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科技发展研究
第 3 期
（总第 279 期）
上海科技发展研究中心 2012 年 1 月 10 日
编者按：近年来，我国兴起创新型城市建设的浪潮，加快推进以科技创新支撑引领城市（城区）
转型发展。创新型城市的建设过程，同时也是政府创新政策不断探索和完善的过程。本期简报基
于上海科技管理干部学院课题组1相关研究成果，对国内创新型城市（区）建设过程中的创新政策
进行了分析研究。供参考。
我国创新型城市创新政策研究分析及启示
创新已成为我国城市发展转型的重要动力和源泉。近年来，从
东南沿海到内陆西北，从国际化大都市到欠发达地区，一批城市（区）
脱颖而出，相继开展创新型城市建设试点，全面构建以知识、技术
1上海市科技发展基金软科学研究项目《长三角区域科技创新竞合发展战略研究——创新型试点城市（区）政策跟
踪与比较研究》（项目编号：11692101100）
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和服务创新为核心的创新政策体系，在转方式、调结构、促进可持
续的探索实践中走出了各具特色的城市创新发展之路。
一、创新政策的内涵与特点
创新政策，是为促进创新的产生、利用和扩散的科技、经济、
社会和产业等一系列政策的组合。形式上包括：立法保障，保护企
业合法权益，规范市场活动，优化配置资源。财税扶持，改进政府
资助配置，建立多元化投入机制，引导企业成为创新投入主体。提
供服务，完善专业服务平台功能，支持知识基础设施建设，为企业
技术创新活动提供各类服务。吸引人才，完善有利于人才创新创业
的分配制度和激励机制，为人才创造更好的发展空间。
我国的创新政策从四个方面上区别于其它公共政策：一是政府
主导性，创新政策主要服务于城市的追赶战略和前瞻布局，必须由
政府部门主导，集中力量研究决策并推行。二是系统性，体系中财
税、服务、人才政策相互配合协调，形成互动的学习机制与创新网
络，最大限度激励企业等各类主体开展创新。三是差异性，各地社
会经济发展水平不一，创新政策要着眼于破解当地制约发展的难题，
充分发挥本地优势。四是动态性，灵活调整政策出台时机与持续时
间，并在运行中评估效能、协调利益、完善机制，确保自始至终适
应创新型城市建设的最新需求。
二、影响创新型城市创新政策制定和落实的主要因素
创新型城市的建设属于“龙头带动战略”，承载了当地对于经
济腾飞和发展转型的期望。因此，在制定创新政策的过程中，要全
面考虑城市的发展阶段、战略定位与建设路径，集中优势资源，实
现重点突破。
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1、发展阶段。发展阶段在一定程度上影响着创新政策制定的重
心与方向。中西部地区城市发展较落后，因此创新型城市建设大多
选择依靠技术引进实现经济追赶、并逐步向价值链高端攀升的逆向
创新模式，这也是东部沿海城市探索出的经典模式。起初，创新政
策主要服务于招商引资，以更大的优惠、更多的补贴吸引企业、技
术、人才等创新要素“落户”，见效点在于政府的决心与力度。当
城市成长到能“新陈代谢”自发吸纳创新要素时，政策重心开始向
鼓励内生创新转移，促进产学研结合和成果转化，向知识密集的创
新链上游攀升，见效点在于让内生创新行为获得最快、最可观的激
励。
2、优化路径。优化路径是创新政策进一步做细做深的关键。对
于当前最普遍的新建产业园区给予局部政策优惠的发展方式，一是
优化空间布局，推动“新城建设”与“旧城改造”工程，兼顾生活、
居住的实际需求，改善产业园区低密度开发和单一功能的现状，为
老城区注入科技活力，提高土地综合利用率。政策见效点在于完善
基础设施与配套建设。二是强化功能布局。集中高校、科研机构、
企业等资源，完善知识与技术的动力传导机制，实现技术创新链和
经济产业链的双向融合，提高科技资源利用率。见效点在于促进产
学研一体化。三是依靠产业布局。同步推进战略性新兴产业与当地
特色产业，并利用前者的创新成果提升后者的产业能级，发展现代
服务业，形成产业集群。见效点在于促进上下游的产业配合。
3、战略目标。战略目标的设定，进一步强化了创新政策组合的
功能聚焦。创新型城市发展到一定阶段，都具备了带动区域经济增
长、转换周边产业结构的中心辐射能力。下一步，创新政策应从三
个方向突出功能性：一是国家级知识型，肩负从效率驱动向创新驱
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动跃升的国家战略，特点是拥有一流的大学和研究机构，科技实力
雄厚，知识服务业发达，能够满足一流企业的高端技术需求，并具
有国际竞争力与影响力。二是区域级知识型，为直辖市或城市群内
的一个部分，承担“智库”或创新示范的功能，为周边创新集群带
来知识溢出，促进其内生增长和自主创新。两类政策见效点均在于
提高知识的生产、扩散和利用率。三是国家级产业型，功能是推动
国家重点产业发展，拥有国内最好的产业基础与技术优势，并加入
全球产业链。见效点在于围绕产业链加速各环节的创新成果转化。
4、供需导向。合理的供需搭配，有助于提升创新政策的实施效
率。总体而言，在创新型城市建设的初创期，主要依靠财政补贴、
税收优惠的供给面政策，以集聚创新要素。发展期，引导企业寻找
和建立创新途径，并经受市场考验。此时强调供需平衡的政策设计，
如建立信息平台、开展示范工程、鼓励发展潜在领先市场、政府商
业前采购等。成熟期，主导的发展模式逐渐确立，创新进入扩散阶
段。以需求面政策为主，如制定规则、政府公共采购、市场补贴、
提高技术认知度等。同时立足长远，鼓励寻找新的增长领域。值得
一提的是，要充分利用金融资本这一资源配置和价值发现工具，与
需求面政策形成搭配。
三、国内若干创新型城市政策特点的分析
经过数年的实践探索，各试点城市（区）立足本地实际，初步
形成了各自较为完整、能够发挥自身优势的创新政策体系，其中涌
现出一批好的代表城市（区），各自的发展取得较大突破。
1、促进知识转化与扩散的国家级知识型（北京市海淀区）。作
为中关村的核心区，依靠功能区和行政区的高度融合，提升知识转
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化的效率和能力，力求成为具有全球影响力的科技创新中心。创新
政策重心已从推动产业发展转移到解决技术创新的外部性制约上：
一是激励创新主体，支持创新型企业做大做强，促进中小企业快速
发展，引进和聚集高端人才。二是优化创新环境，改进政府管理方
法，加强园区服务。三是促进创新要素结合，全力支持产学研合作，
探索科技金融创新，助推股权激励和企业上市机制。
2、促进特色产业链上下游配合的国家级产业型（天津市滨海新
区）。聚集了国家级开发区、保税区、高新区、出口加工区、保税
物流园区和我国面积最大、开放度最高的保税港区，力求建成高水
平的现代化制造、研发和转化基地，北方国际航运中心和国际物流
中心。创新政策支持方向：一是推动重点产业发展，积极开展财税、
土地等政策试点，全力振兴与海洋经济相关的航运、物流等产业，
并加快发展高新技术产业和现代服务业，着力形成产业集群效应。
二是促进中小企业发展，特别是加大对科技型中小企业的培育扶持
力度，支持科技型中小企业上市融资。三是加强科技金融结合，推
动一系列金融创新试点政策，调动社会资本为科技创新与产业发展
服务。
3、集聚创新要素、加速规模扩张的区域级知识型（重庆市沙坪
坝区）。一方面集聚区域科教力量，知识与技术创新在西部保持领
先；另一方面依靠逆向创新模式，积极占据高新技术产业链的中低
价值环节，大力发展现代物流业，力求成为“长江上游的科技创新
中心和科研成果产业化基地”核心区。创新政策支持方向：一是加
大创新要素的引入，以十分可观的财税补贴，吸引规模性企业落户，
鼓励企业、科研机构开展自主创新。二是加强园区建设，开展重庆
大学城、重庆大学国家级科技园、西永微电园、西永软件园、西部
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现代物流园建设，带动当地产业规模扩张。三是加强配套服务，根
据前人经验把住几个关键点，如推进专利特派员制度、创新项目科
学管理、设立企业创新基金等，以求事半功倍。
同时，面对创新型城市（区）政策制定长期以来存在的一些问
题和不足，一些城市（区）也积极探索出一些好的方法机制：
一是面对政策“同质化”现象严重的问题，部分地区创造出城
市群错位发展的模式，淡化经济边界和行政分割，在产业、功能与
资源的选择上开展专业化分工与联动，更好地发挥规模经济的作用。
二是面对人才后续评价欠缺的问题，部分地区取得国家批准，
开展股权分红激励试点，让创新人才参与企业分配，改变现有人才
激励集中于引进环节的现状，并为后续的评估、再激励以及退出机
制提供了一个公平合理、制约性强、完全量化的平台杠杆。
三是面对部门分割影响政策执行的问题，部分地区采取了向园
区管委会设立职能部门派出机构的方式，让其“拥有”园区内的财
政、工商税务、质监环保、人力资源、公检法、海关、供电供水等
职权，确保提供一站式服务，集中力量办大事。
四是面对地方特色优势体现不充分的问题，部分地区进一步完
善了政策制定的论证过程，加入由上级部门组织的智库或专家委员
会联合评审环节，深入分析本地经济、产业、文化等现状，了解不
同产业特别是本地优势主导产业的发展规律与特点，进一步定制化
创新政策。
五是面对政策缺乏长期性内涵建设的问题，部分地区专门出台
了关于促进自主创新的条例，将大量部门政策上升为法律法规，以
加强权威性、规范性和执行力，为规范区域经济、市场活动起到了
监督管理和长期稳定的作用。
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四、关于加快上海杨浦国家创新型试点城区的几点启示
上海市杨浦区曾是一个社会包袱沉重、经济基础薄弱、历史欠
账多的老工业城区，得以转型成功的关键在于，依靠大学校区、科
技园区和公共社区“三区联动”，有效突破了知识向产业转化的体制
机制障碍。创新政策支持方向：一是深化产学研合作，进一步完善
区域创新网络。二是加快构建知识服务产业体系，积极推进旧区改
造产业升级，并鼓励知识产权的创造和应用。三是鼓励创新创业，
加强对科技创新创业的服务与扶持。四是加速金融创新，促进创新
风险的合理分担。
新的时期，杨浦提出了“四地四区”的目标，将未来的功能定
位为服务上海创新发展。分析创新型城市（区）创新政策特点，对
推进杨浦创新型城区建设有如下启示：
1、要进一步巩固与加强“三区联动”模式。“三区联动”是对
传统单一功能的产业园区模式的改进。充分利用了杨浦的区位优势、
资源禀赋和产业基础，打破了企业、高校、科研院所等创新主体间
的“围墙”，加速人才、知识、资本等创新要素的流动和集聚，有
效促进产学研一体化，提高了知识的生产、扩散和利用率。当前，
“三区联动”成效初现，但更多呈现出“校区与园区”的联动，亟
待优化空间布局，加强“社区”的建设与联动，为老城区注入科技
活力，提高土地综合利用率，营造良好的创新生态环境。
2、创新人才是区域发展的未来。杨浦的知识服务经济已具备一
定规模与能级，开始向创新链上游攀升，下一阶段要更加注重解决
外部性制约，让创新行为获得最快、最可观的激励。过程中，人才
作为创新行为的执行者与政策受惠对象，需要获得最为优先的关注。
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要切实发挥杨浦高素质人才密集的优势，一方面积极探索股权和分
红激励方式，充分调动人才的创新积极性，另一方面切实满足人才
创新创业、安居交流的各方面需求，吸引并留住高素质人才。
3、将平台服务作为政府的工作主线。杨浦创新型城区建设已基
本完成第一阶段的工作任务，可以说安然度过初创期，进入发展期，
此时亟待需求面政策的补充，亟待政府加强全方位的平台服务，比
如完善企业信息、风险投资、金融服务以及研发、成果转化、仪器
设备、技术转移、技术交易等平台，健全企业联席会议制度，推进
产业联盟建设等，加强企企、企研、企校交流，进一步发掘创新的
机会与途径。其中，特别要关注科技中小企业的成长，进一步完善
“创业苗圃—孵化器—加速器”孵化服务，打造多层次、全覆盖的
中小企业服务体系，积极营造促进企业健康发展的市场环境。
4、金融创新必须紧密联合科技发展实际。金融资本是优化资源
配置、激励技术创新行为、促进创新成果转化、加快知识扩散的有
力工具。杨浦在科技金融结合方面成效已经凸显，争取到硅谷银行、
湾区委员会、创新工厂、大学生创业基金会等一批金融资源。下一
步要着力于科技金融服务模式的特色打造，逐步形成和完善包括政
府引导基金、天使资金、风险投资、投贷联盟、创新金融产品、企
业上市在内的多元化、符合科技型企业实际的融资服务体系，进一
步发挥金融服务实体经济、服务科技创新的功能。
课题组负责人：王建平
整理：仲东亭
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