第一节 行政管理与国防支出
第二节 教育、科学技术和医疗
卫生支出
第三节 社会保险支出
第四章 经常性支出
一、财政支出功能分类
按财政支出功能分类，又称按国家职能分类，
过去称为按费用类别分类。
2007年前，依据国家职能,分别将财政支出分为：
经济建设费
社会文教费
国防费
行政管理费
其他支出
二、财政支出经济分类
按财政支出产生效益的时间分类。
现代公共经济学研究财政支出分类的主要方法。
分为经常性支出、资本性支出、净贷款三大类。
2007年1月1日起实施政府收支分类改革后，支出经
济分类设置类、款两级科目。
三、购买性支出和转移性支出
以财政支出是否与商品和服务相交换为标准，可将
财政支出分为购买性支出和转移性支出两类。
1、购买性支出：
直接表现为政府购买商品和服务的活动，包括购买进行
日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品和服务
的支出。
体现政府的市场性再分配活动
2、转移性支出：
直接表现为资金无偿的、单方面的转移，这类支出主要
有补助支出、捐赠支出和债务利息支出。
体现政府的非市场性再分配活动
经常性支出的属性
(the nature of public consumption)
非生产性支出，具有明显的外部效应
经常性支出的项目
(the items of public consumption)
行政管理支出、国防支出、教育支出、科学技
术支出、医疗卫生支出、社会保险支出
第一节 行政管理与国防支出
一、行政管理与国防支出的经济属性
(the nature of expenditures for state administration
and national defenses)
全社会消费的非生产性支出
二、行政管理支出
(expenditures for state administration)
三、国防支出
(expenditures for national defenses)
一、行政管理与国防支出的经济属性
行政管理与国防支出属于经常性支出及购买性支出。
行政管理与国防支出是国家执行政治职能和社会职能的
保证。
对内管理社会、经济，对外巩固国防，是政府的基本职
能，从而行政管理与国防支出是政府的两项基本支出。
第一节 行政管理与国防支出
二、行政管理支出
（一）行政管理支出的构成
（二）行政管理支出规模变化的一般规律
（三）我国行政管理支出规模及国际比较
（四）我国行政管理支出规模居高不下的原因分析
（一）行政管理支出的构成
行政管理支出是财政用于国家权力机关、行政
管理机关、司法检察机关和外事机构行使其职能所
需要的各种费用支出，主要包括：
第一节 行政管理与国防支出
按功能分类：
一般公共服务
公共安全
外交
按费用要素分类：
人员经费
公用经费
人员经费是指用于个人部分的工资、补助工资、
职工福利费、离退休人员费用和人民助学金等经
费。
公用经费是指用于公用部分的公务费、设备购置
费、修缮费、业务费、其它费用和差额补助费，
主要是各项费用的货币支付和购买商品的支出。
2022/5/31
财政与公共管理学院
（二）行政管理支出规模变化的一般规律
行政管理支出的绝对数是增长的，但它在财政
支出总额中所占的比重应该是下降趋势，其增长
速度应小于财政支出的增长速度。
（三）我国行政管理支出规模及国际比较
纵向比较、横向比较
第一节 行政管理与国防支出
行政管理费增（减）变化
及其占财政支出的比重
项目
年份
行政管理
费增速
财政支出
增速
行政管理费占
财政支出比重
1978
1980
1985
1990
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
－
2007-2008年我国行政管理费占财政支出的比重
项目
年份 财政支出 一般公共服务 外交 国家安全
行政管理支出占财
政支出的比重
（%）
2007
合计
2008
合计
单位：亿元
重庆市万州天城交通局仅有12名在职职工，却建起两栋
建筑面积7000平方米的“欧式”风格办公楼
重庆市忠县黄金镇政府修建的像宫殿一样的办公楼
我国行政管理支出变化的特点：
行政管理费在各项支出中增长速度最快
行政管理支出的增长速度大部分年份超过财政支
出的增长速度
行政管理支出占财政总支出的比重逐年提高
据有关数字统计，中国行政管理支出占财政支出的比重从1986年的%
到2005年的%，中国人均负担的年度行政管理费用由元到498元，
增长23倍，而同期人均GDP增长倍，人均财政收入和支出分别增长
和倍。可见20年来人均负担行政费用的增长速度明显快于人均
GDP和财政收支的增长速度。
同期，中国抚恤和社会救济支出占财政支出比重只提高了%，国防、
科技和农业支出占财政支出的比重分别下降了、和个百分点。
第一节 行政管理与国防支出
特设机构1个
直属机构16个
办事机构4个
部委管理的国家局22个
直属事业单位16个
25个
各国行政支出占财政总支出比重趋势图
我国行政支出占财政总支出比重的高速爬升与其他国
家的平缓上升或平缓下降形成鲜明对比
（四）我国行政管理费规模居高不下的原因分析
政
府
职
能
经
济
总
体
增
长
水
平
机
构
设
置
行
政
效
率
财
政
收
支
规
模
行
政
性
公
共
物
品
提
供
过
程
透
明
度
太
低
，
难
以
进
行
有
效
监
督
公
用
经
费
界
定
不
明
确
加快推进政府改革
——做该做的事，把该做的事做好
转变政府职能，削减政府机构
深化行政审批制度改革推动政府职能转变
三、国防支出
（一）我国国防政策
（二）我国国防支出规模和构成
（三）国际比较
全国人民的国防
独立自主的国防
积极防御的自卫型国防
第一节 行政管理与国防支出
（一）我国国防政策
维护国家安全统一，保障国家发展利益；
实现国防和军队建设全面协调可持续发展；
加强以信息化为主要标志的军队质量建设；
贯彻积极防御的军事战略方针；
坚持自卫防御的核战略；
营造有利于国家和平发展的安全环境。
坚定不移地奉行防御性国防战略
第一节 行政管理与国防支出
分裂，少数人的痴心妄想！
2008年3月14日下午，极少数暴徒在拉萨疯狂地打砸抢烧，纵火
300余处，焚烧民宅、店铺214间
2009.新疆乌鲁木齐“”事件
“”事件不是民族问题，也不是宗教问题，而是
由境外“三股势力”精心策划和组织的严重暴力犯罪
事件
维护“蓝色国土”安全刻不容缓
外交部：中国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权
（二）我国国防支出规模和构成
影响国防支出规模的因素：
国际局势的变化、国防战略的选择、国家财力的大小、国家
主权范围、军事现代化的要求
国防支出及其增长（规模）
国防支出的构成
人员生活费、训练维持费、装备费
第一节 行政管理与国防支出
我国国防支出及其增长趋势
项目
年份
国防支
出增速
国防支出占财
政支出的比重(%)
国防支出占
GDP的比重(%)
1978
1980
1985
1990
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2008
2011
我国国防支出增长总趋势缓慢，一般滞后于财政支出和GDP
的增幅；按目前的经济发展水平，其占GDP的比重较低
中国国防费年增长率与全国居民消费价格上涨指数比较
- 34 -
近年我国国防费构成
（三）国际比较
- 38 -
- 39 -
- 40 -
通过预算调节国防支出的总量,与发达国家
相比，我国的国防还有很大的上升空间。
优化国防支出的结构
减少人员费用，增加采购费用。
增加科研费用，减少维持费
调整国防费在陆、海、空之间的比例
第二节 教育、科学技术和医疗卫生支出
一、教育、科学技术和医疗卫生支出的经济属性
(the economic nature of expenditures for
culture，science and health)
二、教育支出
(expenditures for education)
三、科学研究费支出
(expenditures for science)
四、卫生支出
(expenditures for sanitation)
一
、
教
科
卫
支
出
的
经
济
属
性
性
质
非生产性支出—不进入生产领域，不
形成生产资金，一般情况下不能增值
购买性支出—政府购买商品和服务的
活动
经常性支出—为全体公民提供无偿享
受，具有明显外部效应的产品和服务
教科卫支出增速及其占财政支出的比重
年份 增长速度 占财政支出的比重
1978
1980
1985
1990
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
第二节 教育、科学技术和医疗卫生支出
二、教育支出
（一）教育的物品属性
（二）教育的社会收益
（三）教育支出的提供方式
（四）我国教育经费的规模、结构和效率
（一）教育的物品属性
1、混合物品：受益的内在性；效益的外溢性。
教育是一种外部性特征很强的准公共产品。
基础教育或义务教育是纯公共产品或接近纯公共产品的准
公共产品，政府应无差别的向所有家庭均等的免费提供；
高等教育是典型的准公共产品，应主要由受益人个人承担，
政府财政通过各种方式予以支持；
职业教育是接近私人产品的准公共产品，主要或绝大部分
成本应由企业或受益人承担，政府可以适当给予支持和鼓
励。
层次性：初等、中等、高等教育。
层次越低，收益（率）越大。因为：
（1）基本知识和技能教育（质变）；（2）成本越
低。
1、教育对社会经济增长和发展的贡献－－内生动
力
2、教育有利于对人口的控制
3、教育有利于促进社会公平：起点公平
4、教育使各阶层具有流动性
（二）教育的社会收益
（三）教育支出的提供方式
教育部部长周济
—— 坚持教育公益性质，坚决反对教育产业化
政府应发挥主导作用
第二节 教育、科学技术和医疗卫生支出
（四）我国教育经费的规模、结构和效率
教育经费的规模
我国教育经费的来源结构及其比重
我国政府教育投入比重（%）
近年来，国家财政性教育经费占GDP的比重逐渐上升
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
国家财政性教育经费
占GDP的比重
4
预算内教育经费比上
年增长
占财政支出的比重
国家财政性教育经费占GDP的比重同世界发达国家和某些发展
中国家比较仍存在差距，若按人均教育经费比较，差距更大
我国教育支出的结构和效率
1 : :
1 : :
1 : :
中国(全部教育经费)
1996年
2001年
2004年
1: :
1：：
1: :
1: :
世界平均
低收入国家
中等收入国家
高收入国家
初级：中级：高级国家类型
世界各类型国家（1995年）和中国三级教育人均教育经费对比
(以小学生人均经费为1)
三级教育的人均教育经费之比逐级升高，但级差与经济的发达程度
呈反向关系，即经济越发达，级差越小。
我国教育支出存在的问题
教育投资效率和效益低下
教育经费规模偏低
教育经费
级次结构失调
教育投入分布很
不平衡
第二节 教育、科学技术和医疗卫生支出
根据国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010
-2020年)改善我国财政教育支出现状的对策
高等教育
全面提高高等教育质量
提高人才培养质量
提升科学研究水平
增强社会服务能力
优化结构办出特色
高中阶段教育
加快普及高中阶段教育
全面提高普通高中学生综合素质
推动普通高中多样化发展
巩固提高九年义务教育水平
推进义务教育均衡发展
减轻中小学生课业负担
基本普及学前教育
明确政府职责
重点发展农村学前教育
义务教育学前教育
案例：义务教育是否适用“效率优先”
2007年6月的一天，某高校附属初中门前排起了长龙，绵延几百米，据说该校初
一年级计划招生700人，但来报名的多达5000多人。为了能让孩子进入这所教育质
量较好的学校就读，家长们早早就打听有哪个熟人认识该校的领导，还要帮助孩
子准备应付入学的考试（按规定小学升初中是没有升学考试的），除此之外，交
上两三万元钱是少不了的。
在媒体的报道中，我们还看到，每年中小学生入学的季节，一些名气较好的中
小学收到报名表好几千份，而一些普通中小学，接受报名的日子校园冷冷清清。
在如此择校热的背后，是义务教育资源配置的极不均衡。而这是由于多年来采取
的“效率优先”资源配置模式造成的。毫无疑问，以前的“重点学校”，现在被称为“
示范学校”的一小部分中小学得到的财政拨款比其他学校多得多。这一做法对于少
数重点学校而言是锦上添花，而急需雪中送炭的普通学校挣扎在生死线上，教育
资源的校际不平衡不断加剧。为了让自己的子女挤进好的学校，有些家长不惜多
次搬家，或者到重点学校所在地段租房住，造成重点学校“人才挤挤”，这被媒体
称为“县一中现象”。另一方面，由于特色学校、示范学校几乎全部集中在城市，
城市教育质量普遍高于农村，农村的孩子也不愿意在本地上学，而是希望到城市
接受好的教育，这造成城市学校的每个班级从原来的30人一直扩容到60、70人，
而有的农村学校面临破产的局面，只有一些家庭十分贫困的学生才选择在当地就
学，接受“劣质教育”。
1、你觉得义务教育以效率为导向合适吗？为什么？
2、你认为义务教育资源应如何分配更合理？
三、科学技术支出
（一）把提高自主创新能力摆在突出地位
（二）国家的科技投入政策和财政科技投入
（三）国际比较
第二节 教育、科学技术和医疗卫生支出
（一）把提高自主创新能力摆在突出地位
1、提高自主创新能力作为国家战略，贯彻到
现代化建设的各个方面，贯彻到各个产业、
行业和地区，大幅度提高国家竞争力。
2、科技人才是提高自主创新能力的关键所在
我国虽然是一个经济大国，但还不是一个经济强国
第二节 教育、科学技术和医疗卫生支出
（二）国家的科技投入政策和财政科技投入
国家的科技投入政策
1、科技投入机制
2、税收激励
3、政府采购
投入重点
基础研究
社会公益性研究
前沿技术研究
重大共性关键技术研究
第二节 教育、科学技术和医疗卫生支出
财政的科技投入
“十一五”以来，全国财政科技支出年均增长２５.５％，
比同期全国财政收入年均增幅高４.６个百分点。
财政用于科学研究支出
年份 科研支出（亿元） 比上年增长（%） 占财政支出比（%）
1990
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
科技经费和研究与试验发展经费(R&D)
2002 2003 2004 2005 2009 2010
科研经费筹集额
(亿元)
政府资金
企业资金
金融机构贷款
研究与试验发展经费
基础研究
应用研究
试验发展 4801
R&D经费占GDP的比重
(%)
（三）国际比较
我国R&D经费支出总额（单位：亿美元）
世界R&D经费总额突破一万亿美元，
中国的崛起改变世界研发活动格局
2010年达到%，未达标
R&D与GDP比值尚需大幅提高
我国科学研究支出存在的问题
科研经费占财政支出的比重没有明显的提高
R&D经费投入强度不够，创新不足
基础研究经费在全国R&D经费总额的比重处于
低水平
第二节 教育、科学技术和医疗卫生支出
未来发展目标
把发展能源、水资源和环境保护技术放在优先位置
把获取装备制造业和信息产业核心技术的自主知识产权，
作为提高我国产业竞争力的突破口
加强生物技术在农业、工业、人口与健康等领域的应用
加快发展空天和海洋技术
加强基础科学和前沿技术研究，特别是交叉学科的研究
增加科技投入，加强人才队伍建设，推进国家创新体系
建设
四、卫生支出
（一）政府介入卫生医疗事业的理由和范围
（二）我国卫生费用的投入情况及国际比较
（三）我国卫生医疗体系的进一步改革
第二节 教育、科学技术和医疗卫生支出
（一）政府介入卫生医疗事业的理由和范围
理由
1、公共卫生具有外部性
2、为公平的收入分配提供前提
3、弥补商业保险的缺陷
范围
1、公共卫生服务
2、基本医疗服务
第二节 教育、科学技术和医疗卫生支出
对于其中属于纯公共产品的服务项目，须由
政府公共提供；
对于基本医疗服务项目，可由市场与政府共
同提供；
对于那些特殊医疗服务项目如美容等，则可
由市场提供。
2022/5/31
财政与公共管理学院
（二）我国卫生费用的投入情况及国际比较
医疗“蛋糕”6年变大近13倍
2009年突出增长
2007医疗卫生体系的改革
2013年预算安排逾2602亿元
2006年医疗卫生效益
偏低，卫生支出的公
平性居世界倒数第四
（二）我国卫生费用的投入情况及国际比较
来源：政府预算、社会支出、居民个人支出
问题1：国家财政投入的卫生支出用于公共卫生的比例明显偏低且
呈下降趋势
问题2：医疗和医药费用上涨，居民个人负担加重
问题3：卫生资源配置极不合理
问题4：地区结构不合理
问
题
5
医
疗
保
障
制
度
不
健
全
2006 年我国公共支出与世界水平的比较
（三）我国卫生医疗体系的进一步改革
建立覆盖城乡居民的卫生医疗保障制度和不同形
式的社会医疗保险体系
坚持政府主导、社会和个人积极参与的基本模式
建立“三重”保障制度
进行卫生医疗和药品公共定价、药品购销制度和
卫生医疗机构财务管理制度的改革
建立统一、精简和高效的行政管理体制
第二节 教育、科学技术和医疗卫生支出
第三节 社会保险支出
一、社会保险支出的性质和重要社会意义
(expenditures on social security and the social
security system)
二、我国传统体制下的社会保险与西方国家的社会保险对照
（the social security system in China and the
social security system of the world）
三、我国改革开放后社会保险制度的改革
(reformation and improvements in social security
system in China )
（
一
）
社
会
保
险
支
出
的
性
质
国家向丧失劳动能力、失去就业机会及其他面
临经济困难的公民提供的基本生活保障。属于
转移性支出
社会保险 社会救济 社会优抚 社会福利
提供主体：国家和政府
社会保险制度是由法律规定了的、按照某种
确定的规则实施的社会保障政策和措施体系
目标：满足社会成员的基本生活需要
一、社会保险支出的性质和重要社会意义
社会保险 是国家以立法的形式，采取强制手段，通过
国民收入的分配与再分配，对法定受保人在遭受未来年老、
疾病、工伤、生育、失业、死亡等风险时，给予其一定物
质帮助以满足其基本生活需要的社会保障制度。
社会救济 是国家通过立法，对因各种原因而无法维持
最低生存需要的社会成员给予物质援助，以保障其最低生
活水平的社会保障制度。
社会福利 是指国家出资兴办，以低费或免费的形式为社会
成员提供的旨在保证一定的生活水平和尽可能提高生活质量的
资金和服务的一种社会保障形式。主要包括：社会福利事业
（如社会福利院、精神病院、儿童福利院等）、残疾人劳动就
业和社区服务等。
社会优抚是国家和社会按照规定的优抚对象，对其提供确保
一定生活水平的资金和服务的带有褒扬和优待抚恤性质的特殊
的保障制度。主要包括对退伍军人的就业安置，对现役军人及
其家属的优抚，对烈属的抚恤，对军人退休生活的保障等。
社会保险的特点
保障性 保障劳动者在其失去劳动能力之后的基本生
活，维护社会稳定。
法定性 国家立法，强制实施
互济性 指社会保险按照社会共担风险原则进行组织。
保险费由国家、企业、个人三方负担。
福利性 社会保险不以盈利为目的。
普遍性 覆盖社会所有人群
（二）政府实施社会保险制度的重要意义
弥补市场机制失灵，公平收入分配
市场经济条件下收入分配依据生产要素准则，社
会保障制度可以有效地缓和分配不公现象。
社会保障是社会发展的内在稳定器
社会保障的某些措施是经济增长的“内在稳定器
”经济衰退时，这些支出的增加，有利于刺激经济
的复苏，反之亦然。
私人保险市场的局限
二、我国传统体制下的社会保险与西方
国家的社会保险对照
（一）我国传统体制下的社会保险制度
1、覆盖面小，保障范围狭窄
2、企业负担沉重，且各企业之间的负担不均衡
3、资金运筹方式不尽合理 — 现收现付制
4、管理分散，效益低下
起源：19世纪80年代的德国，卑斯麦政府颁布了世界
上第一部《社会保险法》。20世纪30年代，各国纷纷
建立社会保险制度。
西方各国社会保障制度的类型及特点
1、保障项目名目繁多
2、社会保障资金有确定的来源——社会保障税
3、社会保障支出依法由政府集中安排
4、全社会化，没有城乡差别，也没有公务员与一般
居民之别
5、社会保险资金有两种运作模式
（二）西方国家的社会保险制度
社会保险资金的运作模式
现收现付制
没有储备积
累，靠当年收
入满足当年支
出需要。
靠后代养老
完全基金制
•根据长远需要
确定和预提基金，
逐年积累。
•自我养老模式
部分基金制
以支定筹，适
当积累，方式
灵活。
自我养老和后
代养老相结合
基金制
三、我国改革开放后社会保险制度的改革
（一）已经取得重大进展
失业保险、工伤保险、生育保险、社会救济和社会福
利项目
城镇住房保障机制
慈善事业、商业保险
1、与国有企业改革相辅相成，相得益彰
2、创建了符合中国国情的社会统筹与个人账户
相结合的部分基金运作模式
3、积极推进广大农村人口的社会保险改革
4、多层次、多种类、多渠道，覆盖面不断扩大
5、立法通过并实施社会保险法
3、积极推进广大农村人口的社会保险改革
新型农村合作医疗制度（2003年试点，2006年加大力度）
提高统筹层次，缩小城乡差距
新型农村社会养老保险制度（2009年开始试点）
自愿参加，个人缴费、集体
扶持和政府资助相结合
覆盖全民
统筹城乡
突出维权
规范管理
5、立法通过并实施社会保险法
第三节 社会保险支出
（二）面临新的挑战 —— “十二五”规划纲要
大力推进社会保障制度建设，基本解决制度缺失问题
加快城乡社会保障统筹，稳步推进保障制度和管理服
务一体化建设
进一步扩大社会保障覆盖范围，基本养老、基本医疗
保险保障人群实现基本覆盖
逐步提高保障标准，增强保障能力
建立健全社会救助体系，大力发展福利和慈善事业
加强社会保障管理与监督，提升管理服务水平
第三节 社会保险支出
（三）财政部门在社会保险制度实施中
的职责和投入
对各项基金的经费支持
由中央财政拨款设立全国社会保障基金
补贴社会保险基金预算支付的不足
职责：对社会保险事业给予必要的经费支持，通过税收
优惠政策支持社会保险事业。
是否开征社会保险税？
课后作业：
在中国开征社会保险税是否可行？
1）什么是社会保险费与社会保险税？区别是什么？
2）开征社会保险税是否可行？理由是什么？
- 95 -
开征社会保险税问题
社会保险费与社会保险税
开征社会保险税更有利于社会保障制度的顺利实施
SBS
- 96 -
社会保障(保险)税
二战以后，西方市场经济国家能够实现长时期稳定发
展，有效避免大的社会波动，根本上是得益于社会保
障制度的普遍建立。开征社保税为社会保障制度筹集
资金则是各国普遍做法。
之所以如此，是因为社会公平的责任在中央(联邦)政
府，开征社保税，将它作为中央(联邦)政府的税收收
入来源，中央(联邦)政府可以相同的标准强制性地向
社会所有经济组织及其职员征收，同时为全体社会成
员提供大体同等水平的社会保障服务。
- 97 -
由于社会保险费的强制性、权威性比税差得多，地方
政府为招商引资就不会强制企业参与社会保险，从而
使得大量三资企业、民营私人企业根本就不为一般职
工购买社会保险。
因此，适时开征社保税取代目前的社保费，并将它作
为中央政府的税种，同时将社会保障责任划给中央政
府，由中央政府为全国居民提供大体一致的社会保障
服务，是推进和谐社会建设的必然选择。
《广州日报》2006年9月15日
- 98 -
就个人而言，不能费改税；但从企业的角度看，将缴
费改为纳税，对我国现有条件下保护劳动密集型企业
却是有利的。
新的社会保障筹资模式概括起来三句话：
个人缴费
企业纳税
财政托底
财经国家周刊 2010年04月26日
SBS
财政部考虑开征社保税引争论 被指违背自愿原则
- 99 -
【关键词】
经常性支出
一般公共服务支出
国防支出
教育支出
科学技术支出
医疗卫生支出
社会保险支出
本章小结
一、分析我国一般公共服务支出偏高的原因，并
思考控制一般公共服务支出的有效措施
二、简要分析目前我国教育支出的规模和结构，
简述教育支出的提供方式
三、如何提高自主创新能力，建设创新型国家
四、政府必须干预卫生医疗费用的理论依据
五、试述城乡基本养老保险和基本医疗保险制度
的主要内容
本章小结
