哇主直主旦旦旦
农业保护的财政对策
农业保护研究联合课题组
在业保护问题是一个世界性的共同课题但
在国的国情决定了在国在业保护问题具有其特
睛性。在构建扯会主义市场经济体制的过程中
在业不仅1<<然是国民经济的基础而且是国靠必
须加 以茸点扶持和保护的产业。
钱国在业保护的主要目标与内喜
世界上所有发达国靠和一些发展中国靠都
有支持和保护本国在业的世规和政策。发达国
靠如圭国等国靠实施在业保护是在在产品相琦
过剩的矗件下进行的以价格保护为主耍手段
以缩小报业和非在产业收入之间的差距为主要
目标通过只才在产品市场的干预平稳在产品供
应稳定提高在业生产者的收入促进在业的发
展。而在国是一个人口众多的在业大国量资源
争件、生态环绕的约束在业基础比较薄弱在产
品供应相琦坚触。因此中国的报业保护必须走
自己的道路不能照搬外国的经验。
根据在国的国情在国实施支持和保护在业
的指导思想应是以提高在业综合生产能力为主
耍手段支持在业基础世施的理世支持科技发
展支持在业生态环绕的改誓。通过调整国民收
入分配格局增加在业投入完普在产品市场机
制发展在业产业化最终总F增加在产品有效
供应和缩小工在董距的目标促进在业的可持续
发展。
根据这一指导思想在国实行在业保护的主
要目标有三个方面
l 保证供给目标
在国是一个有十几亿人口的大国这样的基
本国情决定了在国的报业尤其是粮食生产在经
济发展的任何阶段都不能削弱只能加强。由于
中国在今后一段时期内在产品的有敢供给仍是
面临的一个主要矛盾特别是在国这么多人口的
吃饭问题只能靠自己解决决定了我国主持保护
在业的第一个目标就是近期(九五期束)粮食生
产要保证达到 5 亿吨基本满足人民生活的需
要实现跑供给和单需求的基本平恼。
Z 维护农民利益目标
在业和在村经济活动的主体是在民所以调
动在民积极性是发展在业和在村经济的共键所
在。而且农民占在国人口的绝大多数在民富
裕是国靠富裕的基础。没有在民和在村的小康
就占有全国的小康。因此保护在民利益增加
在民收入理步缩小报业和非在产业收入之间的
差距成为在国在业保护的卫一大目标。根据目
前在国城乡居民的收入差异且"九五" 时期国民
经济和扯会发展讨 划维护在民利益的 目标就是
要保证农民收入的增长要高于城乡居民的收入
增长使农民生活总到小康水平凹∞年全国在
民人均纯收入按 1990年不变价讨 ti达 1 200 元。
1 995年全国在民人均纯收入为 1 578 元(现
价)按 1990 年不变价讨算为 制6 元。假此来
看按照皿∞年实现小康目标的要求"九r期
间农民人均纯收入年均实际增长率必须达到
%以上。而1届愤居民人均生活费收入实际年
增长卒根据在国国民经济发展规划"九五"期间
控制在 5% 以内通过这种国民收入分配格周的
调整恤r:' )\五"期末农民人均收入与城愤居民收
入比囱 1:2. 46 缩小到 1:2220
1 保护在业生态环境目标
生态环挠是人类进行生产和生活的空间 也
是在业生产和发展不可触少的重要因素。 目前
在业生态环绕遭到破耳的现盘十分严草特别是
协地资源大暨的破坏和损失。不仅威胁到在业
生产发展而且也成为改普人民生活和发展国民
经济的巨大障碍。因此开展在业保护不但要
注革提高在业产出水平相在民收入水平而且还
要注茸节约贤硕、保护在业生态环境这是在业
保护的一项战略 目标。考核这一目标涉及方面
很多既有森林覆盖率、水土流失等方面的指标
卫有污染治理等方面的指标但i岳重要的是协地
资源的保护有地才有粮因此根据在国人口和
必须保证的粮食产量来者在国机地资源在"九
r期末必须稳定在人均 l 亩地。
应当指出的是在业保护的三大目标是相E
联系、互为一体的。其中保证供给与维护在民
利益的目标是基本目标保护在业生态环境目标
则是战略目标。基本目标的实现是战略目标实
现的基础战略目标卫是实现未来基本目标的1<<
托。因此在在国在业保护的实践中必须全面
草视三大目标的实现而不应有偏向。
在业保护的财政对策
(一)财政部门在在业保护中的作用
财政部门作为国民经济管理的综合部门之
一 是国靠实施在业保护的重要1<<托。通过参与
国民收入的分配和再分配 调整财政支出结构
实施对在业的扶持性政策可以对在业实行保
护。因此财政部门在在国在业保护中起着不可
替代的作用。具体来i且财政在在业保护中至少
发挥着以下几个方面的作用
l 导向作用。在国实施支持保护在业制度
很重要的一个方面就是要通过治理大江大河改
普在业生产条件加快在业科技成果的推广提
高在业综合生产能力从某种意义上讲基础性
的技入主要只有依靠国靠投入即财政投入同
时也只有生产条件改普T 在业的劳动生产率提
高T 才能够引导集体朝在民对在业的投入黠
成和建立一个多元化的报业投入体系。
Z 调节作用。可利用财政等经济缸杆孚段
调节部门、产业之间的利益支持和保护在业。
例如通过怔收机地占用税、土地使用税、造地补
偿费等用经济手段一方面保护丁机地资濒促
进合理节约使用士地. 另一方面也调整丁在业与
非在产业之间的利益关系增加丁在业投入。
1 保障作用。可通过建立在产品收购最低
保护价、粮食凤险基主制度以及在业灾害保险制
度等为在业生产和在民生活提供圭圭保障叼维
护在民利益。
(工)在业保护的财政时策
i 调整国民收入分配结构加大财政支持
和保护在业的力度。
国靠财政只才在业的班主投入不仅在引导集
体租在民增加技入方面有指积极作用而且在大
江大河治理、在业科学研究、革大在业新技束的
推广等方面有着不可替代的作用从这个意义
上讲没有国靠对在业的大量投入就没有在业
生产得以稳定发展的物质基础为了保护在业
必须下决心调整国民收入分配恪局提高在业在
分配中的比重。
首先应当根据((9'华人民共租国在业法》中
"国靠财政每年对在业的单投入的增长幅度应当
高于财政经常性收入的增长幅度"的规定制定
具体的、更具有操作性的实施办法。财政晴在业
且投入的范回应囱以下几个方面组成在林水
基本建世投资、在业科技三项费用、支援在林生
产主出、在林水事业费、在业综合开发支出、直接
不发达地区发展基主、在业科研经费等 上述经
费每年都要保持和财政i也主出同步争取略高一
点。第三是要明确啬斗 目标根据国外在业经济
发展的实践经验和我国的具体情况我国财政预
算内直在资韭支出比重古九五"要理步注到下
列目标准林水基本建世投资占预算内基本建世
投资的比重达到 200/0 ( I蝉1 年是 1 %) 支
援在村生产主出、在林水气等部门事业费主出租
在业综合开茸茸出占财政跑支出的比草不低于
10% ( 1 9归年是 %); 在业科技三项费用支出
占科技三项费用主出的比草不低于 30% 。
Z 建立在业保护基主开辟预算外在业投
入班主的来源里边
由于在业是一个弱质的基础产业在在业与
各产业之间的经济利益没有完全理顺之前动员
社会品方面的力量增加在业投入改善报业生
产基础世施条件是非常必要的 1988 年国务院
决定全国建立在业发展基主.多年实践证明这
类基盒的建立为全国在业综合开发提高在业综
合生产能力发挥巨大的作用由于这笔基主主要
是用于在业综合开发而对于原有在业基础世施
的保护、在业资沥的保护等没有专项基盘。因此
有必要建立一笔在业保护基盘根据国靠有共规
定且一些省实践的经验在业保护基主的来源可
包括
( 1) JA预算外基本建世投资中提取一定比
例专项用于在业。伍据是中共中央中发( 1 995)
6 号文件。这笔班主的使用可专项用于增加在
业基本建设投入。
(苟且固有士地出让主中提取一定比例专项
用于在业任据是中共中央 ( 1 995)6 号文件。这
笔酶盒的收用主要用于土地资沥的保护如草
垦开发土地新资捞。
( 3)对超讨划用地且在拥在田基本保护区机
地的补在业U用地证收造地补位费怔收标准按当
地证地费用的 2 -J 倍收取班主主要用于开垦
新的耕地保证耕地面积不减少。这一办法沿海
如浙江、江挥、福建等省已实施。
( 4) 向水利工和圭益的单位和个人证收水利
建世资企或称为防洪保量班主1<<据是((9'华人
民共租国在业法》怔收标准可按壁水利工程保
护租量益的单位按固定资产或收入按一定比例
提取专项用于大庄大河的治理水利基础设施
工粗的维悻保护等。目前全国已有 1 8 个省建立
了此项班主。
( 5)对得益于1生产品经营、销售、加工的单位
和个人收取在业技术改良费这方面国靠己先后
有粮油技改费、棉花技改费、噩噩技改费、百林基
主、生猪技改费等等。目前是要统一规程使用
方向应主要用于在业新品种、新技来的推广主
持一批己取得决定性进最可望在短期内运用生
产实践的在业科研攻共项目。
在业保护基盘囱财政部门统一管理按!R农
业保护的琦盘范固且目标统筹圭排使用。
1 优化财政直在资企的投入结构突出支
出班主使用草点
在业技入的供需矛盾在在国将长期存在因
此在增加在业投入的同时还必须十分注意优
化支农班主的投入结构突出使用重点充分发
挥班主的使用效益根据在国在业保护的范固
近期在业投入的草点是
继续大力支持在业基础世施建世改善
报业生产条件。特别是进一步加强大江大河大
湖的综合治理集中力量兴建一批具有综合效益
的大中型水利工程确保农业持续稳定增长但
根据有共部门统叶 70 年代水利投资占全国基
建投资的 7. 19% 叼 80 年代则降为 1. 9% ~
%.90 年代经历过几次大的洪水灾害后水
利基建投资有所回升。但是没有达到原有的水
平今后国靠旦地方品级财政应专项增加水利基
本建世投资提高抗洪救灾的能力。
大力支持"科教兴1虫"。党的十四届五
中圭告提出在国经济增长的方式从现在起要连
步实现从粗放型向集约型转变这是晴在国经济
发展单体部署在业发展同样也要实现这一转
变。财政增加对在业科技技入 一要增加在业科
技推广体系的技入健全在业技来推广体革是实
行科教兴在的重要一环乡级财政要根据国家对
乡惯在业技术推广、机构定员直编的有共规定落
实的人员经费纳入预即对乡级在业技术推广并
开展经营性技束服务的收入要制定财税优惠政
策原则上应留给单位用于扩大服#范固、增加
服#手段和改普其工作生活条件.工要增加对适
用性在业生产技来推广的扶持特别是要注革时
粮棉油等大宗在作物有明显的节工、增产、增效
作用的良种应用、科学用肥、模式化栽培、病虫害
防治、节水 j黯溉等技术的推广进行扶持 三要扶
持在业科研单位开展的报业基础研究为在业发
展储备新技术对一批已取得决定性进展可望
在短期内运用于生产实践的报业科研攻关项目
给予必要的班主支持。同时要加强新品种和新
技术的引进推广工作量排所需外汇和配套班主
抓好国靠确定的引进讨划 四要增加对在业教育
的经费投入通过舟一些初等、中等职业技术学
校为在村培养大暨急需的初中级技术人才并
通过#办"绿色证节制度加大附在业劳动者技
术培训的投入。品级财政郁要建立扶持在业科
技研究和推广的专项班主专门用于支持在业科
技发展促进在业科研、在业科技推广与在业生
产过程紧密结合推进在业生产集约化、规模化
发展使在业技求进步在在业增长中发挥更大的
作用。
大力支持改善报业生志环挠。为了使
在国能够可持续发展必须立即着手改善生态环
境主要是植树造林根据国靠规划到本世纪末
森林覆盖率要注到四%估讨要增加造林面积 6
亿亩或更多一些所需的投资约 170 亿元财政
应在原来的基础上增加叶绿化、水土保持和防护
林建设投入 大力发展生态环境。
大力支持在业产业化发展。过去囱于
体制的不合理把在业生产与非在产品加工、流
通环节割裂开来在产品增值的收益回不到在业
中去因此在业的比较收益低#在收入跟不上
非在生产者的收入增长如果把在业生产与在产
品加工、运销综合利用等环节有机结合起来实
行贸工在一体化经酋串成一个经济利益的共同
体就可以大大提高在业经济效益在民生活也
可以大大提高因此从保护在业、保护农民收入
有较大幅度增长的角度出发应大力支持在业产
业化的发展。目前全国财政军统拥有财政支农
周转主 180 多亿元这笔班主以前对促进在村经
济的发展特别是品种经营且乡愤企业的发展发
挥了很大的作用今后要根据中央的要求茸点
用于支持在业产业化的发展支持实1T'种养一
具体世讨有两种方案可供选择
( 1 ) 开证乡慎地方建设税 以代替日前政府
规定的品种收费.其收入全部留给乡慎使用纳
入预算管理通过财政分配再用于本乡范固内晶
项公益事业。
( 2) 将现行的报业税和三挺五统费支行税
费合并统一怔收纳入财政管理将原怔收的报
业税改为国靠土地税把三挺五统费改为地方在
业税合在一起统称为在业税。税费合并后实行
一固定的什一税按实证收。圭融省 f住北地区已
有十多个县推行了这种做法。
上述两种方案不管实施哪种方案都有以
下几个共同恃证。
一是使在村的分配行为亚具有法由化因为
税种的开设必须经过严格的法悴程序而收费只
需口头文件。
二是有利于减轻和稳定在民负担"费改税"
禁止收费在民心中有底有利于稳定在民情绪
据查融省试点县实践负担都比原来减轻。
三是加强了基层政府的调控能力有利于资
韭管理、发挥资韭效益费改税后各种收入全部
纳入预算管理崩罢了品种ilii 洞。
，!j之只有完成从"低税商费"到在民"只纳
税不交赏的改变才能从根本上解决在民负担
过茸的问题。
5 改革粮食购销制度把在业真正推向市
4提龙贸工在一体化"的龙头企业的发展。江草场
省财政已于 i蝉4 年明确财政直在周转韭要有 积极推进京产品价格和流通体制改革是在
民强烈要求解冉的迫切问题也是进一步发展在
村商品经济的共键环节而粮食购销体制改革卫
是在产品价格和流通体制改革的中心环节。近
几年来国靠在这方面已果取丁在产品收购保护
战低价和建立粮食专项储备和风险基主等保护
措施但峰没有把粮食真正推向市场要把粮食
70% 支持在业产业化发展。
4 规范在村分配行为减轻和稳定在民负
担。
在在村经济发展过程中减轻在民负担问题
一直是一个十分尖锐租突出的问题保护在业
首先要保护在民的生产积极性党中央、国卦院
只才此十分重视 一直三令五申并出台不少办法 真正推向市场还必须按照中央在 1 993 年推出
但问题一直没有得到根本解决其根本原因是没 {厅保暨放价购销同步对低收入者给予补助"
有建立起与市场经济相适应的在村公共事业筹 的方针办保量放价就是要保证国靠在任何时
费制度因而在在村分配行为中低税商费以费候都要有 H削亿斤的粮食在手里作为调控手
代税的特征十分明且对此必须果取一种法制化段但价格可以放开随行就市购销同步就是
手段来规范在村的分配行为简称为"费改税"。 在放开购价的同时放开销价叼真正按照价值规
\'I!实行运作。只才低收入者进行补贴即粮食销价
放开后对城愤一部分收入较低者给予适当补
贴取消原来全民补贴的办法可把原来用于粮
食购销盖的补贴用作此项补贴班主把补贴给城
愤居民的好处放在明处同时也给财政补贴不增
加太大的压力。
通过以上改革把粮食生产真正推向市场
调动广大农民种粮积极性。把粮食推向市场后
并不意味和削弱政府对在业的军观调控相反还
应加强一些综合措施包括经济和法悴措施来加
强主观指导。
一是在实行战低保护价的同时#办主要在
产品期货市场在全国几个粮食生产区建立粮食
朋货市场通过市场的作用把市场价和保护价
很好地结合起来保护价为市场价提供基础防
止大起大部而市场价卫为保护价提供信且为
政府调控租决策提供1<<据改吏才立去由单一定价
的方式。期货市场的建立在开始阶段可先囱国
靠控制减少投机因幸运步向全扯合开放。期
货市场的建立可为在业走向市场提供一条边
路同时也相对械轻丁在业的市场风险。
二是支持建立政策性在业保险制度
实行在业保险可以有敢地为在业生产抵御
自然灾害风险提供保障作用。因此建立并完普
在业保险制度.是促进在业稳定发展保护在业
生产者利益的一种有效的手段。在我国中国人
民保险公司从 1982 年开始试办报业保险业卦
据统甘 1 982 -1995 年全国在业保险费收入共
丑 7 亿元支付赔款 亿元较大地弥补了
国靠救灾班主的不足对在业发展、在村稳定做
出了较大的贡献。但是 一向被国际保险界视为
"禁区"和"黑洞"的报业保险在我国的发展中已
陷入丁困晦有资料表明 中国人民保险公司自
创办报业保险以来己只才在业保险补贴 7. 1 亿元
赔付率高桂 107% 业#亏损率则达 27 9岛。 兴办
报业保险呈现出"大保大陆 小保小赔 不保不
腔的恪用。近两年来 在国在业保险业卦出现
全面大情桂 1994 年全国在业保险费收入囱上
年的 8. 29 亿元跌到 亿元下降了 % ，
个别省份和一些地区甚至已经停办了在业保险
业卦。 串成这种状况的根本原因是在国的报业
保险体制不适应当前扉势发展的需要。在业保
险本质上是国靠保护、支持在业发展促进在村
稳定的一项政策性业卦但长期以来量中国人民
保险公司商业性经营体制的限制在业保险只是
其附属业卦摆不上应有的位置。在业保险得不
到政府充分的政策和资企扶持 只能亏损经营。
另外新财会制度中国靠取消了对人保公司按
30% 固定赔付串的讨提圄成班主的规定这样人
保公司便难以继续对在业保险业务进11"抽肥补
贸式的补贴致使本来就艰难发展的报业保险
面临珩亚大的困难。因此当务之急是要完普在
业保险体制促进在业保险业#的快速发展使
在业保险真正成为促进在业和在村发展的"稳定
lIii户 。作为过搜性的政策措施可以先将在业保
险从人保公司的商业性业务中分离出来对在业
保险主行单独建帐单独核算。国靠要远步建立
在业保险基主对在业保险业卦进行必要的补
贴。在业保险基主的来濒可以考虑有几个方面
一是从国靠的救灾补助和扯合教济经费中圭排
一部分 二是对在业保险业#的所得税统一实行
"如l收列主"专门用于克实在业保险基主 三是
在国靠的财政预即中每年单独安排部分班主.列
入在业保险基主。同时应对在业保险业务在税
赋政策上给予必要的优惠使在业保险轻装上
阵加快班主事!里速度增强其偿付能力。
从长远若要促进在业保险事业的发展战
终要成立以国靠财政扶持为1<<托的政策性的国
有在业保险公司建立起独立、规范、自上而下的
在业保险体系相管理体制。
，ê之在业保护作为一项政府行为在我国
已经到了非要加强不可的时候丁。在国的基本
国情决定丁当前我国实施在业保护的革点是提
高在民综合生产能力而增加班主投入是支持和
保护在业的核心内窑。财政部门应当利用者观
调控手段调整财政收支结构实施配套政策支
持、保护在业为促进在国在业的持续、稳定发展
作出应有的贡献。
执革具可立、徐洪林、张云王、鲍文前
[责任站得敦玉林 |
