城乡协调发展
促进城乡协调发展，加快二元经济结构转换是新世纪新阶段加强和改善宏观调控的重要目标，也是全面
建设小康社会和构建社会主义和谐社会必须完成的重大任务。十六大以来，党中央国务院站在经济社会
发展全局的战略高度，实施了一系列统筹城乡经济社会发展的政策措施，着力解决农业、农村和农民问
题城乡关系得到了明显改善。但是，严峻的现实和发展的需要都表明，它离实现全面建设小康社会目标
和构建社会主义和谐社会要求还有相当大的差距。特殊的国情和经济发展阶段决定了必须坚定不移地将
促进城乡协调发展作为未来宏观调控政策的基本取向之一，采取更加切实有效的统筹措施，推动城乡二
元经济结构转换，保障我国改革开放和现代化建设的顺利推进。
一、城乡协调发展政策的基本内容和目标
城乡协调发展政策，主要体现在统筹城乡发展政策上。统筹城乡发展，是相对于城乡分割的“二元经济
社会结构”而言的，它要求以统筹为手段实现城乡的协调发展，就是要把农业、农村和农民问题，放到
整个国民经济和社会发展全局的战略高度综合考虑，从体制政策和法律法规上改变“重城市、轻农村。
先市民、后农民”的做法，合理调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对“三农”的投入支持力
度，着力改变目前存在着“城市腿长、农村腿短”的发展局面，加快转换城乡二元经济结构。过多的农
村人口与有限的农业生产资源的矛盾，是我国“三农”问题成为难题的根源。在解决温饱问题的阶段，
“三农”问题也许可以在农业和农村的内部解决，而在全面建设小康社会的新阶段，解决“三农”问题
则必须超越农业和农村的层面。
统筹城乡经济社会发展的实质是城乡居民拥有平等的发展机会，享受均等的基本公共服务，促进城乡关
系由城乡分割的传统二元经济社会结构向城乡一体化的现代一元经济社会结构转变。值得注意的是，城
乡一体化，并不是指城乡面貌的一样化，而是指城乡发展在体制制度上的统一化。
(一)城乡协调发展政策的基本内容
1、统筹城乡发展战略
统筹城乡经济社会发展，首先要转变发展战略和发展思路，从城乡分割、差别发展转向城乡互通、协调
发展，把工业化、城市化与农业农村现代化紧密结合起来，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发
展道路。树立以人为本的发展观和政绩观，把改善民生作为发展的第一要义，把增加城乡居民收入、提
高生活质量和健康水平、改善生态环境作为最重要的政绩，把增进最广大群众的物质利益、政治利益、
文化利益和生态利益作为加快发展的根本出发点和落脚点。
2、统筹城乡发展规划
基础设施建设落后，是制约广大农村地区发展的“瓶颈”。统筹城乡基础设施是城乡统筹发展的首要条
件。具体工作中，要统一规划、统一布局，把城乡作为一个整体，搞好城乡布局规划和建设规划，着力
形成中心城市、中心镇、中心村一体化规划体系。加快建设覆盖城乡的基础设施网络体系，促进城镇基
础设施和公共服务向农村延伸。在加强硬件建设规划的同时，还要统筹城乡社会事业，重点在加快发展
农村的教育、文化、卫生事业，为逐步实现基本公共服务的均等化创造必要的条件。
3、统筹城乡产业结构调整
要建立以城带乡、以工促农的发展机制，加快现代农业和新农村建设，促进农村工业向城镇工业园区集
中，促进农村人口向城镇集中，促进土地向规模农户集中，促进城市基础设施向农村延伸，促进城市社
会服务事业向农村覆盖，促进城市文明向农村辐射，提升农村经济社会发展的水平。
4、统筹城乡体制改革
统筹城乡发展涉及整个经济社会管理构架的重组和社会利益格局的调整，核心是按照社会主义市场经济
的发展要求，改变城乡分治的二元结构，对工农关系、城乡关系和整个国民经济收入分配关系进行全局
性、战略性调整，建立城乡统一的管理体制和运行机制。重点是要突破城乡二元经济社会结构，纠正体
制上和政策上的城市偏向，消除计划经济体制的残留影响，保护农民利益，建立城乡统一的劳动力就业
制度、户籍管理制度、教育制度、土地制度、社会保障制度等，给农村居民平等的发展机会、完整的财
产权利和自由的发展空间，遵循市场经济规律和社会发展规律，促进城乡要素自由合理有序公平流动，
实现资源优化的配置。
(二)城乡协调发展政策的目标
城乡协调发展政策的总体目标，就是在快速推进国家工业化、城镇化的进程中，不能以大量牺牲农民的
利益为代价，以农村的破败、农业的衰落、农民的破产为成本，也不能一味地保护传统农业和单纯地维
护农民利益，而是要延续工业化和城镇化的正常进程，从而实现农业与非农产业、城市与乡村的共同发
展繁荣。主要体现在以下六个方面：
1、不合理的城乡二元经济社会制度得到基本废除
制度合理化是城乡协调发展的基本条件，也是实现城乡协调发展的首要目标。其主要表现就是农村人口
进入城镇和城镇资源进入乡村的体制机制基本消除，生产要素在城乡间能够自由有序流动，城乡生产要
素价格“剪刀差”不断缩小。
2、城市化推进速度保持在一个比较合理的范围内
实现城乡协调发展的基本途径是走中国特色的城镇化道路，既要保持城镇化有一个必要的推进速度，更
要防止过快倾向的出现。在人口总量持续增长的条件下，城镇人口的增长率要与经济社会许可和资源环
境可以承受的能力相适应，土地城市化与人口城市化在速度上要相当，具体看，城镇化水平控制在年增
1个百分点水平，耕地总量近期保持在 18亿亩左右，粮食自给率保持在 90％以上是基本适当的。
3、二元结构系数不断缩小
城乡协调发展的基本条件是推进中国特色的农业现代化，农业现代化水平的标志就是二元结构系数的不
断缩小。在以工促农、以城带乡机制的作用下，农业现代装备水平和资本有机构成得到有效提高，农业
剩余劳动力能够顺畅地向外部转移，农业劳动者素质明显改善，现代农业生产体系基本形成，农业比较
劳动生产率得到相应提高，农业劳动生产率与非农业劳动生产率的比率提高到 1：2以上。
4、城乡居民人均收入差距不断缩小
这是城乡实现协调发展的最基本最直观的目标。实现城乡协调发展，必须不断缩小目前严重过大的城乡
居民人均收入水平差距，并将真实差距水平控制在 2：1以内。
5、城乡基本公共服务实现均等化
基本公共服务均等化是城乡协调发展的题中应有之义。要基本改变公正财政资源过分集中于城镇、特别
是大城市的状况，建立起统一的覆盖城乡的社会保障体系，城乡居民享受的基础教育、基本医疗和基本
社会保险等公共服务实现基本均等化，城乡居民生活条件基本同质化。
6、农业和农村的多样性现代功能发挥充分
充分发挥农业和农村的多样性功能，是新世纪新阶段我国农业现代化的新要求，也是城乡协调发展的新
目标。在工业化城镇化迅速推进的新阶段，在保证农业和农村的提供产品和生产要素功能正常发挥的同
时，还必须日益关注发挥农业和农村的保护生态平衡、维护传统文化和提供景观欣赏等多样性的现代功
能。
二、近 6年来促进城乡协调发展的主要成就及存在的问题
(一)主要成就
1、农业生产稳定增长
2003--2007年，第一产业增加值年均增长 ％(2001--2007年则为 ％)，2007年全国粮食产量突
破万亿斤大关，达到 100296亿斤，比上年增产 688亿斤的，2006年、2005年和 2004年也分别较上年
增产 269亿斤、291亿斤和 775亿斤，4年累计增产粮食 2023亿斤，这是继 1981--1984年粮食产量连
续 4年增产后，首次出现连续 4年增产。
2、农民收入得到较快增长
千方百计增加农民收入，是近些年来农业农村工作的重点。2004--2007年，全国农民人均纯收入分别
比上年增长 ％、％、％和 ％，这是 1996年以来增速最高的时期。2007年农民人均纯收
入达 4140元，比上年增加 553，2006年、2005年和 2004年的增量分别为 332元、319元和 314元，4
年农民人均增收达 1518元，是历史上首次连续 4年农民收入年均增量超过 300元。农民收入的增加，
主要得益于农业生产效益的提高和农村经济的发展以及农民农外就业机会的增加与工资收入条件的提
高，也得益于农民负担的大幅度减轻。2006年历史性取消了实行了几千年的农业税，实现了对农村义
务教育学杂费的全面免除。在减轻农民负担的同时，还开始并逐步加大力度实施对种粮农民的直接补
贴、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴等，2006年四项补贴的总额为 亿元，2007年超
过 500亿元。此外，近年来国家开始对重点地区的主要粮食品种实行最低收购价，还对粮食主产县和财
政困难县实行“三奖一补”政策。
3、农村基础设施建设得到显著加强
这一时期，中央和地方各级财政按照“三个高于”原则(即财政支农资金增量要高于上年，国债和预算
内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年)不断
加大对“三农”的投入，2007年中央财政安排用于“三农”资金达到 3917亿元(2004年、2005年和
2006年分别为 2626亿元、2975亿元和 3397亿元)。2003--2007年农村固定投资年均增长 ％
(1998--2006年则为 ％)，达到了历史新高。近年来，国家逐步把基础设施建设重点转向农村，重点
投向了农村的“水、气、路、电”。据统计，2003--2006年四年间，全国新改建农村公路 87万公里，
其中沥青(水泥)路 58万公里，是建国头 53年建成沥青(水泥)路的 2倍。到 2007年底，我国农村公路
通车总里程已达到 万公里，有 ％的乡(镇)、％的建制村通了公路，有 ％的乡
(镇)、％的建制村通了沥青(水泥)路。2006年和 2007年，全国实际完成总投资 291亿元，共计解
决 6522万人的饮水安全问题。
4、农村社会事业发展较快
在中央和地方各级财政投入大幅度增加带动下，公共服务也开始大规模全方位向农村延伸。义务教育阶
段“两免一补”政策 2007年已在全国全面推开；新型农村合作医疗试点范围扩大，2006年覆盖到全国
50％的县(市、区)，2007年全国 2448个县(市、区)开展了新型农村合作医疗工作，亿农民参加了
新型农村合作医疗，参合率 ％。新型农村合作医疗基金累计支出总额为 220亿元，累积受益
亿人次。农村最低生活保障制度也已经在 23个省份建立，2007年在全国范围内全面铺开，实现从“低
标准、广覆盖”到逐步与城市的接轨。
(二)存在的主要问题
1、缺乏总体而长效的机制
由于农民基数庞大、人均拥有土地资源和其他农业资源很少、农村基础设施和社会事业发展滞后、农民
受教育条件差和人均受教育程度低，特别是城乡分割的二元体制障碍一时难以根本破除，要从根本上解
决“三农”问题决非是一地一域之事，也不是一朝一夕之事，而是一项全局性长期的战略任务，必须从
长计议，更多地考虑一些治本之策，建立健全长效机制。目前，我们在处理城乡关系上主要还是着眼于
解决现实表面突出问题，主要是利用目前财政收入增加异常迅速的有利时机，实行财政增收部分对“三
农”适当倾斜的做法，以缓解本已十分紧张的城乡关系。这样做就不可避免地带有深厚临时性色彩，也
就不可能形成强有力的可持续的城乡协调发展推动力。实际上，目前我们虽然意识到要充分发挥工业对
农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，但是还没有真正建立起以工促农、以城带乡的
长效机制。既没有构建起财政支持和反哺农业的稳定而长期的投入机制，也缺乏城乡统一的社会人口流
动机制与就业机制，还需要下大力气来完善城乡统一的社会保障机制和城乡一体化的人与自然和谐的机
制。缺乏一个整体而长效的发展机制，其造成的一大恶果就是生产要素从农村流入城市的单向性强化，
城市对农村发展的带动力弱化。现阶段我国城乡二元结构的转换本应该是生产要素在城乡之间的双向互
动。但是，眼下的现实却是生产要素的双向流动正逐渐成为从农村向城市流入的单向流动。城市的资
金、技术、管理和人才向农村流动的规模和速度已经降到一个相当低的水平上，工业化中后阶段本应该
出现的工业对农业的反哺、城市对农村发展的带动现象，非但没有出现，反而存在着严重的城市对农村
压榨现象。
2、土地问题仍很突出
土地问题是实现城乡协调发展的中心问题。土地是农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障。农民承
包土地的各项权利是农民的根本利益所在。党和政府历来十分重视农村土地问题，十六届三中全会《决
定》明确指出：要按照“保护农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”，完善
农村土地制度。近年来，我们对贯彻落实农村土地政策情况非常重视，做了大量扎实有效的工作，已收
到一定的成效。但是，在工业化城镇化大规模快速推进的背景下，我们还必须注意到以下两大问题：一
是以大规模牺牲农民利益为代价推进城镇化。城镇化的推进，是需要支付一定的发展成本的。目前各地
的成本支付方式主要是通过低价从农民手里征得土地，再“以地生财”进行城镇开发建设。由此形成了
大量的无地无业无社会保障的所谓“三无农民”。城镇化没有成为农民的福音，反而成为农民的一场灾
难，离其本身应有的目标越来越远。此外，受旧体制的制约和既得利益集团的干扰，近亿规模的进入城
镇农民难以与城镇原居民享受到同等的工作和生活权益，城镇内部正在形成越来越明显的新的二元结
构。二是将城镇化发展简单错误地理解加强城镇建设。导致城镇化发展偏重于城镇建设，平面式全力扩
张城市占地面积。通过政府对城市绿化、亮化和美化的巨大投入，在大广场、大马路、大高楼、大草
坪、大公园的装饰下，一座座城市犹如一盆盆置身于“陋室”之中的“盆景”。经过轰轰烈烈的造城运
动，城乡差别比先前没有缩小反而更加严重，城镇化过程迅速滑向其反面目标。工业化城镇化不但没有
改善城乡关系，反而恶化了城乡关系。城镇化的本意是要化农民为市民，但实际结果却是化农地为城
地，大量农民被无情地排斥在工业化城镇化进程之外，无法享受到工业文明和城市文明发展带来的实
惠。
3、农民进城定居问题越来越突出
在工业化城镇化进程中，人口从农村流入城镇，是经济社会发展基本动力。这种动力来自两个力量：一
是农村内部的“推力”，二是城市外部的“拉力”。目前的现实是，由于农业比较效益低、农村生活条
件差，农村内部已经形成了强大的转移农村劳动力“推力”，难以阻挡；而另一方面由于城镇发展的客
观条件局限和体制政策的不配套，城镇吸纳农村人口的“拉力”明显不强，城镇在这方面的准备严重不
足。这主要表现在：一是农民工的劳动权益没有得到严格保护。农民工工资水平低，明显低于城镇原有
职工的工资水平，同工不同酬现象严重，劳动安全卫生保障条件差，没有基本的住房、医疗、失业、养
老、工伤等社会保障，农民工严重透支生命，悲惨式增长现象普遍。二是农民工子女成长环境恶化。在
农村内部出现了大量缺少教育和亲情关怀的“留守儿童”和“留守少年”(估计目前规模在 4000万人以
上)，这些儿童和少年的身心都得不到健康成长，贫困的代际传递大面积产生。随着亲人进入城镇的子
女(估计目前规模在 2000万人以上)，也无法享受到与城镇学生同样受教育机会和成长条件。三是农民
工难以在城镇定居生活。一方面，农民工进入城镇的积蓄原本就非常薄弱，进入城镇之后资本积累又难
以进行。另一方面，城镇的基础设施不足、高房价、高生活成本，又将农民工挡在城镇之外。这样，近
两个亿规模的人口只能在城乡之间进行长期的长距离“钟摆式”两栖生活。四是新生代农民工发展异常
困惑。随着时间的推移，农民工的主流将越来越是上世纪 80年代之后出生的新生代人群。新生代农民
工和第一代农民工有着显著的差异。对大多数第一代农民工而言，他们清楚地知道自己只是城市的“过
客”，他们来自农村，归宿也在农村。对于新生代民工来说，他们向往城市，却不被城市所接纳；他们
的根在农村，却对农村日益疏远。外出的经历更让他们深刻地体会到城乡之间的巨大差异，因此他们才
发出了“死也要死在城市”的心声。但是城市高昂的生活成本、严格的户籍制度、冷漠的社会歧视等一
道道有形无形的门槛不断破灭他们的城市梦。城市文化的耳濡目染又不断支解他们对家乡存有的情感认
同和社会记忆，生活方式的巨大差异也使他们渐渐不再适应农村的生活方式。总之，比起第一代农民
工，他们真正成了既融不进城，又回不了乡的“边缘人”。
4、农村生态环境压力越来越大
农村生态环境作为城市生态系统的支持者一直是城市污染的消纳方。近些年来，我国在城市生态环境日
益改善的同时，农村污染问题却越来越严重，给作为弱势产业的农业和弱势群体的农民带来了极大的威
胁。在工业化、城镇化程度较高的东部发达地区的农村尤为突出。广大农民难以喝上清洁水，难以呼吸
清新空气，难吃上放心食物，难以在良好的环境中生产生活。各种污染不仅威胁到了数亿农村人口的健
康，甚至通过水、大气污染和食品污染等渠道最终影响到城市人口。农村生态环境存在的问题有两方
面：一方面是农业生产活动产生的污染日趋严重。我国人多地少，土地资源的开发已接近极限，化肥、
农药的施用成为提高土地产出水平的重要途径，加之化肥、农药使用量大的蔬菜生产发展迅猛，使得我
国已成为世界上使用化肥、农药数量最大的国家。目前，全国化肥年使用量 4600万吨以上，按播种面
积计算，化肥使用量达平方公里 40吨以上，远远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设
置的 吨的安全上限。而且，在化肥施用中还存在各种肥之间结构不合理等现象。化肥利用率低、
流失率高，不仅导致农田土壤污染，还通过农田径流造成了对水体的有机污染、富营养化污染甚至地下
水污染和空气污染。目前，东部已有许多地区面源污染占污染负荷比例超过工业污染。目前，全国农药
年使用量约 130万吨，只有约 1/3能被作物吸收利用，大部分进入了水体、土壤及农产品中，使全国
万平方公里耕地遭受了不同程度的污染，并直接威胁到人群健康。这两类污染在很多地区还直接破
坏农业伴随型生态系统。对鱼类、两栖类、水禽、兽类的生存造成巨大的威胁。化肥和农药已经使我国
东部地区的水环境污染从常规的点源污染物转向面源与点源结合的复合污染。由于大棚农业的普及，地
膜污染也在加剧。另一方面则是小城镇和农村聚居点的生活污染越来越严重。因为基础设施和管制的缺
失一般直接排入周边环境中，造成严重的环境“脏乱差”现象。每年产生的约为 亿吨的农村生活垃
圾几乎全部露天堆放；每年产生的超过 2500万吨的农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的
环境质量严重恶化。
5、城乡居民收入差距继续拉大
城乡居民收入差距是衡量城乡协调发展程度最主要的指标之一。改革开放 20多年来我国城乡居民收入
差距经历了由迅速缩小到逐渐扩大，由逐渐扩大到逐渐缩小，再由逐渐缩小到加速扩大的变化过
程。1978年城乡居民收入比为 ：1，1985年达到历史最低点，为 ：1，1994年达到顶峰，城乡
居民收入比为 ：1，超过了改革开放前的水平。1997年达到新的谷底，城乡居民收入比为 ：
1，小于改革开放前的水平。1997年后城乡居民收入差距开始加速扩大，2001年突破历史最高点，城乡
居民收入比扩大到 ：1，2002年继续扩大到 ：1。2003年以来，尽管高度增加农民收入，农民
收入也确实得到了较快的增长，但是城乡居民家庭收入差距却仍呈持续扩大态势。农村居民家庭人均纯
收入与城镇家庭人均可支配收入之比 2003年为 ：1，2004年降为 ：1，2005年反而提升为
：1，2006年进一步提高为 ：1，2007年更是达到 ：1。显而易见，我国城乡居民收入差
距已经远远超过了国际上一般为 倍的现实和国际上公认的 3倍警戒线。
三、促进城乡协调发展的对策措施
(一)将发展现代农业与推进工业化、城镇化和社会主义新农村建设结合起来，确保粮食安全，努力增加
农民收入
在我们这样的一个有着数亿农村人口、以小规模农户农业为主体的大国推进工业化，必须始终注意加强
农业的基础地位。加强农业基础地位，必须在发挥市场配置资源的基础性作用的同时，加强政府对农业
的支持和保护，鼓励和支持发展以食品工业为主的农产品加工业、农业现代装备制造业和农业服务业，
推动农业与现代工业和现代服务业的产业融合。发展现代农业，必须用现代物质条件装备农业，用现代
科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，
用培养新型农民发展农业，着力提高农业的水利化、机械化、标准化和信息化水平，提高土地的产出
率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业的素质、效益和竞争力，充分发挥农业的多功能性作用，
逐步形成专业化生产、产业化经营、社会化服务、科学化管理的现代农业格局，促进农业结构调整和农
业增长方式转变。确保粮食安全是政府行为，实现稳定粮食生产，稳定粮食供应。要注重保护和提高粮
食综合生产能力，实行最严格的耕地保护制度，依法加强耕地管理，坚决制止乱占滥用耕地，纠正随意
改变基本农田用途的现象。在推进新型工业化过程中，更要注重发展以食品工业为主的农产品加工业、
农业现代装备制造业和农业服务业。只有在强大工业和服务业支持下，我国的农业基础地位才有可能得
到切实加强，农业产业竞争力和农民收入才有可能得到明显提高。我国工业化战略调整的另一个重要领
域就是要改变城乡双重工业化格局，使农民的职业转换与区域迁移同时实现，最大程度实现就业地与居
住地的统一，实现工业化与城市化的协同发展。乡镇工业的出现，双重工业化格局的形成，是中国工业
化的一大进步，但是这种格局的长期存在，则又将是一种倒退。我们对待乡镇工业的未来发展走向必须
站在更高的层面上用更为开放的视角来思考，以空间换时间。以增量换存量，正确引导农民的创业投
资，将目前城乡双重工业化格局在一个更高水平上转换城市一元工业化。各类城市，而不仅仅是小城
镇，都要打开城门让农民进入投资办实业，促进工业向产业园区集中。只有这样，才能实现工业化与城
市化的协同推进，才能使中国二元结构得到切实有效的转换。
(二)坚持合理的城镇化战略，走中国特色城镇化道路，发挥城镇化对城乡协调发展的积极作用
我们是在农民收入较低的情况下，提出推进城镇化战略的。作为一个发展中国家，在实行城镇化过程
中，应当选择一条合理的城镇化战略就是低成本推进、大容量就业、无社会歧视和可持续发展的道路，
根据我国各地的实际情况，因地制宜，量力而行，在就业、环境、社会保障、产业发展诸方面通盘考
虑。对农民工流动管理要从流动性管理向定居性管理转变，使流动人口顺利地转换为城市常住人口。定
居管理的成本要比流动管理的成本低、效果好，而且定居形成的消费需求要比流动产生的消费需求大得
多。今后相当长时期内，政策引导的重点应该是中小城市和重点小城镇。当前，在政策上要纠正名义上
高度重视小城镇发展，实际上政府投入的主要力量却花在大城市的做法，将重点发展小城镇转变为发展
重点小城镇和中小城市。政府财政投入要迅速下伸，切实加强中小城市和重点小城镇的基础设施建设，
不能再热衷于在大城市建设一个又―个锦上添花式的所谓“城市盆景”。
(三)深化改革，着力形成有利于城乡协调发展的经济体制和政治体制
深化改革的一个重要内容就是在城乡间建立统一大市场，保证要素自由有序流动，进而通过要素的自由
有序流动来实现城乡二元结构的改善。要按照市场经济发展的要求，从有利于促进城乡二元结构改善的
角度出发，继续深化改革城乡土地制度、户籍制度、劳动用工制度、财政税收制度、货币金融制度和社
会保障制度等。要积极深化农村土地制度和城市土地制度改革，减轻农民进入城市定居和乡镇工业进入
城市发展的成本，切实保护好农民的土地权益。从近期看，在农村，重点是要处理好农民与土地的关
系，在切实维护农民在 30年承包合同期内的土地权益的基础上，推动农村土地使用权的流转与集中，
排除农民进城的土地障碍。目前，一些改革比较超前的地方。在农村土地制度改革方面进行了一些有益
的探索，如推行“地换地”、“地滚地”和“股田制”等。对这些探索要加以科学总结，并尽快上升到
政策和法律层面上。在城市，重点是理顺土地的租、税、费关系，建立和完善城镇土地有偿使用与流转
制度，并积极创造条件将住房用土地使用权出让制改为年租制，切实降低城镇住房成本，并以此为基础
尽快建立和完善经济适用房和廉租房制度，满足居民不同层次的住房需求。从长期看，必须创造条件建
立城乡统一的土地所有权制度、有偿使用制度和流转制度，为一切生产要素在城乡间的流动提供统一的
土地制度平台。体制改革还有一个重要方面，就是尽快建立全国城乡统一的社会保障制度。现在城市对
人口城市化进程“拉力”作用的减弱，一个主要原因就是随着传统计划经济体制下城市居民福利保障制
度的逐步消失，“体制势差”不复存在。这本是改革取得的一大进步，但是由于适应市场经济发展要求
的面向全社会的社会保障制度并没有随之相应建立。这就出现了“体制真空”。面对这样的“体制真
空”，农民一旦放弃农村的承包地而进城定居就存在巨大的后顾之忧，从而只能徘徊在城市大门之外。
(四)建立健全农村资金投入体系，加强农村基础教育和基础设施建设，努力缩小城乡公共服务的差距
坚持把解决好“三农”问题作为各项工件的重中之重，继续加大各级政府尤其是中央政府的财政投入力
度，让公共财政的阳光更多地普照到农村。农村基础教育问题已不只是教育部门内的问题，正日益成为
农村综合性经济社会问题。农村基础教育发展不足，不但是当前地方政府和广大农民强烈反映需要解决
的一大现实迫切问题，更是事关中国农业现代化、国家工业化、城市化和现代化建设大业的长远性根本
性问题。解决农村基础教育问题，责任主要在政府，并且主要在中央政府。目前，将农村教师工资由乡
镇发放，改为县统一发放，还没有从根本上解决农村基础教育投入机制问题，况且许多县统一发放的教
师工资其来源仍是由原来的各乡镇解决，问题并没有得到实质性解决。因此，中央财政要继续加大对教
育的投入，同时，中央政府要改变教育财政支出结构，增加农村基础教育支出比重以及加大教育方面的
财政转移支付力度，确保落后地区和贫困地区农村基础教育的投入。此外还应该通过多渠道引导和鼓励
社会资金进入农村基础教育教育领域。在加强农村基础教育和基础设施建设的同时，要加强农村建设的
规划与管理工作。要像重视城市规划与管理那样，重视农村的规划和管理工作，努力改善城乡资源配
置，改善农村人居环境。要大力借鉴国际先进经验，深化农村金融体制改革，激活农村金融资源管理，
在改造发展中国农业银行、中国农业发展银行和农村信用合作社的同时，积极鼓励和支持包括村镇银行
在内的其他面向“三农”的中小农村金融机构发展，将尽可能多的金融资源留在农村。按照统筹城乡发
展的理念，继续深化规划体制改革，重点统筹好城乡建设规划、产业发展规划和社会事业发展规划，形
成城乡统一的生态系统、交通网络和环境保护体系。
