自然资源国家所有权的宪法限制
自然资源国家所有权的宪法限
摘要：自然资源国家所有权缺乏公法限制的结果必然是谁控制、谁所有，消灭剥削的目的便不能实现。美国自然资源公共信托理论对代议机关和政府行使自然资源国家所有权施加了实体和程序上的限制，很好地维护了公共利益。我国《宪法》既包含了对政体、法治原则、平等原则、基本人权保障等方面的规定，也包含了对自然资源国家所有权的限制。这些限制要求国家将自然资源区分为国有公物和国有私物分别进行管理，必须分离自然资源的行政管理权和“剩余”所有权并交由两个独立的机构分别行使，必须将自然资源运用于对公民基本权利的保护，并应向自然资源开发利用人征收影响费，以维护代际平等。
关键词：自然资源；国家所有权；宪法限制；公共利益
《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)不仅规定大量的土地、森林、山岭、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，而且规定矿藏、水资源只能属于国家所有。那么，是否因为自己家旁边的地下水和河流属于国家所有，因而自己再也没有使用地下水和从附近河流中取水的权利?长江属于国家所有，是否意味着国家可以将长江改道，或者将长江水全部截流，或者将长江的水全部调往北方，而全然不考虑长江两岸居民的生活用水、长江航道用水、水生动植物保护用水等的需要?国家是否可以授权中石油、中石化开采石油、天然气，并将其作为商品按市场价格销售，以实现利润最大化，而丝毫不顾及民生?这样的问题归结到一点，就是宪法规定的自然资源国家所有权是否要受到限制以及受到怎样的限制?由于宪法学界很少有这样的专门探讨，因此，本文结合中国宪法文本，运用比较研究与宪法解释的方法就我国自然资源国家所有权在宪法上应当受到的限制以及对应的国家义务进行探讨。
一、自然资源国家所有权缺乏公法限制的后果
我国对土地等自然资源实行公有制，所有权人抽象而非具体，边界模糊且法律地位不明确，没有对直接服务于公共利益的财产与直接服务于国库收入最大化的财产进行区分，公有产权主体长期虚置，自然资源国家所有权长期以来被当做民法上的物权，管理者如同私人财产所有者一样可以随意对自然资源行使占有、使用、收益或者处分的权利却很少受到公法约束，但是普通公民并没有直接从自然资源中获得利益的权利，其最终结果往往是在自然资源有偿使用的指导思想下，对自然资源的使用成为有钱人才能享有的特权，国家拥有的自然资源事实上变成了“谁控制谁所有”，而许多作为人民生活必需品的自然资源常常成了这些控制者用来“剥削”普通百姓的工具。其后果主要表现在以下几个方面：
一是人们日常生活需要使用的公园、高速公路、体育锻炼场所、文化活动场所以及要收听、收看的广播电视节目等都实行明码标价，表面看人们有很多的自由，但是这种有偿使用的规则却最终导致没有钱的公民只能待在家里，并不能自由地欣赏大自然带给我们的风光。一句话，自然资源国家所有权在这里变成了神话!
二是普通百姓购买生活必需品的花费将越来越昂贵，有些人甚至可能花费自己一辈子的工资购买商品房、墓地等生活必需品。人们为了过上较好的生活而不得不依赖自然资源的控制者赐予甘泉和雨露，每个公民人格的自由发展和追求幸福的自由将受到严重制约。
三是自然资源的控制者以短视的眼光过度消耗着有限的自然资源，并将自然资源全部用于追求财政收入的最大化目的，而不考虑给生态环境带来的破坏和给子孙后代留下的祸患。例如，由于最近几年填海成本不到每亩20万元，而卖给开发商则每亩地价动辄数百万元、上千万元，因此，在暴利驱动下，广东、浙江、江苏、山东、辽宁等省的沿海城市在没有任何审批手续的情况下，违法填海造房，呈愈演愈烈之势，海岸线成了“房岸线”。显然，全民所有的自然资源实质上处于“谁占有、谁所有”的状态。
四是国家所有的自然资源太多，任何一个机构都没有足够的能力管理好这么多的自然资源。如果自然资源国家所有权的行使缺乏公法上的制约，所有的个人和单位都将展开对自然资源的掠夺和争夺，自然资源所承载的各种公共利益将毫无保障，《宪法》第十二条关于“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”的规定就将变成“社会主义的公共财产谁都可以侵犯而不需承担责任”。
可见，由代表人民行使国家权力的全国人民代表大会制定公法来规范自然资源国家所有权的行使是非常必要的。事实上，对自然资源国家所有权施加宪法限制，也是美国等国家的做法。
二、美国公共信托理论对自然资源国家所有权的限制
美国自然资源公共信托理论最基本的主张是，政府为了全体国民的利益而控制或持有公共信托土地、水和其他自然资源，不能通过转让这些资源而使其变成私人所有，也不能改变这些资源的本来公共用途，公民有权按照其本来的公共用途或目的充分使用它们；作为公众的受托管理人，政府既不能通过默许放弃或者转让这类财产，也不能将这类财产用于与其本来目的不同的私人用途；政府只在为了增加全体人民的权利和利益时，才可以通过适当方式授予私人有限的使用公共信托资源的权利，但不能改变其用于公共利益的本来用途。这一理论主要来自于美国各州早期的判例。按照美国著名宪法学家和环境学家萨克斯教授的观点，可以作为这一理论概念支撑的思想有三：一是“某些利益对每个公民来说天生就是如此重要，以致每个公民对它们的自由利用往往表明社会是所有公民的社会而不是奴隶的社会”。二是“某些利益完全是因自然的慷慨而给予人的特别恩赐，因而它们应当属于全体人民”。三是某些资源“具有其特别的公共性，从而使它们不适合用作私人用途”。以水资源为例，个人不能像占有手表或电视一样拥有水资源的所有权，而只享有用益权——即与他人共享的利益，而政府则有义务将水资源的使用限制在符合公共利益的范围之内，并且充分考虑到水资源本身的公共性和相互依存性。目前这一理论所涵盖的自然资源范围已
从可航水域下方的土地扩展到所有用来保护分散的公众利益的资源，如湖泊、湖泊支流、海岸、含水层、沼泽、湿地、泉水、地下水以及树木和森林、公园、野生动物、古迹、进出海滩以及整个生态系统，而且这一理论所保护的自然资源的公共用途也从传统的商业、航行和捕捞用途扩张到娱乐、美学、休闲、科学研究、资源与环境保护等用途。
在美国宪法制定之时，公共信托理论就已经是每个人都同意的、现实法律世界所暗示的观念，因而有关公共信托的五个标准，即遵循指令(有关确立委托关系的目的及规则)的义务、合理照顾的义务、对委托人忠诚论文联盟的义务、公正无私的义务以及负责任(即违反信托规则必须承担责任)的义务，也被潜在地应用于政府机构和官员。政府机构和官员作为国家权力的受托人，必须对委托人——人民履行这五个方面的义务。就此而言，公共信托理论与美国的民主政治以及分权制衡的政治体制是分不开的。甚至可以说，它是美国民主宪政思想在自然资源管理法中的反映。美国公共信托理论对自然资源国家所有权的限制主要表现在以下几个方面：
首先，政府负有对脆弱自然资源公共用途加以审慎保护的义务，确保每个公民可以平等地按照这些自然资源的公共用途加以利用。在美国奥杜邦案中，布鲁萨德法官指出：“公共信托不仅仅肯定了国家为了公共目的而使用公共财产的权力，也肯定了国家保护人们共同拥有的河流、湖泊、沼泽地以及潮汐地等遗产的义务，仅仅在放弃该权利与信托目的一致的少数情形下，国家才可以放弃该权利”。也就是说，保护作为人类共同遗产的河流、湖泊等脆弱自然资源是主权者的义务，立法机关和行政机关都不得放弃这种义务。
其次，政府原则上不得转让公共信托资源，不得随意改变其公共信托用途。根据公共信托理论，政府作为受托人，虽然取得了公共信托财产的所有权，但也只是一种形式上和名义上的所有权，政府并不能享受因行使这一所有权所带来的利益——公共信托利益，也不能同真正的所有权人一样，任意管理和处分这类资源，相反要受到很多限制，例如必须谨慎地协调和权衡公共信托资源使用上不可避免的冲突。因此，公共信托理论原则上禁止政府将信托财产转让给私人，即使允许转让，公共信托也不因财产的转让而消失。公共信托本质上是在政府各部门之间以及政府各部门与公民之间达成的社会契约，因而法院一般不会完全拒绝公众使用公共信托资源。在法院看来，政府不得随意将一种有价值的公共资源转让给私人机构，进而放弃自己对公共财产的控制权力，除非这种转让能够促进公共利益的增长或者这种转让不会给剩余财产中的公共利益带来实质损害。即使允许将公共信托财产转让给私人机构，为确保被转让的财产能够继续服务于公共利益，并且尽可能避免对剩余的公共信托资源带来损害，法院会对其转让行为进行严格审查。由于受到公共信托理论保护的公共利益在理论上如此重要，因而就不能完全将保护它们的任务委托给立法机关。正是在这一意义上，公共信托理论成了公众和法院限制立法机关处置公共信托资源的重要工具。
最后，国家所有权的行使要受到分权与民主原则的限制。当代议机关或者政府未能履行其公共信托义务、未尽善良管理人的义务或其决定损害受托人利益以及不能公平对待多数受益人时，任何人都可以向法院起诉，要求法院强制代议机关或者政府履行公共信托义务。这里的“任何人”，既可以是现实生活在美国国土上的居民，也可以是未来可能生活在美国国土上的居民，他们既可以以个人的名义，也可以以集体的名义；既可以以现代人的名义，也可以以子孙后代的名义，要求受托人履行保护公共信托资源的义务。因此，公共信托理论既是限制、对抗行政过程中违背民主原则的错误行为的程序保障，也是法院用来补救其已发现的在立法和行政过程中出现不足的技术工具。换句话说，自然资源国家所有权的行使应当受到分权原则与民主原则的限制。
美国公共信托理论对自然资源国家所有权施加的限制，反映了美国人民对其代议机关和行政机关的不信任，并已体现在美国许多州的宪法之中。例如，《宾夕法尼亚洲宪法》第一章第二十节规定：“人们有享有清洁的空气、纯净的水源和保有自然资源和自然环境的审美、风景和历史价值的权利。宾夕法尼亚洲的自然资源属于所有人民包括未来人的公共财产。作为这些资源的保管人，联邦应该基于全体人民的利益来保护和管理这些资源”。《佛罗里达州宪法》规定：“本州范围内尚未转让的可航水域下的土地，包括平均高水位线以下的海岸，其所有权经由州的当局，受全体人民的信托，由州所拥有。法律可以授权销售这些土地，但只能是为了公共利益。法律可以授权私人使用部分土地，但前提是不能违背公共利益”。《夏威夷州宪法》第六章第一节也规定：“为了当代和未来世代人的利益，州和其政治分支应保有和保护本州的自然风光和自然资源，包括土地、水、空气、矿藏和能源，并以符合资源保护目标和促进本州自给自足的方式，促进这些资源的开发和利用”。“所有的公共自然资源都是为了全体民众的利益以信托的形式由州加以控制。”正是在对立法机关和行政机关不信任的基础上，公共信托理论对立法和行政部门处置自然资源用途的行为设置了实体和程序上的限制，并成为人们保护和保存自然资源的重要武器。
三、我国限制自然资源国家所有权的宪法依据
事实上，根据《宪法》规定，自然资源国家所有权也不是绝对的，而是要受到限制的，限制的具体依据主要是《宪法》第二条、第五条、第六条、第三十三条等规定。
1.我国的人民代表大会制度和法治国家原则
根据《宪法》第二条、第三条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；人民通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文
化事务，管理社会事务；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督。由于自然资源所有权虽然形式上表现为权利，但是基于每个公民日常生活对它的依赖性决定了这种权利与公权力无异，具有支配他人的力量，因此，自然资源所有权人是全体人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使自然资源所有权，人民通过各种途径和形式管理国家所有的自然资源。受人民委托行使自然资源国家所有权的政府机构或者个人必须按照全国人民代表大会的意志行使对自然资源的管理权论文联盟，对全国人民代表大会负责，受它监督。这样的政体完整地体现了公共信托的五个标准，即任何代表国家行使自然资源所有权的人都必须遵循人民的指令、对自然资源尽合理照顾的义务、对人民忠诚、公正无私以及违反信托义务必须承担责任。而人民的意志又集中体现为全国人民代表大会制定的各种法律。根据《宪法》第五条第一款、第三款规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家，一切组织和个人都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。这就说明，受全国人民代表大会委托行使自然资源国家所有权的任何组织或者个人都必须严格遵守宪法和法律，全国人民代表大会或其常委会有义务制定和完善有关土地和自然资源管理的法律，不能放任受委托人随意处置国家所有的自然资源，不能放弃对受委托人的监督职责。
2.“消灭剥削”是宪法规定自然资源国有的目的
《宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则”。这一条文表明了国家规定土地、自然资源公有的目的是为了消灭剥削，维护社会公平。马克思恩格斯对资本主义剥削关系的无情斥责，既基于资本主义原始积累期的残酷现实，又来自对资本主义经济关系的本质分析，而建立生产资料社会主义公有制的目的在于消灭剥削、消除两极分化，维护社会公平。因此，“社会和国家可以宣布，公共土地、公园、城市街道和高速公路等可以共同使用。使用它们的权力表现为个人的财产权，社会的每个成员都可以使用”。尽管国家可以限制任何人使用这些财产的权利，然而，不管这样的权利有多少限制，它仍然是一种个人权利。国家创造“共同财产”的目的是为了确保每个人不会被限制使用某物或从某物中获益。从合理的平等主义的角度来看，宪法规定自然资源属于国家所有的目的就在于确保每个公民对于我们赖以生存所需要的自然资源享有平等的控制权。“人们不必在传统(自由)意义上拥有那些起保证最低限度自主作用的资源，必要的是，人们应拥有对这些资源的控制权。这意味着允许他们接近使他们成为自主的人所必需的那些资源，并对这些资源拥有决定权”，而不管这种资源名义上的所有者是谁。
3.国家对每个公民基本人权的保障义务
《宪法》第三十三条第三款规定：“国家尊重和保障人权”。因此，国家在衣、食、住、行和生、老、病、死、教育、医疗、就业等方面负有对公民的照顾义务，确保每个公民都能过上有尊严的生活。《宪法》在第三十五条、第三十六条、第四十七条还规定了公民的言论、出版、集会、结社、游行、示威、宗教信仰自由和进行文化活动的自由等。这些自由的行使都离不开一定的物质条件如公园、街道、广场、步行街、博物馆、图书馆、墓地等作为保障。这就是说，宪法规定自然资源国有的另一个目的在于，国家有义务用这些自然资源来保障每个公民基本人权尤其是宪法规定的基本权利和自由得以实现。我们每个人作为自由人，自出生时起，就应对我们脚下的土地和自然资源拥有权利。对关系我们生存所必不可少的自然资源，如建住宅所需要的土地、个人生存所必需的基本生活用水等，既然属于国有，国家就有义务予以公平分配，且不得向公民收取费用，仅仅对那些超出基本需要的自然资源，国家为避免资源使用上的浪费才能在分配时向使用者收费。同理，国家基于对每个公民基本人权的保障义务，就应当为买不起商品房的人免费或者按照征地成本价提供建房所需要的土地，为没有生存依靠的沿海渔民免费提供一定面积的养殖用海，为买不起墓地的人免费提供死后安身之所。
4.“公民在法律面前一律平等”的规定
《宪法》第三十三条第二款关于“公民在法律面前一律平等”的规定，对自然资源国家所有权的行使施加了必要的限制，要求国家必须保护每个人平等利用自然资源的权利，并维护世代间的平等。“公民在法律面前一律平等”作为国家机关活动应遵循的原则，是指任何行使公权力(或公权利)的国家机构都不得因为人的自然特征(如种族、肤色、性别、民族)、社会特征(如财产、语言、宗教、社会出身)或者其他方面的特征(如党派或其他见解)等，而在规则的制定和适用上区别对待公民，除非是合理的差别。平等的内容不仅包括法律制定的平等，也包括法律适用的平等；既包括形式平等，也包括实质平等；既包括男女平等、各民族平等、各宗教平等，也包括代际平等。“当我们出生时，我们从前代人那里继承了一笔遗产，条件是我们将它传给下一代人。这就带给每一代人一系列地球义务，并给他们一定的地球权利。这些义务是世代间的，因为它们起源于世代间在使用我们的地球和文化资源时形成的暂时的关系。但这些义务既针对未来世代，也针对当今世代中的其他成员，他们都有权力使用这一遗产并从中获利”。代际平等主要体
现在三个方面：一是保护选择权，即每一代人都应保护自然与文化资源多样性的基础，以避免未来世代人的选择权遭受不公正的限制。二是保护质量，即“每一代人都应当”……维持星球的质量，确保我们的星球能够毫无损伤地遗留给我们的下一代。三是保护使用权，即每一代人都应为其成员提供“平等使用上代人遗产的权利……以及保护未来世代人的这种权利”。尽管自然资源国家所有权并不必然体现为公权力，国家因管理自然资源而引起的关系是受公法调整还是受私法调整一直有争议，但是按照美国的政府行为理论(作为受到宪法控制的公部门与不受宪法控制的私人部门之间的分界线)，国家委托的机构或者个人论文联盟在管理和处置自然资源时必须受到宪法的限制，必须受到平等原则的约束而不得歧视公民。
四、自然资源国家所有权的宪法限制所对应的国家义务
从宪法对自然资源所有权的行使所施加的限制可以看出，自然资源国家所有权实际上是一种义务性权利。这项权利的存在目的是为了确保所有权行使者履行其对人民的信托义务，维护社会公平。这种义务作为来自于宪法对国家所有权行使者所施加的限制，具体包括以下几方面：
①立法机关应当代表国家制定《国有财产用途确定法》，确立自然资源国家所有权与公共利益的联系，确保公共利益不受侵犯，同时保障每个人最低限度自主所需要的自然资源免受私人控制，防止其沦为剥削他人的工具，从而将宪法上的抽象所有权具体化，区分自然资源中的国有公物和国有私物分别进行管理。国有公物作为维护公平、确保每个公民最低限度的自由和自主的财产，直接服务于公共用途，不能成为《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)上国家物权的客体，每个公民享有对这类财产的非排他性使用权，而政府作为行政管理者，并不对其享有法人财产权，其职责在于仲裁或调解使用者之间的利益冲突，维护使用秩序，这类财产在所有权内容上表现为不得转让，不得为私人设立民法上的物权，不因时效而取得，不受相邻权的限制，不得成为强制执行的标的。而与国有公物不同，国有私物作为提高效率、实现国库收入最大化的财产，可以成为《物权法》上国家物权的客体，而政府作为民事主体，是代表国家对其行使具有排他性的法人财产权，可以排除公民个人的使用，这类财产在所有权内容上表现为可以转让，可以为私人设立民法上的物权，受相邻权的限制，可以成为强制执行的标的。
②自然资源国家所有权具有私权和公权的二重性。为了保障自然资源所承载的公共利益的实现，立法者必须改变目前自然资源所有权和自然资源的行政管理权由同一个机构行使(如国家海洋局既代表国家行使海洋所有权，又代表国家行使海洋的行政管理权力)以及自然资源利用关系既是公法关系又是私法关系的现状，可以按照分权制衡的原则，设立两个独立的机构，分别依法行使自然资源的行政管理权和“剩余”的自然资源所有权。
③国家应按基本生存权保障的要求，优先运用国家拥有的自然资源，免费为公民提供文化活动场所、体育锻炼场所、娱乐场所、休息场所、养老设施以及为公民提供作为生活必需品的住宅用地、墓地，为沿海渔民免费提供一定面积的养殖用海，确保每个人都能“像人那样生存”。
④由于自然资源附近居民基于习惯或者基于对自然资源利用的依赖性而对自然资源享有增强的利用权，因此，在自然资源上的多种用途发生冲突时，国家应优先保护自然资源附近居民对自然资源的习惯利用和依赖利用。例如，国家只能在确保长江流域的人们的生活(包括航行、生活用水等)不受影响的前提下，才能实施南水北调和三峡大坝工程建设。
⑤国家必须为了后代的利益向使用不可再生资源的个人或组织征收影响费，并将其专门留给后代作为发展经费。按照代际平等的要求，我们无权通过破坏当前美好的环境或耗竭本应属于子孙后代的资源来发展当前的经济。上代人遗留给我们的自然资源，我们原则上应毫无损伤地将它们交给我们的子孙后代。使用不可再生资源，毕竟将给后代的利益带来损害。但是，对于不可再生资源来说，为了当前的经济发展和人们生活的实际需要，不可能一点都不利用。因此，为弥补对自然资源的开发利用而给子孙后代利益带来的影响，应借鉴美国的开发影响费制度，向开发商征收影响费，且不能将其作为政府收入随意加以支配，而应将其留给子孙后代专门用做他们的发展经费。
五、结语
我国的《物权法》模仿《宪法》对国家物权的行使主体和客体范围作出了进一步规定，似乎对发挥自然资源的经济效益、增强国家的经济实力具有重要意义，但是《宪法》没有区分国有财产直接服务于公共利益或者公民基本权利还是可以进入市场交易，这不仅严重缺乏与公共利益的直接联系，缺乏全国人大及其常委会对国务院行使自然资源国家所有权的经常性制约，而且缺乏作为权利人的公民对自然资源国家所有权行使者的有效监督。这种不符合分权与民主原则以及缺乏公法制约的自然资源国家所有权制度安排，必然使自然资源国家所有权成为一个神话。因此，国家应当按照《宪法》规定自然资源国有的目的以及相关法律条文对自然资源国家所有权施加限制，及时制定宪法性法律，将国家维护公共利益和合理分配自然资源的义务予以具体化，从实体和程序上限制自然资源所有权行使者随意改变自然资源的公共用途，确保在公民基本人权得到保障和公共利益不受侵害的前提下，充分发挥市场机制在有效配置自然资源方面的作用。
