论中国国家福利的重构
关键词：福利国家 社会政策 和谐社会 福利体制
中国福利体系 20余年的改革经历了曲折的道路。当时改革的初衷为，国家福利的体
系损害了市场的效率，加大了国家的财政负担，中国应该避免重蹈西方福利国家的覆辙。
但是，直到今天，计划经济体制下的福利体制解体了，市场机制下中国的福利体制没有成
功。笔者认为，人民福利与社会的和谐发展要靠国家福利的机制，中国应该在总体思路上
，重新构建国家福利。本文试图以 历史 发展的眼光 分析 西方福利国家的建立、发展、
性质和功能，并以这种回顾探索其现实意义——国家福利的重构
一、 问题 的提
自 1990年代市场经济体制作为中国的改革目标以来，中国的市场经济有了 20多年的
迅速发展。此时，中国的经济发展迅速。但是，中国的经济与社会发展正在呈现不和谐状
态
自从 1978年开始进行的经济改革开放以来，在过去的 27年里，中国已经取得了 GDP
平均每年增长 %的成就，这个数字是世界经济增长最高的百分比数字之一。中国的全部
对外贸易达到了 8510亿美元，是世界第三贸易大国。中国有 3亿多个手机使用者，比世
界上任何一个国家的数目都多。到 2004年，有 1亿人已经连接互连网，这些对人民福祉
的改进起了巨大的作用，让中国人民过上了前所未有的好日子。但是在全球竞争力指数中
，中国全球竞争力排名下降。在被调查的 117个国家和地区中，中国排名第 49位，较去
年下降了 3个位次。奥古斯都·洛佩斯·克劳斯说：其最终排名主要参照两个指数，即成长
竞争指数和商业竞争指数。前者重在分析全球经济长期稳定的增长潜力；后者意在衡量政
策稳定， 法律 、社会机构和宏观政策对国家经济增长前景带来的 影响 。两个指数又是
根据宏观经济环境、技术发展与创新水平和公共机构质量这三项标准来衡量的。中国除了
宏观经济环境在下滑外，其他两项指数也在低位上徘徊。技术发展与创新水平依旧很低。
最重要的是，公共领域的问题突出，公共机构的管理问题，及公共制度的质量较低是直接
导致商业竞争力下滑的原因
实际上，许多 研究 学者已经注意到，影响或者制约中国发展的有三个因素：一个是
资源匮乏，再一个是环境恶化，第三个是经济和社会发展不协调。这种发展的不协调尤其
表现在：高 GDP增长与社会进步之间，在保持发展沿海城市的持续发展和加快内地发展速
度之间，在加快城市化和培育 农村 区域之间，在缩小富裕和贫困差距，在保持经济活力
和有效之间，在加深改革和保持社会稳定之间，在开放国内市场和自主独立之间，在促进
市场竞争和照顾弱势群体的利益之间缺少协调发展
经济与社会发展的不平衡是核心，而社会发展很大程度上是国家福利的均衡发展，经
济增长正在和社会福利脱节。现在的社会问题包括城乡两极分化，农村集体经济的解体，
农民失去了集体福利保障的经济基础。包括赤脚医生在内的合作医疗体系在改革后解体。
农民进城后，没有工伤、养老和医疗等社会保障，他们的子女得不到和城市孩子一样的正
常的 教育 。即使在城市的人口中，许多人也失去了医疗保障、养老保障，特别是下岗工
人，得不起病，看不起病。城市住房的高价，使许多人望而生畏。收入分配上出现严重的
两极分化，根据世界银行的统计，基尼系数在 1981年为 ，到了 1995年上升到了
。农民为国家的积累做出了重要的贡献，当经济发展后，本应全面提高国民福利，
对农民进行补偿，而实际上，过去的差距没有减小，反而在加大。社会弱势群体的增加会
加剧社会矛盾，造成经济环境的恶化，如社会保障建设、失业和老龄化、教育体制质量和
住房政策等方面。这些直接影响着投资环境。社会发展与经济发展的不平衡已经影响了中
国的和平崛起
根据中国社会 科学 院的数据表明，我国社会发展总支出与经济发展相比较，比例很
低。在改革开放前，占 GDP的比例在 3—4%之间，改革开放后以“六五”时期为最高，达
%，以后即降至 4%左右。2001年社会发展总支出的比例又提高到 %，2003年总支出
为 7282亿元，比例提高到 %，达到了历史最高水平，但用于经济及其它总支出占 94%
，仍占据了绝对优势。直接用于提高人口素质、居民的物质文化生活、社会福利、科研等
支出只占 GDP的 6%左右，比例提高很慢，说明社会发展的增长幅度慢于 GDP的增长幅度。
拿中国的 %与西方发达国家比较，西方发达国家社会支出在 GDP中的比例，北欧国家平
均达到了 31%，英国为 %，西欧平均 %，甚至连美国也到达到了 %。这些数字
都对中国发展国家福利事业提出了要求。在教育经费上，在许多地方，包括比较发达的地
区，教育经费还不到 GDP的 2%。1991年至 2003年中国经济平均增长 %，但公共教育
支出占 GDP的比重平均只有 2，6%。而英国为 GDP的 %
二、发展国家福利，构造 现代 公民国
为了能有效地处理这些困境，需要在加快和更平衡发展上推出一系列好的协调政策。
因此，必须发展国家福利
发展国家福利是为了建立一个公平的社会。经济发展的目的是为了改善人民的福祉，
提高人民的生活质量。这是一个社会的理想。这个社会的福祉需提供给它的每一个公民，
保障它的每一个公民的基本需求，这是一个公正的社会的基础。让一部分人先富起来，决
不意味着另一部分就永久地贫困，或者社会差距无限地扩大。随着中国从一个非常平等的
国家变成一个非常不平等的社会，经济增长已开始与公共福利的改善脱节。打破大锅饭，
不让人完全依赖国家，并不是国家推诿应负的责任或者弱者永远被剥夺。市场不能完全取
代国家，当市场经济发展时，这支有巨大力量的看不见的手，达不到亚当·斯密说的市场
是消灭阶级、不平等和特权的最高级的工具的作用时，国家福利的提出就是必要的。正如
马歇尔所说，市场是发展经济的最好手段，但是和谐社会的发展要靠社会政策。此时，谈
社会福利，是有现实意义的。如果政府不采取措施，保证最贫困的人的最基本的社会福利
的权利，那么社会就会动荡。一个现代民族国家，在 工业 化的基础上，需要加强国家的
管理。国家给与公民平等的权利，这是国家民主与富强的象征。有人提出，美国社会有巨
大的活力，比欧洲更有活力。我们应该承认市场的活力，但是，需要明确两点：第一，人
不是经济动物，经济发展是一方面，社会发展是另一方面。社会理想给更多的人带来未来
的光明。当笔者在北欧和西欧 学习 时，我的几个社会政策的导师对我讲述，资本主义只
能带来效益，他们感触到诸多的理想的失望。马丁·路德金的《我有一个梦》谈到了人生
而平等的一个理想。这个问题在美国至今没有解决，在新奥尔良飓风中暴露无遗。第二，
美国的生机与活力并不完全在于社会体制，而在于它取得了地球的绝大多数的资源与财富
。在西方学社会政策课程中，都要讲到美国人口占世界不多比例但却占有和消费了世界上
绝大多数的资源。世界上只有一个美国，而我们仅有一个地球，环境容不得更多的这样的
存在。北欧那个社会的理想同样是西欧人向往的。中国发展经济是为了建立一个共同富裕
而和谐的社会。 国家福利还是建立一个民主的国家的需要。在一个福利国家提倡的是公
民的权利，它包括 政治 的和社会的权利。政治的平等地位才能保证人们获得平等的享受
社会福利的机会。同时民主的国家保证了资金使用的透明，与政府的廉洁和有效。当然平
等绝不是平均。过去中国的平均主义制约了人的创造性。今天，我们要求均等的机会，决
不是说，对高收入的红眼病甚至仇恨。一个民主的和谐的社会也要求收入少的人拥有宽容
的心态，来欣赏创造了并拥有了财富和优雅生活的人。国家福利是社会主义的理想，特别
是中国，它的宗旨是为了建设一个富强的社会主义的国家。社会阶级的团结是西方福利国
发展的政治基础，它的实践让许多西方学者惊异——它更像一个社会在向社会主义进化。
中国是一个以社会主义为理想的国家，曾经是一个以工人阶级为主体以工农联盟为基础的
国家。今天，它发展了，但社会主义的理想不曾改变。所以更需要结合各个社会阶层的力
量，达成社会各个团体的团结，来实现社会公平的理想。如果各个社会集团只是考虑自己
的利益，各利益集团之间差距加大，不仅会产生两极分化，而且还会导致社会矛盾激化。
现在城乡之间的差距在加大，城市人口之间贫富差距在加大。所以，社会要建立一个团结
的纽带，一个共度难关的联盟。当东亚其他国家在建立社会福利体系的时候，我们应该珍
惜我们宝贵的遗产——即我们的社会主义体系。社会主义不是建立在过去低生产水平上的
共同的贫困，也不是贫富分化，当全球化的经济在迅速发展，同时全球不同经济发展水平
，不同种族，不同体制的国家在寻求一种平等共享的社会体制的时候，我们没有理由放弃
我们对理想社会的追求
国家福利存在于一个经济强大、人民富足、国力鼎盛的国家。从长远来说，从北欧的
发展可以看出，社会发展还关系到国家的综合竞争力。福利国还是可持续发展与再生产的
需要。福利的目标之一是强化并提高人力素质。基于国家竞争力的考虑，持续投资与人力
资本的形成部分，包括了教育、健康、服务和职业培训。东亚的经济危机已经让他们发现
并摒弃只抓经济与生产的弊端，开始注重社会福利的发展。国家的作用不仅是发展经济，
发展经济的目的是为了人民大众的福祉。没有福利不可能促进经济的腾飞。诺贝尔经济学
奖得主森说，中国后 20年改革的成功是在前 30年福利基础上进行的。现在失去这个保障
，很难说今后经济更大的腾飞会有所保障
国家福利的发展还有助于建立一个完善的市场经济体制。市场如何启动发展?经济指
标只是一个方面，如果不把社会福利发展作为经济发展的一部分，政府就不能很好地调配
全部的资金。当市场已经不能保障国家生产力的再生产时，国家的作用就是必要的。根据
社会政策的严格定义，教育与医疗都属于国家福利的范畴，不属于市场的范畴。可是，
1990年代以后，建立市场经济体制被确立为我国改革的目标，于是医疗卫生事业也被推向
市场。医疗改革的假设是：市场可以提高医疗卫生资源配置的效率。但是，结果并非无此
。中国医疗事业的投资，比较相对自身的经济发展水平，费用已不算太低。从卫生总费用
占 GDP的比重来看，1980年为 %， 1990年为 %，1999年第一次达到了世界卫生
组织规定的最低标准(5%)，次年超过世界平均水平(%)，达到 %。人均卫生费用大幅
上升， 医院 的没备先进，床位多，甚至有许多条件高档的座落在 旅游 区，像疗养院似
的医院，但是医改却失败了。体现不出福利。城市下岗工人、退休老人和农村人不敢看病
。许多老百姓得不起病，公共卫生事业改革结果令人失望。世界卫生组织 2000年对全球
191个成员国的卫生总体绩效进行了排序，中国被排在 144位，比埃及(63)、印度尼西亚
(92)、伊拉克(103)、印度(112)、巴基斯坦(122)、苏丹(134)、海地(138)还要低，而据
世界银行《2002年度世界发展报告》估算，这些国家的人均 GDP都没有中国高。教育、医
疗和住房属于国家社会政策的范畴，市场在配备这些资源上是失败的
三、 发展 国家福利涉及的因素
现在，不仅仅发展国家福利有如上的需要，在 20多年 经济 发展的基础上， 中国
到了发展国家福利的好时机。条件具备，时机成熟。国家福利的发展与以下诸方面都有密
切的关系
福利发展与经济效益的关系。所有西方国家包括东亚国家都在经济发展后有了发展福
利的需求，并且经济发展为发展福利提供了物质基础，中国也不例外。人们认为，中国发
展国家福利会 影响 经济效率，中国过去曾有过有生产效率低下、平均主义的教训。现在
发展福利不是在计划经济条件下，“吃大锅饭”的体制下搞的，而是在一个新的层面上，
生产高速发展，经济持续上升的情况下提出的。所以，不可同日而语。还有人认为，我们
是一个大国，人口基数多，发展国家福利会导致财政预算庞大，国家承受不起。北欧的理
想虽好，那是小国的 社会 政策。其实，发展国家福利不一定以国家投入多少资金为标准
。 农村 经济改革以前的农村合作医疗取得了举世瞩目的成果，但是并没有多少钱。国家
建立三级医疗体系，每个农民一年只交大概两毛钱加入合作医疗，赤脚医生记工分行医。
那时 95%的大队拥有合作医疗体系，刚解放时，中国人民的健康指标属于世界上最低水平
的国别组。到 1970年代末，中国已成为拥有最全面医疗保障体系的国家之一，80—85%的
人口享有基本医疗保健。这使得人均寿命从旧中国的不到 40岁提高至 1970年代末的近 70
岁，婴儿死亡率从 195‰降到 41‰。那时中国人均 GDP排名不高，但健康水平排名很靠前。
在公共卫生领域，中国曾经被看作一个非常成功的典范。但是，改革开放以后，只有 5%的
农村还存留农村合作医疗体系。经济发展了，福利指数却下降了。所以，福利和经济的关
系并不是绝对的，重要的是国家的组织引导而不仅仅是资金的投入
因而，引出了下一个 问题 ，即福利与国家的关系。所谓国家福利是 现代 国家行政
管理的一部分。国家对市场解决不了的问题，必须行使政府管理功能。比如 教育 ，这是
市场不可取代的。教育是国民再生产，是生产力再生产，是社会福利的一部分。完全市场
化是国家的失职，必然使一部分人上不起学，必然造成教育没有统一的标准。医疗卫生事
业国家更不可推卸责任。救死扶伤的事业、国民健康素质的事业纯属社会福利事业。如果
完全市场导向，必然会导致医疗高收费、见死不救，穷人看不起病，不仅得病的人与家庭
陷入贫困，最终的结果是国民健康水平的下降。虽然我们 目前 学不来北欧以及英国的免
费国民健康服务体系，但是我们必须强调国家对干涉市场的作用，确立新的体制。让医疗
卫生事业远离利益的追逐，以救死扶伤、提高国民健康水平为宗旨。国家在福利事业上决
不能退到幕后或者二线。国家是计划者也是具体的执行者
福利与道德的关系。常规是，经济基础有了，人们就有了道德的需求。所谓“温饱识
礼仪”。但是许多人意识或感觉到，经济发展了，但是人情却比以前冷漠了。这是因为惟
利是图、贫富分化的原因。而国家福利提倡集体主义，提倡各阶层的团结，要求富有的帮
助贫困有需求的人，这是对先富起来的人的道德要求。中国古代文化的慈善，西方文化的
博爱都论及了道德。人在贫困中谈道德是勉为其难的，所谓乱世出刁民等等。有了经济基
础，就有可能活得体面些，追求精神层面的东西。在贫富差别仍存在的社会，对弱者的关
爱，对社会的关爱，是一个社会的亮点。在一个极端私欲的社会中，一边是取得了大量财
富的富人，一边是被社会遗弃的穷人，那么就会导致穷人的怨恨甚至社会的不稳定。所以
，福利是有道德基础的。国家福利的发展不仅仅是无产者的斗争，另一方面，必须是有产
者愿意为社会做第二次，或者第三次分配。这些行为的基础是道德
福利和 NGO、NP0的关系。当贫富差距存在，富人愿意为穷人捐赠或者做一些工作的
时候，出现了许多慈善机构和非营利机构。在中国，如中华慈善总会、青基会、扶贫基金
会等等。这些机构为许多愿意为穷人工作或募捐的人提供了渠道，为筹备更多的资源提供
了渠道。非政府组织的作用是应急，它们不能取代国家的功能。在福利上，许多领域依旧
是国家的责任，需要国家负责。比如，教育是国家福利计划的—部分，国家应该统筹解决
农村青少年失学的问题，慈善机构不能取代国家的功能，来设立普遍的机构或者计划解决
大面积的问题。在发达国家，这些基金会的功能是给优秀的学生提供私立学校的奖学金或
者大学人学奖学金，而这个基本教育是国家的项目应该是免费的。所以，国家必须负责，
来通过税收整合社会资源。如果在二次分配能够解决的问题，就不要在三次分配上解决。
如果靠非政府组织解决大面积的常规性的问题，必然是国家的行政管理出了问题。而非政
府机构是不能代理国家的功能的。因为它们的个体之间的差异，会和自由市场一样，会带
来非标准化，带来混乱，甚至带来 金融 动荡
福利与 法律 的关系。如果出现以上问题，必须要求国家制定有关法律，法律可以改
变福利混乱的无序状态。过去曾经因为缺少资金，靠群众路线或者群众运动来搞社会福利
和救助，但是一个发展了的社会应该是规范的法律社会，靠现代国家的管理规则来规划社
会行为。一个现代国家必须是法制的国家，明确规定国家与公民的关系，明确国家的责任
与赋予公民的权利与义务。法规明确了各种职责的界限，避免了执行的模糊。在职责与权
力上需要有明确的界定。一个现代社会必须是法制社会
社会福利与家庭的关系。北欧福利国国家承担了更多的功能，甚至取代了家庭的功能
。有人认为福利国取代了家庭的作用，导致家庭解体。我认为福利国决不能破坏家庭。中
国具有和西方国家不同的文化，自古以来，中国的家庭功能很强。现代化的发展只是使家
庭规模变小。中国传统文化应该得到弘扬，尊老爱幼的传统不可丢弃，养老也被写入了宪
法。这些传统的家庭福利功能，一方面巩固了家庭福利，这一符合人性的 自然 的 规律
，保障了家庭的温情；另一方面也减少了福利国家的财政支出。家庭的功能不可被社会完
全替代。不可否认，家庭福利是福利国政策的一部分。比如援助贫困家庭，解决社会服务
问题等等
社会福利与个人的关系。市场经济下的福利，国家更多地强调了个体依赖，个人负责
。但是，这决不意味着国家的完全退出，把福利责任推给个人竞争，推给商业市场。国家
福利保障了个人的尊严与体面的生活。在北欧，国家福利是一种公民的权利，提供给每一
个人，这样的平面结构不给领取福利的人以耻辱的感觉。英国的国民健康服务也是如此，
免费提供给每一个人。对于富人来讲，国家福利并没有缩减个人的自由，个人可以选择更
昂贵、更个性化的市场服务。在社会生活里，没有绝对的个人的自由，如果你的自由是建
立在剥夺他人的基础上的，这个自由就必须受到限制。对于穷人来讲，市场经济下的福利
体系强调了个人的责任，不能完全依赖国家。但是个人的责任也是在民族国家的大概念之
下的。国家的大的政策必须规划个人的责任，让个人能够承受得起所承担的责任。但个人
承受不起并处于无助的境地时，国家就要发挥作用
福利与集体的关系。国家的福利强调的是个人与集体的关系，强调了集体的作用。西
方是一个强调个人主义的文化社会。西方福利国的建立是一种对集体主义的要求。而中国
与西方不同，中国的文化是集体的文化，如农业社会的村落， 历史 上的保甲体制，人民
公社时期的生产队、大队，今天的村民委员会，城市的居民委员会，包括家庭。这些集体
囊括了从经济到社会的结构与功能，承担福利的责任。这些集体不仅强调了互助，还在情
感上给人以归属
福利与组织的关系。中国有庞大的组织体系，这种组织结构是世界一流的。村委会、
居委会，社区都分别承担着福利功能。这种组织结构把人们绑在了一起，共度危机。这种
组织不仅在平时提供福利功能，如农村的五保照顾、贫困户救济和城市的社区服务，而且
在关键时刻起到了福利作用，如抗洪救灾、防寒救灾等等。比起美国南部的洪水灾害，这
种结构体现了它的关键时刻的组织功能。但是，近年来，村落集体经济的衰落，对农村福
利是一种潜在的破坏
社会主义共同富裕的道路是中国的方向。中国与西方国家不同，西方国家各党派之间
在抗争，意识形态领域的争夺也是此起彼伏。时而社会民主的势力高涨，时而极端自由主
义的优势占了上风。执政党在权利与势力之间徘徊。中国有自己的优势，就是社会主义的
理想。它不像西方，各党之间的竞争和各势力集团的竞争此起彼伏；也不像东亚，多年资
本主义的实践，缺少左翼的政党。而中国的社会主义是一个宣言。它不讳言自己的社会主
义宗旨，也不讳言为了大多数人谋福利。其次，中国有多年的社会主义实践，这是福利国
家的 政治 基础、群众基础与实践经验，人民群众在心理上容易接受它。既然如此，何不
满怀理想向这一伟大目标迈进，把一个更完善的、合理进步的现代社会呈现于世
参考 文献
陈佳贵等，2001：《中国社会保障发展报告(1997—2001)》，北京：社会 科学 文献
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健康政策的变动与创新趋势：迈向多元整合的福利体制》国际学术研讨会论文集
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