南水北调山东段工程战略综合效益的思路探析
摘要：南水北调东线工程的实施，不仅具有优化水资源配置的战略效益，而且有利于改善
日益恶化的生态环境，有利于促进新的生产力布局的形成，有利于沿线各省 经济 社会
的持续、全面、协调、健康 发展 。从山东实际出发，从节水、治污、生态保护等方面论
述了其战略综合效益之所在，并探讨了实现这些战略综合效益的思路。 关键词：南水北
调 战略综合效益 思路探讨 论文联盟 编辑。
南水北调工程是缓解我国北方水资源严重短缺局面的重大战略性基础设施。南水北调
东线山东段工程的实施，不仅可以有效解决山东严重缺水 问题 ，提高山东水资源和水环
境承载能力，而且有利于遏制并逐步改善日益恶化的生态环境，有利于促进新的生产力布
局的形成，有利于全省经济社会的持续、全面、协调、健康发展。实现这些战略综合效益
，涉及经济、社会、环境的方方面面，是一项庞大的系统工程，也是一项紧迫需要解决的
重大课题。 1 全力抓好调水工程建设，实现全省水资源优化配置的战略效益
南水北调工程建设是南水北调各项战略综合效益实现的前提和基础。南水北调东线工
程主干线自苏鲁边界台儿庄附近进入山东省韩庄运河，后入南四湖，经梁济运河，入东平
湖（老湖区）。从东平湖出口处分两路分别向黄河以北和胶东地区供水。黄河以北供水线
路，经穿黄隧洞过黄河后，利用小运河、七一河、六五河、南运河，自流向聊城、德州以
及河北省东南部和天津市供水；胶东地区供水线路，由东平湖渠首闸引水，经胶东输水干
线向济南市及其以东的整个胶东地区供水。胶东输水干线又分为西段、中段和东段三段工
程。西段为东平湖至引黄济青段（包括济平干渠和济南至济青段），中段全部利用引黄济
青部分干渠，东段为正在实施的胶东引黄调水段。南水北调东线工程在山东境内分为南北
、东西两条输水线路，形成“T”型输水大动脉，南北干线长 487 km，东西干线长 704 km
。东线工程分三期建设，一期工程山东段共包括九个单项工程，分别是：韩庄运河段工程
、南四湖水资源管理与水质监测工程、南四湖至东平湖段工程、东平湖蓄水 影响 处理工
程、东平湖至济南段工程（济平干渠工程）、济南至引黄济青段工程、穿黄枢纽工程、鲁
北输水工程、通讯调度工程。全部工程计划于 2007年基本完成。届时，将在山东省形成
以南水北调工程为骨干的全省供水 网络 ，实现地表水、地下水、黄河水、长江水及各种
可利用水资源的统一调度、统一配置、统一利用，真正实现全省水资源的优化配置。 2
坚持调水与节水结合，实现调水工程推动社会文明进步的战略效益
节水是抑制需水增长、减轻供水压力、减少污水排放的有效措施。从山东省水资源保
护、开发、利用现状看，人均水资源占有量为３４４ m3，不足全国人均占有量的１／６
，仅为世界人均占有量的１／２５，远远低于国际公认的维持一个地区经济社会可持续发
展所必需的１０００ m3的下限值，属严重缺水地区。但是，山东省总体的产业结构状况
、万元 工业 增加值耗水量、工业用水重复利用率、污水处理回用率等远远不适应严重缺
水地区的客观要求，缺水──开源──浪费的现象还较为普遍，水资源管理的市场机制还
有待于进一步强化、完善。在这种情况下，调水工程建设的同时，必须坚持水资源开发与
节约并举，必须坚持“先节水后调水”的原则，把节约使用水资源放在优先位置，大力提
高水资源利用效率,不然，调水工程的实施，必然引起供水需求的增长，滞缓高耗水行业
的结构调整，加剧水资源的浪费和低效利用，导致污水排放量的增加，形成水资源供求和
水污染防治的恶性循环。因此，山东省要力争通过南水北调工程的实施，大力发展节水型
农业、节水型工业、节水型服务业，全面推进节水型城市和节水型社会建设。要借工程实
施之机，加快水资源价格机制的改革，充分发挥市场机制的作用，实现水资源的高效利用
，以推动全社会各行各业生产关系的优化调整和资源的优化配置；促进各级决策者善于用
市场手段解决经济社会发展中的问题，加快山东省市场机制的建立；促进新的生产力布局
的形成，推动经济结构的优化和增长质量的提高，增强市场竞争力与发展后劲。进而，推
进全社会的文明进步。
坚持调水与节水结合，必须建立以水权水市场 理论 为基础的水资源管理体制和节水
运行机制，发挥好市场机制与政策杠杆的作用，加强对水资源供求的宏观调控，全面建设
资源节约型社会。要从过去过度依赖水利工程建设转向同时重视水利制度建设，从硬件建
设为主转向软件建设与硬件建设并重，从工程投资优先转向制度、工程投资协调发展，以
工程建设促体制改革和管理机制的完善。要加大农业节水力度，采取扩大节水灌溉面积、
推广节水技术与设施以及调整农业种植结构等措施，采取新的节水灌溉制度和充分发挥经
济杠杆作用，进一步提高灌溉水利用系数和水的利用效率，在基本稳定农业用水总量的情
况下，保证农业粮食生产安全。要加大工业节水力度，制定实施行业用水定额和节水标准
，通过提高水价，以及采取调整工业产业结构、限制高耗水 企业 的发展、推行节水工艺
和技术、加强工业清洁生产和废污水处理再利用等措施，抑制工业需水的过快增长。要加
大城市生活节水力度，通过适当提高城市水价，以及采取普及家庭节水器具、减少城市管
网漏失率、加强污水处理再利用等措施，减少用水浪费，尽可能保证在城市化率逐步提高
和人民生活质量不断改善的情况下，控制城市生活需水增长。要通过这些综合节水措施，
实现调水工程推动社会文明进步的战略效益。
3 坚持调水与治污结合，实现调水工程推进 经济 社会 可持续 发展 的战略效益
水污染不仅危害生态系统，威胁生物多样性，损害人民身体健康，还进一步加重了水
资源的短缺，制约经济社会的可持续发展。从东线调水工程山东境内的总体布局看，主要
是利用现有的湖泊调蓄和河道输水，这些湖泊和河道如：南四湖、东平湖、韩庄运河、梁
济运河、小清河等调水干线现有水体污染相当严重，治污的任务十分艰巨。如果不坚持“
先治污后通水”的原则，不尽快改善水质，不按期实现清水廊道目标，那么调水工程即使
建成也无法发挥效益，将势必带来工程投资收益等一系列 问题 难以解决，也无法向中央
、向群众、向 历史 交代。事实摆明，南水北调东线工程的实施，关键在治污，难点也在
治污。必须在沿线各级党委、政府和广大群众中形成共识，采取综合措施，抓紧切实解决
污染问题。要通过南水北调东线工程的实施，通过防污治污确保调水水质系列措施的落实
，促进山东省西部经济结构的优化调整，强力淘汰污染严重的落后生产力，增强经济发展
后劲；促进调水沿线生态市、生态县、生态镇的建设，大力发展有机农业和生态农业，优
化农业结构，提升农业发展水平；促进调水沿线中西部地区的观念更新、城市发展、依法
行政和市场机制的加快建立，实现率先突破，推进全省经济社会的全面、协调、可持续发
展。
坚持调水与治污相结合，确保调水干线水质达到调水要求，必须从调水沿线每一条汇
水河流入手，建立水质、总量、项目、投资、责任五位一体的治污机制，综合运用经济、
法律 、 科技 和必要的行政手段，全面推进流域内经济结构调整、城市环境基础设施建
设、清洁生产、循环经济、污染防治、污水资源化、生态保护等各项工作。要严格实施禁
止、限制发展产业名录制度，不得新上草浆、淀粉、酿造、化工、印染等污染严重且排水
量大的项目。关停向输水干线直接排污的草浆、淀粉、酿造、化工、印染等重污染行业
企业 。关停调水沿线汇水区内不能稳定达标排放的酒精、淀粉、化工、印染及废纸生产
线，率先解决 工业 行业结构性水污染问题。要建立和完善工业污染物排放标准体系，用
逐步加严的新标准规范企业的排污行为，引导企业主动调整原料和产品结构，形成各工业
企业源头控制、过程治理、尾部资源化的自觉治污机制，促进清洁生产和循环经济的发展
，率先解决工业污染问题；要坚持市场化运作，转变政府职能，深化公用事业体制改革，
推进城市污水处理、垃圾处理的企业化、市场化、产业化，加大市场机制的建设力度，率
先解决城市区域污水治理问题；要按照生态省建设规划的要求，加强植树造林和湿地保护
，建设生态社区、乡镇和生态县、市，率先控制面源污染；要建立最严格的排污总量控制
体系，实施排污许可证制度，严肃查处无证或超证排污的行为，促进依法行政，率先规范
政府的行政许可行为。要通过这些综合治污措施，实现调水工程推进经济社会可持续发展
的战略效益。 4 坚持调水与生态保护结合，实现调水工程促进人与 自然 和谐发展的战
略效益
保护生态环境是规划和实施南水北调工程的基本前提和重要目标。国务院批复的《南
水北调工程总体规划》特别强调，南水北调的根本目标是改善和修复黄淮海平原及胶东地
区的生态环境。从山东省的情况看，自 20世纪 80年代后，由于连年干旱，地表水资源长
期严重不足，各地不得不大规模开采地下水，造成地下水位急剧下降，导致泉水断流、海
水倒灌、地面塌陷、湿地减少、土地沙化、生态脆弱等一系列严重的生态问题，局部地区
已威胁到群众的生产生活环境。与此同时，随着经济社会的发展和生活水平、环境意识的
提高，人们对生存环境质量的重视程度越来越高。这种主观要求与客观现实的巨大反差，
鲜明的反映了人与自然不和谐发展的严重后果。调水工程的实施，必须坚持“先环保后用
水”的原则，坚持调水与生态保护的结合。否则，就无法发挥南水北调工程的社会公益性
功能，无法保障我国北方地区的生态安全，各级政府就无法从公共财政投入建设资金，调
水水价的市场机制也无法真正实现。要通过南水北调东线工程的实施，促进各级政府落实
公共服务和社会管理的职能，加强宏观调控和依法行政，制定合理的调水水价政策，用法
律手段和市场机制，引导和制约用水户积极使用调来水源，严禁在受水区域超采地下水，
改善和修复受水区域生态系统，实现统筹人与自然的和谐发展。
坚持调水与生态保护结合，必须以水资源合理配置为基本依据，以生态建设和环境保
护为根本目标，以提高用水效率为核心，统筹考虑调水区、输水区和受水区的生产、生活
、生态用水需求，以实现调水工程经济效益、社会效益、环境效益的统一。要加强对水资
源的严格统一管制，禁止受水区城市和工业企业超采地下水，有效遏制地下水位的下降，
缓解地面沉降等环境地质问题。要考虑输水区、受水区生态环境所必需的生态水量，包括
河道最小基流、湖泊湿地补水和回补地下水等，增加地下水资源的战略储备，保护生物多
样性，缓解生态环境恶化的趋势。要实现城乡水资源统筹安排，虽然南水北调工程近期主
要不是直接向农业供水，但可以通过增加向调水沿线城市工业、生活的供水，将工业、生
活长期挤占的低价的当地水偿还于农业，还可以将经处理达标后的污水 应用 于农灌，缓
解农业用水不足的问题，统筹城乡用水和农业生态环境需要。要实现地区水资源统筹调配
，实现不同地区水资源的合理配置，提高缺水地区的水资源承载能力，促进受水区和输水
区生态环境的治理和改善。要通过追求这些生态综合效益，实现调水工程促进人与自然和
谐发展的战略效益。
坚持“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”的“三先三后”原则，使工程
建设总体布局与节约用水、水污染防治和生态系统修复相统一，与推进市场机制建立、产
业结构优化和建设节水型社会相结合，与促进新的生产力布局、开展清洁生产和增强经济
发展后劲相协调，与经济社会发展、城乡发展和人与自然和谐发展相统筹，努力实现南水
北调山东段工程的战略综合效益，是山东省坚持以人为本、坚持“五个”统筹、坚持全面
协调可持续发展、坚持“解放思想、干事创业、加快发展”的重要切入点，一定要从思想
上、决策上、组织上、行动上全力抓好落实。只有如此,才能把南水北调东线工程用好,管
好,才能充分发挥其战略综合效益.
