1
提高人大代表素质 提升代表建议办理工作质量
人大代表在人民代表大会上提出议案、建议、批评和意见，是人大代表依法
监督“一府两院”工作的一种重要形式，是反映社情民意的重要渠道，是人民群众
当家作主、参与管理国家和地方人民政府大事的体现，对于集中广大人民群众的
智慧，监督和促进“一府两院”工作，推动地方经济和社会各项事业又好又快发展
具有积极的意义和重要的作用。
各级人民代表大会的职能作用能否得到充分发挥，关键取决于构成这级国家
权力机关的代表的整体履行职责能力。而代表建议办理工作的情况如何则取决于
代表个体素质的高低。因此，要创新代表建议办理工作就必须把好人大代表的入
口关。
一．基层人大代表建议的欠缺和不足
总体上看，这些年来各级人大代表的作用也发挥得越来越好，但与我国民主
政治发展的客观要求相比，代表的整体能力，尤其是基层人大代表的整体能力还
有待于进一步提升。
在区县一级的人大会上，每次都可以收到一定数量的代表提交的议案、建议、
批评和意见，这些建议都能涉及到地方经济和社会发展中存在的种种问题，转交
政府部门，都能得到妥善的办理或答复，对推动政府部门工作，可以起到积极的
促进作用，但通过对基层代表提交的建议进行认真的分析和梳理，笔者感到其中
还存在一些明显的欠缺和不足。
1.建议数量偏少。人大代表提出的建议，只要提出了解决民生问题的有益的
思路和办法，被政府采纳并发挥了经济或社会效益，解决了经济和社会发展中的
困难，就是好的建议，就是高质量的建议。对建议的要求，首先是要有较高的质
量，但只做到了这一点是不够的，同时也要有一定的数量。代表建议，一方面是
发现问题，对政府工作起到“查漏补缺”的作用，对政府工作起到监督的作用；另
一方面，是提出解决问题的办法，在这里能集中广大人民群众的智慧。群众的智
慧是无穷的，代表建议，正是集中群众智慧的好途径。从这两个角度出发，代表
建议越多越好，越多对政府工作越有帮助。各级人大常委会对每次人大会上代表
2
提交建议的数量一般不会作出明确的规定，但基层人大会上普遍存在收到建议数
量偏少的情况。比如 2009 年-2011 年 XX 区在大会期间受到的建议分别是 X 件、X
件和 X 件。人大会上收到的建议数量偏少，收集到的群众的智慧也将是有限的。
2.建议的内容不够丰富。应该说，随着各地经济和社会各项事业的不断发展，
各种旧的和新的矛盾和问题也会越来越多，越来越突出，但代表建议里反映出来
的内容显得狭窄和单一。基层代表的建议中，涉及修桥补路等公共基础设施的项
目较多，具有时代特色的建议很少，很少能站在区县长远发展的角度提出对经济
建设、社会发展与民生有利的建议。
3.建议得出问题多解决办法少。建议不仅需要提出实际问题，更需要提出解
决这些问题的办法，后者显得更加珍贵，也更有利于帮助和促进政府部门对这些
问题的解决。基层代表提交的建议中，大多数只停留在提出问题的层面，能提出
解决问题的办法的很少。基层的人大代表，由于文化、思路、经验等的限制，对
提出切实可行的解决问题的办法有一定困难，但可以通过深入调研，广泛征求意
见等方法，提出解决问题的思路，这对政府部门解决问题也是大有益处的，对建
议本身，也是一个不可缺少的完善。
4.建议“小”关注多，“大”视野少。这里所说的“小”是指涉及经济社会发展中
某一个区域或某一个行业的局部性的具体问题；“大”是指具有战略意义事关经济
社会发展全局和方向性的问题，前者是小智慧，后者是大智慧。小智慧解决小问
题，大智慧解决大问题。大多数基层人大代表，提出大问题也许有一定困难，但
要有提大问题的勇气和尝试。
二、基层人大代表建议欠缺和不足产生的原因分析
人大代表建议质量不高的原因故然是多方面的，但根本的原因存在于产生代
表的选举工作之中。
1.制度原因：选举制度的滞后性难以保证各界精英当选。人民代表大会制度
是我国的根本政治制度，而选举制度又是这一根本制度的基础。1953 年我国的
第一部选举法即《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选
举法》，就明确规定了我国选举制度的主要原则，即普遍性原则、平等性原则、
直接选举和间接选举相结合原则、无记名投票原则。但从 1957 年下半年起，由
3
于反右扩大化和“左”的错误严重滋长，尤其受十年动乱的严重干扰，人民代表大
会制度遭到了全面破坏，建立在民主和法制基础上的选举制度名存实亡。1979
年 7 月 1 日，五届全国人大二次会议通过了我国的第二部选举法即《中华人民共
和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，对我国选举制度进行
了重大改革。后又经过 1982 年、1986 年、1995 年的三次修改，使我国的选举制
度更加完善。
但是，审视我国的选举制度，尚有不少问题，离社会主义民主政治的要求还
有不少距离。特别是随着改革的不断深化和市场经济体制的逐步建立，现行选举
制度在某些方面已显现出一定的滞后性。一是对各级人民代表大会代表名额规定
得偏多，而常设机关组成人员名额规定得偏少。代表基数大，不仅直接影响了代
表整体素质的提高，也不利于开会讨论，不利于提高议事效率。而常设机关组成
人员的数量太少，又不利于人大工作的正常开展和人大职能的充分发挥，很难与
形势的发展要求相适应。二是缺乏对代表资格条件的全面而又具体的规定。这一
欠缺往往造成在选举实践中对代表任职素质要求的认识模糊，给选举工作中把握
代表素质带来一定的操作困难。三是选举法上关于可以书面委托其他选民代为投
票的规定欠科学。在实际操作中，被委托人很少考虑委托人的意愿而按照自己的
意愿填写委托票，往往还容易被一些居心叵测的人所利用。在经济活动日益活跃、
人口流动已司空见惯的今天，“委托投票”名为尊重了委托人的选举权，实则增加
了选举的不公。四是代表构成的规定欠科学、严谨。我国的人大代表构成所遵循
的划分方式已不能充分反映我国现阶段的国民构成，不利于充分体现代表的代表
性，也不利于提高代表构成的合理性和代表的整体素质。此外有关党与非党、少
数民族、妇女、年龄结构等方面的要求在法律规定上比较笼统，主要靠政策规定，
对于代表选举这种法律性要求很强的工作来说显然不够严谨。五是选举法中缺乏
能使优秀人才脱颖而出的竞选机制。有的地方由于受代表名额和类别的限制，一
些政治业务素质高，议政能力强的同志当不上人大代表，导致有的地方在确定代
表侯选人时，只能采取应付和完成任务的办法，使得很多优秀的人才难以脱颖而
出。
2.认知原因：由于选举工作中某些认识的偏位，对代表在履行职责上的基本
素质要求重视程度不够。(1)一些地方负责选举工作的同志总是认为对代表的政
4
治素质要求是硬的，而对代表履行职责素质上的要求并没有明确的具体规定，可
以等到代表当选后再通过培训等途径来解决。因此，在选举实践中往往重政治素
质，轻履行职责的素质。(2)在选举工作中对党与非党、妇女、少数民族等代表
的结构比例要求的理解过于机械，过多地考虑代表的各种结构比例是否符合上级
要求，再加之选举工作时间紧、任务重，工作中往往忽略了代表履行职责素质要
求的落实。(3)选举中为保证行业、部门和具体生产实践中的先进模范能够当选
考虑得多。而对这些先进模范当选后是否能够有足够的时间、足够的热情、足够
的精力来履行代表职责缺乏综合考虑，忽略了代表在整体结构上是否有利于人大
工作的开展。
3.实际操作原因：由于选举过程中具体操作上不够仔细，导致部分选出的代
表在履职责的能力上不尽人意。（1）在区县一级人大代表选举中，有的地方分配
代表名额，事前不调查、不研究，就硬性规定这个选区要选妇女代表，那个选区
要选非党代表。（2）一些地方在选区划分时只考虑到各选区每一代表所代表的
人口数是否相当，而对选区内是否具有合适的人选却缺乏周密的考虑。（3）一些
地方提名代表候选人时，不能广泛发扬民主充分调动选民联名提名候选人；在确
定正式候选人时，又不广泛征求意见就草率确定，甚至搞内定，从而影响了一些
素质高的人选被确定为正式代表候选人；还有的工作图省事，提名代表候选人和
确定正式代表候选人合二为一。（4）区县人大代表选举过程中对候选人的介绍
普遍存在过于简单、过于抽象的问题，通常只是介绍候选人的姓名、年龄、性别、
职务和简历，而对其政治思想、文化素养、工作能力和参政议政水平则很少介绍，
甚至根本就不介绍。这样选民由于对代表候选人的了解不深、知之甚少，投票必
然带有很大的盲目性和随意性，选出的代表未必就是本选区最为合适的人选。
三．提高人大代表素质是创新代表建议办理工作的突破口
1.加紧完善选举制度，多制度切实保证把好代表入口关。(1)要从现实需要和民
主政治建设的趋势出发，参照国际惯例，合理减少各级人民代表大会代表名额，
增加常设机关组成人员名额，充实各级人大常委会力量，优化其人员结构，以确
保人代会闭会期间人大工作的正常有效开展。2003 年 3 月 15 日新当选的 159 名
十届全国人大常委会委员名单中，出现了 19 名“特别”委员。这些人或是来自政
5
界的司局级干部，或是来自学界的知名学者，都正值年富力强，具备丰富的经验
和法律、经济等专业知识。此后不久，他们中的 10 人旋即卸去了原有职务而将
人事关系转到了全国人大常委会，全职全心地供职于人大常委会。各级人大可以
效仿这种做法，逐步各级人大常委会组成人员中的专职人员比例，同时还可以配
套性规定要选拔年纪较轻、热爱人大工作、综合素质好、有发展潜力的同志进入
人大常委会，专职从事人大工作；并挑选政治素质好、懂法律、具有专门知识的
优秀中青年干部，任各级人大专门委员会副主任委员、委员，在条件成熟时，从
中选择合适人选进入常委会。(2)要在代表法中明确规定当选代表应具备的基本
资格条件，对代表履行职责的素质要求要明确、具体、便于把握。要明确规定行
政、审判、检察机关人员不能兼任人大代表，以利于各级人大正常开展监督工作。
(3)应取消委托投票制度，流动人口确实无法回原籍参加选举的，可以试行邮寄
投票、网络定点投票等方式。(4)为避免片面追求代表结构比例而不得不进行的
非民主性硬性指选，应当实行选区与界别双重选举制度。这样既可以保证代表的
广泛性，又能够促进选举过程的民主化；既有利于代表的合理构成，又有利于提
升代表整体履行职责的能力。(5)将竞选机制引入选举过程，逐步建立具有中国
特色的竞选制度。这对于完善我国选举制度，加快社会主义民主化进程具有特别
重要的意义。众所周知，代议制政体是人民实现当家作主的基本形式，代议制政
体有效行使国家权力的基础是得到国家权利的所有者——人民的认可。这种认可，
实际上是基于对代议制政体中国家权力的行使者——代表的足够信任，因为，只
有在对代表足够信任的基础上，人民才可能把国家权力的行使权授予代表，并自
觉服从代议制政体的权威。而人民对代表的信任，首先是建立在对代表候选人全
面、透彻了解的基础上，然后，才可能做出判断、选择，确定代表他们行使国家
权力的人选。建立具有中国特色的竞选制度，就是为选民或代表提供直接综合考
察候选人的机会，从而使选民或代表对候选人有充分全面的了解，以便对各位候
选人进行公正的比较，确定最佳人选。建立中国特色的竞选制度，也是为候选人
提供向选民或代表展示自己素质，实际能力，争取选民或代表的机会。概言之，
建立具有中国特色的竞选制度，既可以调动广大人民群众参加选举活动的积极性，
增强其主人翁责任感，密切选民与代表的关系，便于选民对代表的监督；又可以
激发候选人的参政意识、民主意识和高度的政治责任感。现代西方一些国家的选
6
举活动已经证明，选民对候选人的信息知晓越多，投票率越高，选民会越有参与
感与责任心，投票率会越高。
2.冲破传统观念的束缚，多方法逐步提高人民代表素质。（1）要广泛运用各
种媒体加大对人大代表选举工作的重要性和人大代表履行职责素质要求的宣传，
要把代表履行职责所要求的政治素质、能力素质、文化素质和身体素质等方面讲
全、讲清、讲透，努力排除思想认识上的重政治素质、轻履行职责能力的障碍。
（2）要教育选举工作人员全面正确地把握对代表结构的要求，增强选举工作的
政治责任感。不能一提起代表的广泛性，就忽略其素质要求而片面强调照顾方方
面面；不能一提起代表的先进性，就不综合衡量和考虑其是否适宜当选而将先进
模范和代表划等号；不能一提起保证选举的成功就只考虑是否选出了数量足够的
代表而不考虑代表整体履行职责的能力。（3）按界别分配代表名额所产生的代
表必须同时具备代表素质。我国为了照顾代表的广泛性和代表性，主要采取按界
别分配代表名额的办法，这是必要的。但同时必须看到，代表属于一定的职业或
性别却不必然代表这一职业或性别的利益。因此，在按界别所分配的代表名额推
荐代表候选人时，必须让选民或代表来判断该候选人是否综合具备代表素质，从
而决定是否推荐。总之，代表只要真正具备了代表素质，并由民众选举产生，就
自然具有实际的人民性、代表性。（4）要引导广大选民排除“选谁当代表都一样”
的模糊认识，珍惜自己的政治权利，严肃认真地投好自己的神圣一票。
3.切实做细各项工作，多举措力戒选举工作草率从事。（1）要做细代表名额
分配工作。在代表名额分配前，要认真细致的进行摸底调查，特别是对非党、妇
女、少数民族的代表名额分配，要从下到上，再从上到下，几上几下，反复权衡、
综合考虑，努力做到代表名额分配的公正、合理，彻底改变那种不作调查研究就
从上到下层层下达代表名额，盲目地指定这个选区要选出非党代表，那个选区要
选出妇女代表的做法。（2）要做细选区划分工作。在保证各选区每一代表所代表
的人口数大体相等的基础上，分配代表名额要注意综合考虑代表候选人的可能人
选，为该选区能选出高素质的代表创造条件。（3）要做细提名、推荐和酝酿协商
代表候选人工作。提名、推荐和酝酿协商代表候选人是能否选出高素质代表的重
要环节，要广泛征求选民和选举单位的意见，充分发扬民主，严格依法办事，坚
决杜绝在提名、推荐和酝酿协商代表候选人过程中图省事、搞指派、不民主的做
7
法，真正把那些得到选民公认且具有较强的履行职责能力的人选确定为正式代表
候选人。（4）要改进候选人的介绍方式。除了推荐单位或推荐人必须对选民作候
选人情况的全面介绍外，主持选举的机构和推荐者在介绍代表候选人情况时，一
定要客观、全面、公正，打破过去那种只介绍候选人的简历，以及思想品质、工
作表现和群众关系方面的优缺点，不介绍与政治、文化、参政议政能力、身体素
质有关的情况的局面，从而保证选出较高素质的代表。此外还应让候选人直接与
选民见面进行有关情况的自我补充介绍与说明，回答选民的必要提问，以便选民
切实加深对候选人的认识和了解。
