“经营土地”演变成“土地财政”-混合式地方政府之理性选择
第一章导论
研究问题
自 1978年改革开放以来，伴随经济体制从计划经济向市场经济的转
轨，中国社会经济各个方面发生了深刻的变化。首先表现在宏观经济的快
速增长，2006年国家统计局在经过第一次全国经济普查后发布了根据经
济普查数据对国内生产总值(GDP)历史数据修订的结果，1979年至 2004
年我国 GDP年均增长率为 %，比原核算数提高了 个百分点。
江)2010年，我国国内生产总值达到 397983亿元，扣除价格因素，比
2005年增长 %。按平均汇率折算达到 55791亿美元，超过日本，成为
仅次于美国的世界第二大经济体。经济的不断发展，带来了社会、文化、
政治的多方面的发展和变化。其中一个重要的方面就是带来了国家财政收
入稳定和持续的增长。我国财政收入 2007年超过 5万亿，2008年超过 6
万亿，2010年超过 8万亿，年均增长 %。近年来，无论是是学术界还
是在日常的媒体上，我们都能听说一个名词“土地财政’，，随着近几年
楼市的火爆，“土地财政”也被推倒了风口浪尖。
最早提出“土地财政”一词的是《小康》杂志的记者颜剑和秦俊勇
(朱丽娜，2009)，2004年他们以江苏省泅阳县为例，分析了地方政府以
土地收入来承担推动地方经济发展的财政支出的现象。所谓土地财政，是
指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。1999
到 2009十年时间，我国通过土地获取的财政收入翻了 30倍，年平均增长
率高达 %。
在土地财政规模不断扩大的同时，土地出让面积也呈现快速增长的
态势，由 1999年 万公顷增长到 2009年的 万公顷，年均增长率
为 %。“去年全国国有土地有偿出让收入是 29397亿元(近 3万亿)，
同比增长 ”这一论述是 2011年 3月 7日，财政部部长谢旭人在
人大记者会上公布的土地收入“账单”。而这一刚刚公布的土地出让金将
近占了全国财政收入的三分之一多。那为什么地方政府要依靠土地出让的
收入来维持地方的支出呢?一种普遍的观点认为“土地财政”可追溯自
1994年实行的分税制改革。财政问题自古以来就是一切经济问题的关键
(何秋仙、楼迎军，2008)。而要很好地理解中国当前的财政制度，必须充
分理解其制度的发源(wong&Bird，2005)。1949年以来，中国的财政体制
大致经历了四次大的改革，从而可以将中国的财政体制发展划分为四个阶
段，如表 1所示:
为什么 1994年开始实行的分税制会是形成目前地方政府土地财政的
原因呢，其核心的理由是 1994年开始实行财政分税制改革导致了中央与
地方的财政收支状况发生了较大的变化，表 2为分税制之后，中央和地方
就税收收入划分上重新做出的分化。划分税收中最为关键的一环就是税收
中大头的几个税成为中央税或者中央地方共享税，并且国家又在 2002年
后将地方税种中增长较快的个人和企业所得税改为中央地方共享税，从而
导致了全国财政收入明显向中央政府集中。但地方的财权被上收的同时，
财政支出责任不仅没有相应减少，使得中央和地方在财政收入和支出上形
成了事权下放，财权上收的状况，地方政府不得不通过出让土地来满足其
财政支出(刘守英、蒋省三，2005;张德元，2006;孔善广，2007;邵绘春，
2007;刘正山，2007;罗必良，2010:徐云俏，2011)。同时现行的土地出让
制度，确实是在某种程度上为这种需求提供了一条捷径:按照有关规定，
土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有。
从这个角度看，地方政府确实具有强大的动机不断出让土地获取收
入。但是土地出让金制度始于 1987年(安徽省财政厅课题组，2007;张
听，2008)，当时的土地使用费作为地方税的一个变种，主要用于地方城
镇建设和维护，并且也是全额归地方所。然而直到 2004年才有人注意到
了土地出让金在地方政府增加收入中的重要作用，一直到今天引起两会代
表和全国人民的广泛关注，而此时分税制已经实施 10年多了。因此由分
税制导致的“土地财政”这一解释是否充分成为本文的探讨重点。本文的
研究的重点是 1994年的分税制到底给地方政府带来了哪些影响，尤其是
对于地方政府在收入努力上产生了哪些引导，“土地财政”的出现是否就
是分税制导致的必然结果，还是其他原因所导致的。
第二章文献综述与研究思路
分税制如何导致土地财政
我国始于 1978年的经济体制改革对中国的发展而言是一个非常关键
的历史时刻。1992年党的十四大以前，在整个经济体制改革“摸着石头
过河”的大背景下，财政改革虽然在一定程度上适应了当时改革发展的总
体需要，却还是不能与市场经济体制相适应的体制目标(项怀诚，2009)。
在 1994年分税制施行之前，我国财政管理体制虽然经历过多次变动，但
是大致上能以分级包干财政体制作为分界。在这之前地方财政管理体制具
有浓厚的计划经济色彩。在分级包干财政体制实施后，提供了地方扩增地
方财力的机会，强化了地方政府扩增财政权力的动机，同时也激发了地方
政府的经济活力，带动了财政收入增长(杨志勇，2006;王小林、徐丽萍，
2009)。分级财政包干体制的实施，使得中国的财政体制由高度集权走向
高度分权。其典型特征是“两个比重”的下降:一是中央财政收入占全国
财政收入的比重逐年下降，1993年达到历史低点 (见图 1);二是财
政收入占 GDP的比重连续的下降(见图 2)。财政分级包干的政策结果使得
中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，从而导致“国家能力”被
严重削弱(王绍光，1997)。为了扭转这种局面，分税制的改革呼之欲出，
旨在调整中央和地方的分配关系，促进国家财政收入的合理增长。既要调
动地方的积极性，又要提高中央政府的宏观调控能力。此外，还要合理调
节地区间的财力分配。
第三章 研究资料与研究方法..................... 24-27
资料来源与收
集........................................ 24-25
研究方法 25
本文贡献 ....................25-27
第四章 分税制对地方财政的实际影响.................... 27-34
可化解的地方财政压力 ....................27-29
地方政府的增收努力 ....................29-31
地方政府的节支努力.................... 31-32
小结....................-34
第五章 地方政府"经营土地"的过程....................34-41
地方政府成为国有土地的代理人....................
34-35
地方政府经营土地的几个阶段.................... 35-
37
地方与中央关于土地使用的博弈....................
37-39
小结 ....................39-41
第六章 经营土地的"连锁性收益" ....................41-46
经营土地的涉税收益.................... 41
经营土地的涉费收益 ....................41-42
经营土地的收益率 ....................42-43
经营土地的增值收益.................... 43-44
小结 ....................44-46
结论
本文提出的混合型政府在经营土地中的行为在现有的研究中实际上
有不少学者都均有涉及。比如张军、周黎安(2008)提出的地方政府的行为
具有“为增长而竞争”的特点，这一种理论观点实际上结合了“中国特色
的经济联邦制”理论((Montinolaetal.，1995;Qian&Weingast，1996，
1997;Qian&Roland，1998;Jinetal.，2005)和“锦标赛”理论
(Blanehard&Shleifer，2001;Li&Zhou，2005;周黎安，2007)，这些理论
的共同点在于认为市场化改革开始后，地方政府倾向于通过推行民营化改
革从而提高本地区的经济增长速度和增加财政收入，从而凸显各地在竞争
中的优势和实力。但是这些理论的不足之处在于无法解释地方政府为何会
出现转向抓住土地开发权这一与民营化改革相反的行动(曹正汉、史晋
川，2009)。
因此为了解决这一问题，有了“抓住经济发展的主动权”(曹正汉、
史晋川，2009)这一理论的提出。这一理论的核心要义在于认为地方政府
面对市场化改革采取了既能有效地促进地区经济增长，又能不放弃对地区
经济的领导权和控制权的措施和行为。这种政府行为特征主要表现就是地
方政府由经营企业转向经营所辖区域，“双层经营结构”是这种经济的表
现形式，即在地方经济内部存在着两个经营层面和两类经营主体:一个是
地方政府作为经营主体把所辖区域作为一个整体来进行规划、开发和经
营，以尽可能提高地区经济的增长速度和地方财政收入;另一个是私营企
业(包括外资企业)作为经营主体利用地方政府提供的土地、基础一设施、
投资环境等经营条件，开展经营活动，并向政府缴纳土地租金和税费。这
一理论如果用来解释地方政府土地出让的原因是非常合适的，但是对于为
何土地出让金水涨船高以及政府如何保持这种可持续的收入并没有作出进
一步的解释。当然就从讨论的地方政府这一对象，本文提出的混合型地方
政府和“抓住经济发展主动权”的地方政府从代理与谋利的角度出发来说
是异曲同工的。
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