高校固定资产管理：内部控制整体框架理论的视角
【摘 要】 在我国高等 教育 跨越式 发展 过程中，高校固定资产管理暴露出许多问题
，内部控制较弱，亟待解决。美国 COSO报告有广泛的适应性。本文以 COSO报告为理论基
础，从内部控制的五个方面探究加强高校固定资产管理的途径。
【关键词】 美国 COSO报告； 高等院校； 固定资产管理
在我国高等教育跨越式发展过程中，高校需要合理配置资源，提高 经济 效益，落实
科学 发展观，建立节约型、效益型高校。固定资产是高校重要的经济资源，在资产总额
占有非常大的比重，是进行教学、科研等活动基本的物质基础。同时，高校所拥有固定资
产的数量与质量，以及每年新增固定资产的数量，也分别是评价学校综合财务实力强弱和
办学效益高低的重要指标。但是，目前高校固定资产管理存在着许多问题，内部控制较弱
，亟需解决。笔者以 COSO报告为理论基础，从内部控制的五个要素出发，探究加强高校
固定资产管理的路径依赖。
一、高校固定资产管理存在的问题与成因
（一）固定资产管理意识淡薄，管理链条断裂
教学和科研是高校的主要任务和工作中心，高校的一切活动都围绕教学和科研而展开
，这样在一定程度上就忽视了高校固定资产管理工作，导致高校固定资产管理机制不健全
、管理工作意识淡薄，造成高校普遍存在着重钱轻物、重购建轻管理的现象。同时，由于
没有统一的资产管理部门，资产、房产等管理部门和财务部门分管实物和价值核算，二者
处于同级单位，存在相互推诿责任的情况。另外，二者并不直接掌握资产使用的第一手资
料，在资产出现毁损报废甚至变卖时，由于信息的不对称和时滞性，对固定资产的管理就
会形成真空状态。
（二）固定资产重复购建且浪费严重，资源缺乏有效配置
随着我国高等教育的跨越式发展，高校教育经费虽随着办学规模不断扩大而增加，但
我国高等教育事业改革与发展的需要与经费投入不足的矛盾目前仍然十分突出，而且将会
长期存在。在经济资源紧缺的情况下，高校需要合理、有效地配置资源。目前，高校扩招
引致不断进行校园扩建，仅考虑扩大规模，不注重规模经济。同时，由于盲目追求“小而
全”以及固定资产总量和生均占有量等本科教学评估指标的要求，各个院（系）部竞相申
请购买仪器设备，由于没有统筹规划，部分设备无序增加，形成整体短缺与局部闲置并存
，造成高校资产严重浪费、资源配置效率与利用效率很低的态势。
（三）固定资产账实不符，不能反映其真实价值
1.现行 会计 制度导致固定资产虚增。高校会计制度规定：固定资产是指一般设备单
价在 500元（含 500元）以上，专用设备单价在 800元（含 800元）以上，且耐用时间在
一年以上，在使用过程中能保持其实物形态的资产。单价虽不满上述起点标准，但耐用时
间在一年以上的大批同类财产，视为固定资产进行核算和管理。这一规定是在我国经济发
展水平较低的情况下制定的，在我国现在经济环境下，仍沿用该规定进行固定资产的界定
，必将导致将属于低值易耗品的物品列入固定资产进行管理与核算。
2.思想认识误区导致固定资产虚增。由于高校会计从业人员业务素质的局限，更重要
的是思想认识上的误区，认为只要列为固定资产，就可在最大程度上免除责任，出现了将
固定资产与低值易耗品相混淆，将部分该属于低值易耗品的物品列入固定资产进行管理与
核算的现象。资产管理部门将部分低值易耗品按照固定资产建卡管理，财务部门据卡记录
入账。
3.管理链条断裂导致固定资产虚高。高校固定资产管理固然要求实行校财务部门、资
产管理部门和使用部门三者相互结合的管理体制。财务部门按照固定资产的价值统一进行
财务核算，固定资产的管理虽归属国有资产管理部门，但其具体占有和使用又主要集中在
教学、科研、行政等部门，因此就形成了固定资产价值核算、实物流动和管理与占有使用
相互脱节的状态。当固定资产报废、损毁甚至变卖处置时，三个管理部门之间由于信息不
对称产生管理链条断裂，财务部门不能掌握固定资产减少的资料据以核减固定资产，最后
只能使固定资产只增不减，导致固定资产虚高。另外，在原有固定资产的基础上进行的改
建、扩建固定资产只增加了发生的支出，却没有减少变价收入和减少部分，造成固定资产
价值虚增。
4.管理缺位形成固定资产虚低。近年来，高校普遍进行大规模的校园建设，但有的房
屋、建筑物完工后既没有办理竣工决算，也不进行验收就开始使用，没有及时增加固定资
产。而以自筹资金购置或接受捐赠的固定资产根本没有纳入学校统一管理，形成大量账外
资产，没有计入学校固定资产。另外，由于业务素质问题，导致安装固定资产的安装费、
购买固定资产的运杂费、购置车辆时支付的车辆购置附加费等不计入固定资产价值。
（四）缺乏有效管理，固定资产流失严重
由于固定资产自身的复杂性以及管理环节较多，相关的管理制度存在着某些缺陷或严
重缺陷，对固定资产重购置轻管理，产生固定资产流失现象。部分拥有固定资产使用权的
二级单位私自对外出租、出借学校的房屋、设备、仪器等进行经营活动，所得利益归部门
所有，谋取小集体利益，但其耗损维修费用却由学校承担，造成学校资产流失。另外，由
于产权关系不清，学校和校办产业、后勤部门之间没有明确与规范的收益分配制度，加之
政策法规不配套，校办产业、后勤部门虽然无偿占有和使用学校的固定资产，却只享受经
济利益，不需交纳资产使用费，更不需承担经营失误的责任，一切亏损转嫁给学校，从而
造成资产的流失。
二、高校固定资产管理的理论基础——COSO报告
美国 COSO委员会（Committee of Sponsoring Organizations of the Tread
-way Commission）提出的内部控制整体框架报告被公认为是内部控制发展史上的里
程碑，体现了当今内部控制研究的较高水平。COSO报告指出：“内部控制是由 企业 董事
会、管理层以及其他成员为达到财务报告的可靠性、经营活动的效率和效果、相关 法律
法规的遵循这三个目标而提供合理保证的过程。”可见，内部控制的本质是合理保证实现
特定目标的过程，它本身不是目的，而是实现目标的手段。为实现这三个目标，内部控制
由相互关联的五项要素构成，即：控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监督。
（一）控制环境
控制环境是内部控制整体框架的基础，是整个控制框架的引擎，起着塑造组织控制文
化、影响人员控制意识、奠定组织风格和组织结构等关键作用。它包括人员操守、道德价
值、能力素质，以及管理层的管理 哲学 、经营理念、对内部控制的态度、认知和行动等
。
（二）风险评估
它是指管理层对风险的识别和分析，建立风险评估机制。主要涉及估计风险的重大程
度、评价风险发生的可能性、考虑如何管理风险。风险评估机制实质上是评估实现目标体
系的各种不利因素的机制。
（三）控制活动
控制活动是帮助管理层确保管理方针得以贯彻的政策和程序。控制活动的目标是，经
过风险评估后确定的用以管理和控制风险所必须采取的各项行动能够得到有效落实。主要
的控制活动包括：不相容职务的分离、业务授权、实物控制、业绩评价等。
（四）信息和沟通
能否及时识别、捕捉、处理丰富的内部信息和外部信息，能否实现信息在各部门、各
层次、内部外部间顺畅地传递，能否很好地沟通、理解和利用信息，决定了组织目标的实
现程度，也是组织及其员工履行职责的必要条件。
（五）监督
内部控制的过程必须施加以恰当的监督，必须对内部控制运行质量进行评价。监督包
括持续性监督、独立性评估或二者结合的方式。持续性监督建立于单位内部的业务循环当
中，包括日常的管理监控活动；独立性评估通常由内部审计等部门执行。监督应保持独立
性，监督发现的内部控制缺陷应直接向最高层报告。 COSO报告有广泛的适应性，该标准
适用于任何公司或其他性质的组织，无论其规模大小、盈利与否、公私性质，都可以从五
个方面来加强内部控制方面的有效性。社会主义市场经济体制的确立与运行，使高校逐渐
成为由许多相互关联的要素有机结合在一起的复杂的经济系统，完全可以借鉴、采用企业
的相关理念进行管理和经营。在高校固定资产管理方面，笔者以 COSO报告为理论基础，
探讨如何加强其管理的有效性。
三、基于 COSO报告的高校固定资产管理新理念
（一）完善高校的控制环境
加强高校固定资产管理是高校自身持续、健康 发展 的需要。高校领导、职能管理部
门、资产使用部门等应增强固定资产管理意识和水平，营造一个良好的固定资产管理的氛
围。高校应强化对固定资产管理重要性的认知，建立、完善固定资产管理的相关制度，成
立专门的管理委员会统一协调管理；财务部门、资产管理部门、资产使用部门应设立专人
专职或兼职具体负责，每位教职员工为自己所使用的学校财产承担责任；形成一个领导重
视、制度保障、统一管理、专人负责、全员参与的管理体系，为加强内部控制奠定坚实的
基础。
（二）进行全面的风险评估
为实现超常规或跳跃式发展，许多高校大量采购仪器设备，加快房屋建筑物等校园规
划建设。由于国家财政投入不足，在其他筹资渠道不畅的情况下，大都选择大规模向银行
贷款，这使高校面临巨大的财务风险，既有按月付息到期还本的银行贷款压力，也有收支
不同期资金流转不畅时难保日常运转的压力。高校应当树立可持续发展的 科学 发展观，
注重规模 经济 效应，控制发展规模；全面评估面临的风险，编制中长期预算，采取积极
的应对措施，使固定资产增加与高校发展相协调，控制高校发展带来的潜在风险。另外，
应对固定资产毁损、流失或变相流失等风险进行合理评估，并采取相应的防范措施。
（三）采取有效的控制活动
固定资产从申请、采购、验收、使用、维修、报废、处置、清查等各个环节都应当置
于有效的控制之中。为此，需要从几个方面加强控制。1.明确各职能部门的工作职责，职
权相互分离独立又相互配合；2.对采购申请应进行合理论证，统筹计划安排，避免重复建
设，增加高校财务负担；3.采购、验收等活动应由相关部门共同参与，以公开竞标方式采
购大批物资；4.定期、不定期对固定资产进行盘点，加强实物控制，做到账实相符；5.维
修、报废、处置等活动需及时办理固定资产增减手续；6.进行固定资产使用效率评价，并
与部门采购、奖惩相挂钩；7.培养提高人员的素质和能力，明确每人的工作职责，不得越
权行事，并建立责任追究制度。
（四）建立畅通的信息传导与沟通机制
内部控制是与管理过程融合在一起，不断发现和解决问题的循环往复的动态过程。一
个好的信息系统有助于提高内部控制的效率和效果。信息沟通渠道包括传统模式和 网络
模式。传统模式既包括部门之间口头或书面的即时沟通，又包括由管理委员会定期召集各
部门的专题会议，讨论、协调、解决一定期间存在的问题，相关信息能够通过会议的渠道
得到沟通。网络模式是指各部门应将固定资产有关信息按照统一规定的格式或形式发布在
校园网上并及时更新，利用网络实现信息的快速流动和沟通，便捷且公开，有利于监督部
门和个人职责的履行情况。
（五）加强高校的内部监督
内部控制是一个过程，要确保执行效果良好，就必须对内部控制进行监督。一方面需
要由内部审计、监察部门对固定资产管理的各个环节进行监督；另一方面需对固定资产管
理存在的问题进行反馈，以完善内部控制。
高校固定资产管理内部控制较弱，亟待解决。美国 COSO报告极大地推动了内部控制
实践活动，给理论界、实务界以广泛、深刻的启示，对处于市场经济环境下的高校来说，
亦有其理论导向作用。对高校固定资产实行有效的管理，完善高校的控制环境，进行全面
、有效的风险评估，建立有效的信息传导与沟通机制，加强监督，强化控制活动的效率、
效果，加强动态控制，应该是我国高校固定资产管理的有效途径。●
【主要 参考 文献 】
[1] 王崇保.高校固定资产管理现状分析及对策研究[J].湖北社会科学，2006，（8）
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[2] 储稀梁.COSO内部控制整体框架：背景、内容、理论贡献与启示[J]. 金融 会计
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