾的重要环节。同时也是开避免和减少社会矛盾的重要环节。同时也是开
门立法，扩大公众参与的有效途径。门立法，扩大公众参与的有效途径。
根据市《办法》第根据市《办法》第1515条规定条规定““起草规范性文起草规范性文
件，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意件，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意
见。听取意见可以采取书面征求意见和座谈会、见。听取意见可以采取书面征求意见和座谈会、
论证会、听证会等多种形式论证会、听证会等多种形式””。。“ “ 采取书面采取书面
征求意见的，被征询意见的政府及其所属工作征求意见的，被征询意见的政府及其所属工作
部门应在规定的时间内提出书面意见及其相关部门应在规定的时间内提出书面意见及其相关
依据、理由，并签字加盖公章后回复依据、理由，并签字加盖公章后回复””。。
征求意见的二个层次：一是起草单位或者责任征求意见的二个层次：一是起草单位或者责任
单位在起草过程中要充分征求利益相关方的意单位在起草过程中要充分征求利益相关方的意
见；二是制定机关在制定过程中要充分征求意见；二是制定机关在制定过程中要充分征求意
见见
征求意见的三个关键点：
一是制定机关要主动征求意见；
二是征求意见的方式可以是座谈会、听证会、
论证会等形式；
三是被征求意见单位必须反馈意见。
存在的问题：在起草过程中没有充分征求
意见，送审后，在我办征求意见过程中，
利益相关方提出大量不同意见。
3、送审
送审。是指起草单位将拟制定的规范性
文件正文和其它附属材料提交制定机关
的活动。
根据省《规定》和市《办法》规定，起
草单位在送审时必须提交下列材料：
（1）报请审查报告；（2）规范性文件草
案送审稿及其制定说明；（3）起草规
范性文件所依据的法律、法规、规章和
其他文件依据；（4）征求意见的有关
材料；（5）其他需要报送的材料。
存在的问题：绝大多数起草单位在向市政
府送审规范性文件时只有请示和送审稿文
本，其他一无所有。
重点说明：
（1）制定说明 。
（2）其他需要报送的材料（风险评估、成
本效益分析、实施情况后评价报告等）
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4、发布
是指通过文件等形式将规范性文件形式
公诸于众 的行为。
发布之前有几点需要注意：
（1）发布日期与施行日期间隔不少于30
日。样本。但是因保障国家安全、重大
公共利益的需要，或者公布后不立即施
行将有碍法律、法规、规章和政策执行
的，可以自发布之日起施行。
%E6%96%87%E6%9C%
（（22）规范性文件不溯及既往，即规范性文件不能）规范性文件不溯及既往，即规范性文件不能
对施行前的行为进行约束。但是法律、法规、对施行前的行为进行约束。但是法律、法规、
规章另有规定的特殊情形除外。规章另有规定的特殊情形除外。
（（33）规范性文件实行统一登记、统一编号、统一）规范性文件实行统一登记、统一编号、统一
印发。印发。
编号方式为：以命令形式发布规范性文件编号方式为：以命令形式发布规范性文件
的，其编号为的，其编号为“×ד××（地方名称）人民政府令（地方名称）人民政府令
第第××××号号””，不分年度和行政首长任期连续编号；，不分年度和行政首长任期连续编号；
以非命令的文件形式发布规范性文件的，其编以非命令的文件形式发布规范性文件的，其编
号为号为“×ד××规规××〔（年度）〕〔（年度）〕××××号号””，分地区，分地区
（部门）、年度编号。（部门）、年度编号。
（（44）两个以上行政机关联合制定的规范性文件，）两个以上行政机关联合制定的规范性文件，
只标明主办机关文号。只标明主办机关文号。
三、规范性文件备案
（一）备案主体
备案主体，即规范性文件备案的责任人。
一般来说，制定机关为规范性文件的备案
主体，两个机关联合发文的，由主办机关
备案。
（二）备案时间
自规范性文件发布之日起15日内报送备
案监督机关备案；
存在的问题：超期报备大量存在。
原因：一是备案责任人没有尽责；二是
工作衔接出现了问题；三是文件实际印
发时间滞后于文件标明的时间。
实例
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（三）备案材料
市《办法》第26条：（1）备案报告；（2）
规范性文件电子文本以及正式文本一式三
份；（3）制定说明一式三份；（4）制定
规范性文件所依据的法律、法规、规章以
外的其他文件材料一份。
存在的问题：备案材料不全 。
（四）备案审查
1、形式审查
是否属于规范性文件、报备材料是否齐
全、是否统一编号、是否及时报备等。
存在的问题：报备非规范性文件，报备材
料不齐，未统一编号，报备不及时。
2、实质审查
主要审查以下内容：合法性，有无设定
行政许可、行政处罚、行政征收征用、
行政强制等，行制度设计协调性 、是
否具有制定权限等。
谢谢大家！
