第七章：如何提供：社会
福利的生产、组织和输送
社会福利的生产：福利的多元化
生产就是讲福利由谁来提供
福利多元化的观念是在70年代福利国家遭遇
经济困境的背景下提出的。
政策的目的是减少政府在福利开支中的作用，
达到控制福利开支的目的。
福利多元化是使原来的福利国家变成福利社
会。
一、非正式部门
主要包括家庭成员与亲朋好友和社区。
建立亲属关系通常是保护我们的事业、提供
市场机会、甚至是抵御国家强求的方式。
70年代的强调“正常化”、“去机构化”，
让受照顾者回到家庭或社区，重新强化了
非正式部门的重要性。
遭到女权主义者的反对。
二、志愿部门
19世纪兴起。
工作类型：直接服务、运营志愿机构、参与
自助团体、募款、提供公共服务、压力团
体活动等
作用：拾遗补缺
• 什么是社会组织？学者资中筠写过一本关
于基金会的书叫做《散财之道》，形象地
表述了社会组织的特性———如果企业对
社会的存在目的是创造与积累财富，社会
组织就是社会的“散财”部门，换言之，社会
组织存在目的是“花钱”。社会组织的运营逻
辑首先是会花钱。
三、私营部门（营利性的）
自由、高效、反应灵敏、专业化—机构照顾
四、公共部门—政府
主要提供者
直接的：医疗、教育、住房、社会服务等
间接的：提供就业机会、推行最低工资和免
税等
思考：政府“公共性”与社会组
织的“公共性”的异同
• 社会组织的公共性：志愿性、多元性、特
定性（宗旨与目的）、具体性、针对性、
专业性
成本低、比较灵活
• 政府的公共性：强制性（必须性）、单一
性与整体性、综合性、宏观性。
行政成本高，反应不灵敏
社会福利的组织
• 组织是指提供者通过何种方式把福利资源
转化为社会福利产品，以便向福利对象传
送。
• 主要涉及福利组织中的三大问题
1、中央集权管理还是地方分权管理
2、公营还是私营
3、营利还是非营利
一、中央集权还是地方分权
中央集权是指由中央政府建立专门机构负
责政策制定，并直接向各地派驻全国性分
支机构以负责政策实施，全国实行统一的
申请资格标准和支付水平，统一的管理机
构，筹资和管理的责任都有中央政府负责。
• 地方分权
中央和地方分工负责一部分管理工作，中
央政府负责政策指导和一般监督，地方政
府负责具体操作，筹资由地方负责，或者
是中央和地方分担，申请资格标准和支付
水平由地方负责制定。
地方分权的优点与缺陷
• 优点
1、增强地方的成本意识以提高技术效率
2、地方决策者比中央决策者更好地了解地方
需求，并可以因地制宜的根据地方需求确
定支付的方式和水平，所以提高了分配效
率
3、公众参与了地方决策过程，因而地方决策
者的责任意识增强，改善了服务质量
4、地方便于试验
• 缺点
1、信息不对称导致中央意图被扭曲（上有政
策，下有对策）
2、地方政治影响地方分权目标的实现
地方政府的干扰
3、机构能力不足导致地方分权缺乏组织保障
4、地方机构可支配资源数量有限，无法应对
大范围的问题，而且容易导致各地方福利
发展状况的不平衡（统筹）
• 中央集权的优缺点
• 地方分权式主流方向，但地方化不意味着
中央完全放权和推卸责任，只是表示中央
角色的转变，由以前的全面管理到宏观监
管和平衡。
• 地方分权也不是万灵丹，
• 注意平衡。
二、公营化与私营化
公营化：由政府部门和机构来提供
私营化：商业公司或志愿组织或非正式网络
实质是政府购买服务
• 优缺点
公营化：效率低、墨守成规；不自由、福利项目单
一；容易滋生腐败，福利资金被挪用
资源雄厚、适用于大型社会福利项目；公平化
私营化：引进市场竞争机制、提高效率，服务使用
者有更大的自由
服务质量下降；一些急需服务的人士得不到服务；
提高了交易和监管成本。
三、商业性与福利性
优缺点（争论）---难以抉择
商业性：效率高、道德因素不明显
福利性：社会责任感、慈善精神
分类指导
1、标准化的服务或产品，可用商业化方式
2、社会福利的对象是那些容易受到剥夺的案
主群体，如儿童或脑残人士
3、如果社会服务具有强制性，如儿童保护服
务
4、如果政府对福利提供作出了足够的规定，
并能确保案主的保护和服务的标准，则
社会福利的输送
• 社会福利的输送是指社会福利提供者如何
将社会福利产品发放到福利对象手中。
• 重点在于如何提高输送系统的一致性和可
及性
服务提供系统缺陷的范例
一个未婚\失业且滥用药物的母亲,
把她的虐人放在日间照顾中心,然
后去解毒康复诊所接受治疗,之后
她用这一天剩下的时间参加一个救
助对象工作培训计划.
如果日间照顾中心、诊所和工作培训计划位
于城市的不同地方,按不同的时间表进行,而
且提供重叠的服务,这就是分散性.
如果三个机构间没有便捷的交通方式,诊所与
工作培训计划间各自为政,没有转介服务,社
会救助计划不支付日间照顾费用,这就是不
连续性.
• 如果因为案主的居住地,缺乏医疗保险等因
素,故她不能参加培训计划或接受治疗,这就
是不可获得性.
• 如果尽管存在上述问题,但有关部门对其仍
置之不理,造成案主无法减轻苦难,那么输送
系统就是不负责任的.
• 一致性是指输送系统各部门之间的任务分
配、内部构成和职责划分相互协调统一；
可及性是指案主获取服务的能力和可能性
• 而一致性和可及性能否得到提升取决于
1、由谁来决策和控制
2、由谁来提供服务
3、输送系统由哪些机构组成？其数量分布如
何？
• 服务提供系统的缺陷
1、分散性：机构区位分布不合理以及相互之
间缺乏协调从而给案主使用服务带来不便
2、不连贯性：由于交通、转介或资金等障碍
因素造成项目之间的转换相当不便或困难
3、不负责性：对案主需求不闻不问，反映不
灵敏。
4、不可获得性：由于各种资格规定而无法享
受
• 决策权和控制权的重建策略有二：协同安
排与市民参与
• 协同安排：机构之间
1、统一管理
2、联合管理
3、个案管理
• 市民参与
市民的发言权与投票权，不是默默无闻的接
受者
市民参与的基本原理是只有当案主有影响力
时，他才能得到反应及时且有效的服务。
不过民主化也可能导致服务质量的降低。
• 提供者的配置
依附社会角色策略:应采用当地的非专业化
或准专业化人员来提供服务,原因是前面提
到的不可获得性和不连贯性产生是由于服
务提供者与服务接受者之间的社会分层,或
专业机构与其案主之间的差异.
而且这种问题不能通过行政上的改进而得
到解决,只能通过加强联系来改善.
• 可能产生的问题
1.可能影响或降低服务质量
2.可能引起专业人士的强烈抵制
3.进入输送系统后,非专业人士也可能向专业
人士方向发展.
需要强调服务提供人员的民族和文化的敏感
性.
• 解放专业人员策略
目的是解决专业人士与官僚作风之间的矛
盾问题
含义是从官僚机构中解放专业人员,让专业
人员成立私人组织,由专业人员提供私人化
服务,以更好地服务于案主利益
• 输送系统的构成
1.建立专门的准入架构
专门建立一个为案主提供个案支持、建议、
信息和转介服务的特殊机构,来帮助案主和
官僚主义机构进行协商.
这是针对传统的官僚机构的弊端提出来的.
2.特意重复建设
在一个新的机构中重建现有系统的部分或全
部服务
分为竞争式(现有输送系统内),分离式(现有输
送系统外)
问题:成本昂贵;引发机构矛盾和项目分散性
问题.
生产
• 福利服务的生产主体前面已经讲过，主要
是家庭、社区、非营利组织和市场组织，
也包括政府。
• 生产主要是根据需要、或根据成本收益原
则来进行。
• 关键我们在这里讲一个问题：递送
传递
• 从生产者到需求者的过程。
• 不同的社会服务的传送制度和渠道都是不
一样的。
• 单位的补贴或福利项目传递比较简单
• 家庭也是比较直接的
• 在此不多涉及
传递路线
需求者
市场直接购买
获得政府救
济或社会捐
助
传递路线
• 直接提供非赢利
性的服务，比如
照顾服务，咨询
服务，培训服务
等。
• 也包括物质或金
钱支持（用于支
付学费医疗费生
活费）见第一种
需求者
社会中介组织
直
接
免
费
支
持
无力承担
社会捐助
政府补贴；
免税；
或其他
传递路线
• 政府扮演中间界色
政府直接补贴市场组织或非营利组织；或减免税收；或按市场价格直接购买服务
老年卡：公交车免费；公园免费
免费提供照顾服务，比如每月12小时
直接购买服务
需求者 政府
市场
非营利组织
服务输送体系的转变
• 將服务的购买者与提供者分离的优点：
1.将服务使用者的需求放在首位。
2.制约关系可分清双方权责。
3.服务的产品更为多元。
4.服务提供者形成市场竞争，提升品质。
5.服务提供者有不断创新进步的动力。
6.购买者更加珍惜并善用资源。
传递的结果，一是直接满足了物质需求，
二是直接了需求者的能力等方面发展。
注意成本效率；
注意能不能增强责任意识与归属感
这儿有个内容要和大家提一下：
资产建设！
• 美国学者谢若登提出
的这一原创“idea”.
• 认为应该重视家庭资
产积累，因为只有这
样，家庭和社区才能
持久地参与社会经济
发展。
• 提出一项名为”个人
发展帐户“的配款储
蓄帐户议案。
• 首先资产建设是一种积极的福利援助。
• 认为拥有资产除了能够延迟消费以外，还很有可
能产生其他许多积极的影响，包括更明确的未来
观、更稳定的家庭、更多的人力资本投资、更妥
善的财产管理、更积极的社区参与等。
• 他认为通过福利转支建立个人发展帐户是可行的，
也会产生出预期的经济和社会心理效应。
• 穷人的标准确定？
• 怎么建立资产帐户？
• 建到什么程度？
• 怎么监督与管理？
•
• 这样一个想法和我们变输血为造血的观念
是相合的。
• 但这个更有创造性的做法，中国的探索
以新疆呼图壁县养老保险证抵押贷款的做
法为例
• 有人又提出更概括一点的概念
• 发展型社会政策
• 发展型社会政策强调将社会政策目标和经
济政策的目标直接联系起来，认为社会政
策目标并不是经济发展的附属目标。这种
思路反对一部分或领域分割的社会政策，
强调社会政策的整合性，以期为可持续发
展提供一个基础。它还强调，社会政策应
该将发展的短期目标和长期目标结合起来。
• 发展型社会政策的深层理论是对社会政策功能的
全新认识：(1)社会政策不仅仅是个承载器，还是
个加速器，特别是在可持续发展上。(2)社会政策
不仅可以为经济发展提供一个稳定的社会环境，
它也具有经济效益，与经济发展存在一种互补的
关系。社会政策是可以促进生产力的发展的。发
展的结果不是 谁分享谁的成果问题，而是一个目
标下的共同富裕。
• 为了建构起我国的发展型社会政策，我们
需要在以下几个方面做出努力：
(1)投资现在和未来的劳动人群——这
是发展型社会政策最根本的立场；
(2)增强全社会抗击风险的能力；
(3)在政策设计中逐步纳入并强化“发
展”的维度；
(4)建立发展型的公共支出体系。
• 安东尼·哈尔
• 社会科学文献出版社
