土地财政与发展方式转型
罗必良
（博士、教授、博士生导师）
华南农业大学经济管理学院院长
广东省“珠江学者”特聘教授
教育部“长江学者”特聘教授
一、分税制与地方财政压力
所谓财政分权，是指财政资源在各级政府间的分配，是中央政
府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府
自主决定其预算支出规模和结构。
分税制改革之前，地方财政收入在总财政收入中的比重接近
80%。但是，分税制改革后，这一比重迅速下降到45%左右。而
地方财政支出的比重则从1978年的%上升到2007年的%。
与此同时，中央财政的自给率由1993年的陡升为1994年的
，而地方财政自给率则由1993年的猛降为1994年的
。
“财权上移”、“事权留置”，一些本应由中央或上级政府承
担的责任，却层层推给了下级基础政府，导致基层政府支出责
任过大，形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口。
2
1953-2007年中央与地方预算内财政自给率
1953-2007地方政府财政收支占总量比重（预算内）
3
二、政府努力与土地财政：
逻辑与测算
财政缺口迫使地方政府必须寻求两个方面的努力，即：努力追
求预算内财政收入与预算外和非预算资金收入的增加。
预算内财政收入与土地占用
第一，分税制之后，诸税种中规模最大的一种——企业增值税被
划为共享税，其中中央占75%，地方占25%。另外中央税还包括
所有企业的消费税。共享税主要取之于工业，而生产型增值税
的征收主要依赖于生产产值。这必然激励各级政府对GDP最大
化的追求以及以GDP为标志的工业化。
问题是：工业的发展需要大量的资源投入，包括资本与土地。而
竞争性资本的进入依赖于地方政府“招商引资”的优惠条件，
于是，廉价的土地及其肆意占用成为了普遍现象……
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第二，尽管地方政府只能分享工业企业增值税
的25%，但发展工业具有三个方面的好处：
–一是可以保证财政收入总量的增加；
–二是表达政府政绩；
–三是可以带动建筑业和第三产业的发展。而建筑
业和第三产业带来的营业税可以有效减缓财政缺
口带来的压力。然而，建筑业和第三产业同样依
赖于土地的占用。
–从经验现象上看，地方政府在2002年以来对于土
地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热
情空前高涨，其中谋求地方财政收入增长是一个
重要的动力机制。
因此，扩大地方政府的财政规模，成为了工业
化的基本动力。
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预算外和非预算资金收入与土地占用
分税制毕竟是一种集权化的财政改革，追求预算内财政收入
的努力显然难以弥补其财政缺口。这使得地方政府开始寻求
将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。
非预算资金的主体是土地开发和土地转让收入。一方面，土
地开发可以支持建筑业和第三产业的发展；另一方面，土地
收入是地方政府通过征地、开发、出让之后得到的收入，由
于按照《土地管理法》的规定给予农民的补偿并不高，而商
业开发的地价可以很高，所以土地开发收入成为地方政府的
主要生财之道。
于是，以土地开发为主要形式的“城市经营”，成为城市化
的基本特征。
提示：为什么2000年以前各地努力推进工业化，之后极力推
进城镇化？根源就在于“政府追求收入”！
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分税制
财政缺口
预算内财政收入 预算外财政收入
土地开发和土地转让
资
源
垄
断
权
政
绩
激
励
：
招
商
引
资
共享税 营业税
第二产业 建筑业和
第三产业
优惠条件：农地占用
城市化效应
工业化效应
分税制与土地占用的内在逻辑 7
土地财政与土地流失
通过土地资源获得相应收入是世界各国地方政府通行的做法。
获取“土地财政”是政府的普遍“偏好”。各国土地租税合
计占地方财政的比重大约为20%左右。
“土地财政”可分为：与土地相关的税收收入和非税收入。
其中部分非税收入的存在方式极为隐蔽（可称之为土地隐形
财政收入）
o 土地税收入。目前的财税体制涉及土地课税的税种有十多种。这些税
种在1994年分税制改革后均为地方收入——选取的指标是：城镇土地
使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税、契税。
o 土地非税收入。分为广义和狭义两种，两者的区分在于是否纳入预算
报告（我们选取广义概念）。按照非税收入纳入预算与否，划分为：
预算内非税收入、预算外非税收入——考虑到指标的可获取性
对于预算内非税收入我们主要关注与土地开发最为密切的两个产
业，即房地产业营业税和附加、以及建筑业利税总额
选取预算外非税收入的指标为：国有土地供应出让金额、国有土
地供应其他情况的发生金额、国有土地使用权交易的租赁和转让
所得
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1. 土地隐形收入。包括政府土地的抵押贷款收入和制度外收入。
地方政府通常以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体
向银行进行土地抵押，以此获得银行贷款，弥补地方财政资
金的不足。地方政府在土地供应上进行策略性行为选择，大
量以非市场化的方式供应土地，其中以划拨出让和协议出让
占了土地供应量的绝大部分
1.土地隐形收入的估算是个难点。目前可行的方法有两种，方法一是选
取国有土地抵押贷款额来估算，方法二是选择国有土地供应划拨的面
积来估算。后者涉及到地价，考虑到各省在行政区域内的地价差异较
大，因此选择第一种估算方法。
2. 我们将政府土地税收收入定义为土地财政Ⅰ；在此基础上，
加上土地非税收收入，构成了土地财政Ⅱ。土地财政Ⅲ是范
围最广的概念，它在土地财政Ⅱ的基础上，增加土地抵押收
入和其他收入
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分析表明：
（1）土地直接税收收入占财政的比例从1999年至2006年基
本维持在15-30%左右，其中契税收入和房地产税收收入约占
直接税收收入的一半。
（2）国有土地供应出让收入占土地地租性收入的比重呈现
递减的趋势，从1999年约%下降到2006年的%。
（3）地方政府的土地抵押收入呈现较为活跃的增长势头。
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地区 土地财政Ⅰ 土地财政Ⅱ
其中：非
税收
土地财政Ⅲ
其中：抵押
收入
北京
天津
辽宁
上海
江苏
浙江
福建
山东
广东
平均
1999-2007年发达省区土地财政占财政收入比重
11
土地财政带来的直接后果是农地的大量流失。
2020年我国耕地18亿亩是红线。
从2000年的亿亩减至2007年的亿亩，7年减少9800
万亩。剩下12年只有2600万亩的空间——而此间中西部地区的工
业化与城市化将快速推进。
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我们进一步关心的问题是：是什么原因
导致了农地易于流失？
• 我们的目的在于说明，中国农地的流失
是多项制度安排的结果——既涉及到农
地制度本身，也涉及到中国经济增长的
内在机制——前者导致了农地被流失的
可能性，后者导致了农地被侵蚀的必然
性。或者说，前者提供了农地流失的制
度供给，后者提供了农地流失的制度需
求。
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三、农地制度：赋权方式、
产权强度与农地流失
初始的农地制度安排：国家制造
历史遗产：严酷的人地矛盾
土地特性：农民的命根子
谁赋予农民以土地的产权，谁就能获得广泛的政治
资源与社会支持
共产党领导的中国革命，一个重要的战略是“打土
豪、分田地”，广泛开展土地改革运动——土地私
有制
土地私有化：政治的需要
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剥夺土地私有权：国家控制的集体产权
理论分析
不同的产权形成（赋权）方式，所隐含的产权强度
是不同的。
土地私有权的获取途径：
一是经过自由的交换契约获得产权（产权市场长
期自发交易的产物）；
二是通过一个国家干预的土地市场在形式上获得
产权（对土地产权自发交易过程中施加某些限制
的产物）；
三是通过国家强制的制度安排而完全不经过市场
途径所获得的土地（国家组织社会政治运动直接
重新分配土地产权的结果）。
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在第一种情形下，农民有独立的谈判地位，
他能够根据成本收益的合理预期决定是否继
续持有或完全让渡产权。但是，农民的这种
独立谈判地位在第二种情形下打了折扣，而
在第三种情形下几乎荡然无存。显然，这三
类产权的强度具有依次弱化（attenuation）的
特点。
完全可以有不同的土地私有制，它们具有不
同的强度、不同的稳定性，并且具有完全不
同的进一步改变的逻辑。
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土地改革形成的土地的农民私有制，既不是产
权市场长期自发交易的产物，也不是国家仅仅
对土地产权自发交易过程中施加某些限制的结
晶，而是国家组织大规模群众斗争直接重新分
配原有土地产权的结果。
在领导土地改革私有化运动的过程中，国家就
把自己的意志铸入了农民私有产权。
当国家意志改变的时候，农民的私有制的产权
制度就必须改变。
这一点正为North（1981）所言中，作为一个
暴力潜能的垄断组织，当然可以创造任何产权
形式。
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实证分析实证分析
新中国成立——贫穷落后的农业国家——工业化成为
重要的国家目标（政治与经济的需要）
原始积累—农业剩余—工农产品价格剪刀差—土地集
体化—统购统销—人民公社—户籍制度（制度匹配）
国家控制的集体土地产权，使一切排他性的制度安排
成为多余，而取消了权利排他性，也就取消了资源
利用的市场交易——互助组运动联合了农民的生产
活动，初级社归并了农民的主要财产，高级社消灭
了土地和牲畜的分红，人民公社则在更大范围内推
行公有化与计划经济。
计划经济——土地的控制权事实上不在所有者而在国
家手里。
目的是农产品价格剪刀差——掠夺农民土地的“利息
” 18
现行土地制度：隐含的问题
与在土地改革中农民获得土地的私有产权一样，
家庭经营条件下农民得到的土地的长期经营
权，依然是通过国家强制的制度安排而没有
经过市场途径获得的。
这就使得现行的农村土地制度仍然存在其产权
被侵蚀的可能。潜在的问题在于两个方面：
o 产权主体不清与身份模糊化——“弱化”产权
的排他性进而导致产权侵蚀——等级产权制度
——政府或官僚集团控制
o 流转歧视与产权掠夺——征地权与一级市场垄
断——农业经营权（农用收益权）和工商开发
权（非农用收益权）
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四、中国经济增长方式：
对农地掠夺的政府竞赛
中国经济增长特征及其路径依赖
投资驱动增长——对资源的压力、拟制需求
产能过剩—出口拉动增长—贸易盈余—本币升值—要
么企业面临升级压力、要么货币超发与流动性泛滥
低成本扩张及其路径依赖—低的资金成本、劳动成本、
资源成本（能源、土地等）
其中，土地格外不同—产权模糊；问题更严重—不可
逆、不可替代
廉价征用和掠夺土地——土地“本金”掠夺
粗放经济增长成为必然—浪费资源、破坏环境
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农地掠夺：制度激励
“财权上移”、“事权留置” 财政缺口促使
地方政府必须寻求预算外收入和体制外收入
–其中，产权模糊的农村土地成为地方政府竟相掠
夺的对象，而农村土地的产权模糊、土地流转的
政府管制、土地征用的强制性以及对一级市场的
垄断，则为政府获取“土地财政”提供了制度基
础。
以“公共利益”名义掠夺土地：城市经营
–到2003年12月底，全国共有各级各类开发区6015
个。规划用地总面积为万平方公里，超过了
现有全国城镇建设用地的总量。这导致了4-5千万
农民失去土地，成为“三无人员” 21
农地成为获取“产值”的掠夺对象（经济增长奇迹）
–谋求政绩与财政收入—生产型增值税—增加产值—招商引资（投资竞
争）—优惠条件竞争—低价征用农地——土地低价出让
农地成为政府土地“寻租”的掠夺对象——土地财政——土
地价格剪刀差
– 1987年至2001年，全国非农建设占用耕地万亩，其中70%以上
是征地，这就意味着至少有2276万亩耕地由原来的集体所有变成了国
家所有。
我国耕地的历年减少态势
22
在经济增长奇迹的背后
增长“奇迹”是地方政府“竞赛”的结果，而“
竞赛”的关键手段是掠夺农地。其基本逻辑
是：
a. 财政的分权制度导向了地方政府将经济目
标——财政收入放在了重要的位置。
b. 预算内地方财政收入主要来源于税收，而
税收的征收主要依赖于生产型的增值税，
这激励了政府对GDP最大化的追求
c. 由于政绩的考核及其干部的任期制度，导
致了政府行为的短期化与预期不足，因此，
追求GDP的数量扩张与粗放的“工业增长偏
好”，成为其内在冲动。
经
济
增
长
的
动
因
经
济
增
长
的
动
因
23
d.由于GDP的增长依赖于投资与出口，所以“招商引资”
成为政府的重要工作，且成效的高低与所提供的“优
惠条件”密切相关。于是，地方政府追求GDP的增长
转化为优惠条件的“区际竞争”，且这一竞争因政府
行为短期化以及对企业进入“快见成效”的渴望进一
步“加剧”。
e.优惠条件竞争的一个重要方面是政府竞相提供“低地价
”甚至“零地价”以及其他低门槛准入（如低环保、
低劳保、低工资等），于是“区际竞争”又转化对农
地的侵蚀及其租金享益的“竞赛”，进而导致了资源
的浪费与环境的破坏。
f.预算外财政收入则依赖于获取“征地价格剪刀差”，从
而进一步使土地掠夺与占用在已有的经济增长的路径
依赖下雪上加霜。
结论：我国现行经济增长方式与发展格局难以为继——以
牺牲资源和未来机会为代价。
竞争竞争
与奇与奇
迹迹
结果结果
与代与代
价价
24
中国经济增长模式——政府主导型的掠夺性
增长
–体制上表现为政府对经济资源的控制、对要素流
动的管制、对经济活动的过多干预
–产业上表现为数量上的粗放扩张、对GDP的数量追
求
–发展格局上表现为对资源的掠夺、对环境的破坏，
并进一步加剧发展的不平衡。
模糊的农地制度安排提供了农地流失的制度供给，
政府主导经济增长的体制机制提供了农地流失的制
度需求
一个猜想：农村土地集体所有制是一个“国家阴谋
”！ 25
小结：
中国经济增长的奇迹（危机）从哪里来？
结论：我国现行经济增长方式与发展格局难以为继——以农
业萎缩、农民贫穷、农村凋零，以及以牺牲资源和未来机会
为代价。
经济增长
地方政府竞争
分税制的激励
投资竞争 土地掠夺
优惠条件
产能过剩出口依赖
三无农民
外部危机外部危机
内部隐患内部隐患
资源浪费与
环境破坏
压缩消费
内需不足
农业萎缩
农村凋零
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五、农地制度变革、增长方式转变
与国民经济运行格局重构
问题的关键
历史经验：小变革大效应
–家庭承包经营——农业剩余——产品市场化（流通体制变革）；劳
动力市场化（冲击户籍制度）——农村经济流量的迅速扩张，有力
地改变了国民经济的原有格局与经济流程
历史教训：经济运行扭曲
–市场短板：土地市场
–两大发动机：投资与出口，内需乏力
–农民拥有财产，但产权残缺，收益权受侵蚀
中国问题的关键：经济增长方式转变
–关键变量：土地赋权、财产性收入、扩大内需（启动农村市场）
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十七届三中全会《决定》的核心内容——土地制度变革
赋权赋权————赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，
现有土地承包关系要保持稳定并长久不变现有土地承包关系要保持稳定并长久不变——提升产权的提升产权的
稳定性与可预期性稳定性与可预期性
两个市场两个市场——建立健全土地承包经营权流转市场；逐步建立建立健全土地承包经营权流转市场；逐步建立
城乡统一的建设用地市场城乡统一的建设用地市场—提升产权的可交易性特别是产提升产权的可交易性特别是产
权强度权强度
三个权益三个权益——农民对承包土地的占有、使用、收益等权利；农民对承包土地的占有、使用、收益等权利；
农户宅基地用益物权；在农村集体建设用地的获取与流转农户宅基地用益物权；在农村集体建设用地的获取与流转
上保障农民的合法权益上保障农民的合法权益—提升产权的保障强度与可预期性提升产权的保障强度与可预期性
综观整个《决定》，表面看来是推进农村进一步的改革与发
展——但是，考虑到中国现行经济增长格局所包含的内在机
理，我认为——其精神实质与政策指向，是通过以土地为核
心的制度变革及其政策硬约束，来促进经济增长方式的转变
与国民经济运行格局的重构。
《决定》的宏观效应值得期待！
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土地要素市场化：转变经济增长方式
1)承包经营权流转市场与农业增长方式转变
生产能力与粮食安全是核心问题，国家目标如何得到响应？
中国农业的关键问题：小规模家庭经营
小规模与细碎化——1986年农户户均耕地亩、分散为
块；2008年户均耕地下降到亩，分散为块。
兼业化：农户“不以农为主”——1995年中国的兼业农户
占农户总数的52%，2000年增加为55%，2008年接近60%。
副业化：农户“不以农为生”——农户纯收入中来自农业
的比重由1985年的%下降到2009年的%。
老龄化与妇女化：农民“不以农为业”——51岁以上的农
业劳动力占总数的%（2006）。妇女占农业从业人员
的比重，1990年为%，2000年为%，2008年上升为
%。
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小规模农业还引发了一系列的其他问题：
农田水利与农业机械的使用，天然地要求与规模
匹配
小规模经营不可能形成品牌，农产品质量安全与
标准化问题几乎无法克服
生产与大市场的矛盾、卖难买难的反复交替成为
普遍现象——美国排名前10位的肉鸡企业生产的
分割肉鸡占全国的总量：1990年62%、1998年为
67%、2006年71%
农业在农户经济中不断被边缘化，兼业和弃农成
为普遍现象，农业渐渐“衰落”
30
中国农业的经营格局被人们形容为：
用“大跃进”的水（基础设施落后）
种“学大寨”的田（耕地质量下降）
耕“碎花布”的地（农地规模细小）
收“口粮田”的粮（产业化水平低）
吃“危险品”的饭（质量安全问题）
农户经营规模：日本是30亩，美国则是数百公顷
长期的挑战：中国农户经营的耕地只有7亩左右,且
分散为块——如何参与国际竞争？
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如果农户家庭经营能力与经营规模，远在现代生产力
水平所要求的底线之下，与之相关的农业设施与装
备、科技应用、质量安全、市场准入、维生收入、
从农热情等等，都将日益变得难以为继
必须推进农地流转——
一是流转市场的价格生成，有利于节约和集约利
用农地——粮食的生产能力；
二是土地流转有利于土地的适度集中，改善规模
效率——避免农业的“副业化”；
三是有利于农业的专业化经营，改善分工效率；
四是有利于提升农业的技术与装备水平，改善农
业的“迂回”经济性；
五是有利于提高管理水平，改善农业经营的组织
化、标准化与农产品质量安全。
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2)建设用地市场与经济增长方式转变
《决定》强调—
–实行最严格的节约用地制度—旨在按照建设资源节约型社
会的要求，立足保障和促进科学发展，努力转变现行用地
方式；
–建立城乡统一的建设用地市场—旨在通过土地价格的市场
生成，提升用地成本，从而避免对土地资源的过度占用。
前者是从管制的层面强化节约用地，后者是从市场
的层面激励有效用地。
通过“管制”与“市场”的双重机制，一方面斩断
地方政府“土地财政”侵蚀土地的“黑手”，另一
方面遏制企业对土地的低效利用，同时打击政府与
企业在土地占用上的“寻租”与“合谋”，从而瓦
解现行的粗放经济增长方式背后的逻辑链条。
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制度变革的宏观意义：重构国民经济运行格局
转型的必然性
出口压力：国际市场疲软
资本成本：汇率压力
劳动成本：人口红利拐点
民生压力：社会保障需求
资源约束：土地、能源、环境
投资国际化：从GDP到GNP
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关键是内需（瓶颈）
20世纪80年代家庭消费平均约占GDP的一半稍多一点。90
年代该份额下降到46%。2000年以后的下降更剧烈，到
2005年仅占GDP的38%，在世界各主要经济体中最低——同
年美国的家庭消费占GDP的70%。英国为60%，印度为61%
正是由于这种需求结构的不断变化，2001—2005年资本投
资的增长占中国经济增长的一半多，比例之高国际罕见
内需不足，一方面导致了普遍的产能过剩，另一方面也导
致了出口依赖与外贸依存度的不断提高
内需不足关键表现为农村需求不足。在全国居民消费支出
中，城镇居民所占比重从1978年的%上升到2006年的
%；而农村居民所占比重则从1978年的%降至2006
年的%
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启动农村市场——如何增加农民收入？
–农民收入大体来源于三个方面：一是产品性收入（来源于农产品的
销售），二是工资性收入（务工收入），三是财产性收入。
农民收入的增长轨迹
– 1）1978年至1984年，农民收入年均增长%（不含物价因素，下
同），其增长动力源于家庭承包激发的增产积极性以及农产品价格
的提高，表现为产品性收入增长。
– 2）1985年至1988年，农民收入年均增长%，其增长动力源于乡
镇企业的异军突起，农民的就业空间拓展，表现为工资性收入的增
长。
– 3）1992年至1996年，农民收入年均增长%。其增长动力源于劳
动力市场的发育，进城务工所获得的工资性收入逐步成为增收的重
要渠道。
–此后，产品性收入的波动以及工资性收入的低下，使农民收入一直
增长乏力，以至2007年城乡收入差距达到了∶1，创改革30年
以来的最高记录。
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农民收入：两条腿走路？
• 在农产品进入买方市场后，大幅度提高价格的市场机遇不
多，单纯地增加产量对农民收入增长的带动作用会继续减
小。
• 依靠工资性收入增加农民收入亦面临诸多困难。一方面工
业企业吸纳农村劳动力的能力减弱，对农民增收的效应在
弱化，另一方面，粗放的工业经济增长方式在吸纳廉价劳
动力的同时存在压低工资的倾向，此外，大中城市的产业
结构升级则有排挤劳动力就业的趋势。
重点：农民的财产性收入
–土地不仅是一种生产性要素，更是一种财产性要素。
–两大市场：农地流转获得租金；建设用地流转获得级差收
益
–“三个权益” ，将有力地提高农民对土地的产权强度。
–“承包权换股份、宅基地换住房、土地出让换补偿” ——
土地资本化、物权化、市场化——刺激劳动力的稳定转移
与市场发育、农村金融市场与房地产发育
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结论——
保障和维护农民土地的财产性权利，构
建土地承包经营权流转市场与城乡统
一的建设用地市场，是农民获得财产
性增收、启动农村市场以增加内需，
进而改变国民经济的运行流程的核心
战略。
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谢 谢
39
