第八章 行政诉讼参加人
• 主要内容
• 一、行政诉讼参加人概述
• 二、原告
• 三、被告
• 四、共同诉讼人
• 五、第三人
• 六、诉讼代理人
• 推荐书目
• 黄学贤、王太高：《行政公益诉讼研究》，中国
政法大学出版社2009年版。
• 胡卫列、田凯：《检察机关提起行政公益诉讼试
点情况研究》，载《行政法学研究》2017年第2
期。
• 一、行政诉讼参加人概述
• （一）行政诉讼参加人的概念
• 诉讼参加人是指当事人和与当事人诉讼地
位相同的人。
• （二）当事人、诉讼参加人、诉讼参与人、
诉讼主体等概念的关系
• 1.当事人与诉讼参加人
• 2.当事人与诉讼参与人
• 3.当事人与诉讼主体
行政诉讼法律关系的主体
人民法院
原告
当 事 人 被告
主体 第三人
诉讼参加人 法定代理人
诉讼代理人
一切诉讼参与人 委托代理人
其他诉讼参与人（证人、鉴定人、
勘验人员、翻译人员等）
• （二）当事人的概念和特征
• 1、含义
• 因行政机关的行政行为发生争议，依照行政
诉讼法的规定，以自己的名义到人民法院进
行诉讼，并受人民法院裁判约束的有直接利
害关系的公民、法人和其他组织以及行政机
关。
• 2、特征
• 以自己的名义进行诉讼的人。
• 受人民法院裁判的约束，与案件有利害关系。
• 是因行政法律关系而发生争执的主体。
• 当事人的诉讼地位具有某种恒定性。
• （三）当事人的称谓
• 一审程序中：原告——被告
• 二审程序中：上诉人——被上诉人
• 再审程序中：原审原告——原审被告
原上诉人——原被上诉人
• 二、行政诉讼原告
• （一）金奎喜诉杭州市规划局案
• 2003年2月25日，金奎喜向浙江省西湖区人民法院提出
行政诉讼，要求法院撤销杭州市规划局为浙江省老年
大学项目所颁发的项目许可证，依法保护社会公共利
益，依法保护杭州西湖风景名胜区。
• 3天后，西湖区人民法院给他下达了不予立案的行政裁
定书。原因是法院认为起诉人不具有起诉的资格。
• 2003年4月17日，杭州市中级人民法院依同样的理由作
出了维持原裁定的裁定。
•讨论
•什么是行政诉讼原告资格？
•行政诉讼原告资格受什么限制？
• （二）行政诉讼原告及原告资格的含义
• 1.行政诉讼原告的含义
• 旧：行政诉讼的原告是指认为行政主体及
其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权
益而向人民法院提起诉讼的个人或者组织。
• 新：行政诉讼的原告是指依照行政诉讼法
提起诉讼的公民、法人或者其他组织。
• 2. 行政诉讼原告资格的含义
• 原告资格是指某人在司法性争端中所
享有的将该争端诉诸司法程序的足够
的利益。——《布莱克法律大辞典》
• 起诉条件与原告资格
• 原告资格是指公民、法人或者其他组织提
起行政诉讼，在主体上获得法律认可的条
件。
• 起诉条件则是指具有原告资格的人提起行
政诉讼应当具备法律认可的所有条件。
• 3.行政诉讼原告资格的意义
• 防止滥诉，避免司法和社会资源浪费
• 影响司法审查的范围
• 决定监督权力的权利范围
• （三）行政诉讼原告资格的发展历程
• 1.被害人诉讼阶段——行政相对人
• 旧行政诉讼法第2条、第24条、第37-41条
• 农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其
使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的
名义提起诉讼。
• 2.法律上的利害关系人阶段
• （1）《若干解释》第12条
• 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依
法提起行政诉讼：
• 被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；
• 与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议
程序中被追加为第三人的；
• 要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；
• 与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。
• （2）对“法律上的利害关系”的理解
• 法律上的利害关系是指法律上的利益，是起诉人通过
诉讼期望获得法律保护的利益。
• 利害关系可以分为直接的和间接的利害关系，切身的
和非切身的利害关系，现实的和可能的利害关系。
• 法律上的利害关系应当理解为切身的、现实的和直接
的利害关系。
• （3）以“法律上的利害关系”为标准确定
原告资格的意义
• 扩大了原告资格的范围
• 事实上拓宽了行政诉讼的受案范围
• 符合我国行政诉讼的客观实际
• 3.“公益诉讼”阶段
• 公民、法人或者其他组织认为行政机关的违
法行政行为损害了社会公共利益，以自己的
名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。
• （1）公益诉讼实例—他益形式
• 严正学诉浙江省椒江市文体局不作为案
• 金奎喜诉杭州市规划局违法规划案
• 施建辉、顾大松诉南京市规划局违法审批案
• （2）公益诉讼实例—自益形式
• 丘建东诉福建省龙岩市电信局收费案
• 乔占祥诉铁道部春运价格上浮案
• 葛锐诉郑州铁路分局如厕收费案
• 郝劲松诉铁道部火车出售食品不给发票案
• 黄金荣诉铁道部火车票强制保险案（以及诉
保监会不作为案）
• 喻山澜诉中国工商银行北京市分行牡丹交通
卡补卡手续费案
• 李刚诉天津市市政工程管理局收取“进津费
”
• （3）行政公益诉讼的特征
• 原告不限于具有法律上利害关系的人，还包
括不具有直接利害关系只是认为公共利益受
到侵害而提起诉讼的人。不要求原告与被诉
的行政行为之间具有主观的利害关系；
• 提起诉讼的目的是实现行政法意义上的公共
利益；
• 提起诉讼的原因是认为行政机关的行为违法。
• 4.新《行政诉讼法》第25条第1款—
—利害关系人阶段
• （1）相关法条
• 旧《行政诉讼法》
第24条第1款——
“依照本法提起诉
讼的公民、法人或
者其他组织是原告
”。
• 新《行政诉讼法》
第25条第1款
• 行政行为的相对人
以及其他与行政行
为有利害关系的公
民、法人或者其他
组织，有权提起诉
讼。
• 旧《行政诉讼法
》第41条——原
告是认为具体行
政行为侵犯其合
法权益的公民、
法人或者其他组
织。
• 新《行政诉讼法
》第49条——原
告是符合本法第
二十五条规定公
民、法人或者其
他组织。
• （2）法定条件
• 原告必须是个人和组织
• 必须是认为具体行政行为侵犯其合法权
益的行政相对人——主观标准
• 必须是向人民法院提起行政诉讼的行政
相对人以及其他与行政行为有利害关系
的公民、法人或者其他组织——客观标
准
• 中国共产党十八届四中全会——《关于全面
推进依法治国若干重大问题的决定》
• 检察机关在履行职责中发现行政机关违法行
使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠
正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度 。
• （四）行政诉讼原告资格的转移
• 1. 有权提起诉讼的公民在诉讼中死亡，
其近亲属可以提起诉讼。——配偶、父母、
子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙
子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关
系的亲属。
• 2、有权提起诉讼的法人或其他组织在诉
讼中终止，承受其权利的法人或者其他组
织也可以提起行政诉讼。
• 三、行政诉讼被告
• （一）行政诉讼被告的含义及其条件
• 1、行政诉讼中的被告
• 是指其实施的具体行政行为被作为原告的个
人或者组织指控侵犯其合法权益，而由人民
法院通知应诉的行政主体。
• 2、特征
• 被告须是行政主体。
• 行政诉讼被告是作出被诉具体行政行为的
主体。
• 行政诉讼被告须是被指控并被人民法院通
知应诉的行政主体。
（二）行政诉讼被告的一般情形
• 第二十五条 公民、
法人或者其他组织直
接向人民法院提起诉
讼的，作出具体行政
行为的行政机关是被
告。
• 第二十六条 公民、法人或
者其他组织直接向人民法院
提起诉讼的，作出行政行为
的行政机关是被告。
• 经复议的案件，复议机关决
定维持原行政行为的，作出
原行政行为的行政机关和复
议机关是共同被告；复议机
关改变原行政行为的，复议
机关是被告。
• 经复议的案件，复议
机关决定维持原具体
行政行为的，作出原
具体行政行为的行政
机关是被告；复议机
关改变原具体行政行
为的，复议机关是被
告。
• 经复议的案件，复议机关决定
维持原行政行为的，作出原行
政行为的行政机关和复议机关
是共同被告；复议机关改变原
行政行为的，复议机关是被告。
• 复议机关在法定期限内未作出
复议决定，公民、法人或者其
他组织起诉原行政行为的，作
出原行政行为的行政机关是被
告；起诉复议机关不作为的，
复议机关是被告。
• 两个以上行政机关作
出同一具体行政行为
的，共同作出具体行
政行为的行政机关是
共同被告。
• 由法律、法规授权的
组织所作的具体行政
行为，该组织是被告。
由行政机关委托的组
织所作的具体行政行
为，委托的行政机关
是被告。
• 两个以上行政机关
作出同一行政行为
的，共同作出行政
行为的行政机关是
共同被告。
• 行政机关委托的组
织所作的行政行为，
委托的行政机关是
被告。
• 行政机关被撤销的，
继续行使其职权的
行政机关是被告
• 行政机关被撤销或
者职权变更的，继
续行使其职权的行
政机关是被告。
• 年8月13日《最高人民法院关于审理政府
信息公开行政案件若干问题的规定》
• 公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方
各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依
申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，
以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，
以受理申请的机关为被告。
• 公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息
行政行为不服提起诉讼的，以公开该政府信息
的机关为被告。
• 公民、法人或者其他组织对法律、法规授
权的具有管理公共事务职能的组织公开政
府信息的行为不服提起诉讼的，以该组织
为被告。
• 有下列情形之一的，应当以在对外发生法
律效力的文书上署名的机关为被告：
• （一）政府信息公开与否的答复依法报经
有权机关批准的；
• （二）政府信息是否可以公开系由国家保
密行政管理部门或者省、自治区、直辖市
保密行政管理部门确定的；
• （三）行政机关在公开政府信息前与有关
行政机关进行沟通、确认的。
• （三）对实践中行政诉讼被告认定几种情
形的探讨
• 1、行政诉讼法司法解释第19-22条
• 第19条
• 当事人不服经上级行政机关批准的具体行
政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以
在对外发生法律效力的文书上署名的机关
为被告。
• 第20条
• 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独
立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作
出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应
当以组建该机构的行政机关为被告。
• 行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、
法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作
出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应
当以该行政机关为被告。
• 法律、法规或者规章授权行使行政职权的
行政机关内设机构、派出机构或者其他组
织，超出法定授权范围实施行政行为，当
事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为
的机构或者组织为被告。
• 21条
• 行政机关在没有法律、法规或者规章规定
的情况下，授权其内设机构、派出机构或
者其他组织行使行政职权的，应当视为委
托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行
政机关为被告。
• 22条
• 复议机关在法定期间内不作复议决定，当
事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，
应当以作出原具体行政行为的行政机关为
被告；当事人对复议机关不作为不服提起
诉讼的，应当以复议机关为被告。
• 2、关于被告资格转移的问题
• 行政诉讼法第25条第5款——行政机关被撤
销的，继续行驶其职权的行政机关为被告
• 作出具体行为后，原告起诉前，行政机关
被撤销
• 原告起诉后，行政诉讼过程中，行政机关
被撤销
• 行政机关被撤销后，无继续行驶其职权的
机关
• 3、特殊的被告资格问题
• 村（居）民委员会的被告资格问题
• 公立学校的被告资格问题
• （四）关于共同被告问题
• 联合执法：两个以上行政机关联合执法而又没
有组成新的专门机构——共同被告
• 综合执法：法律、法规、规章授权成立的综合
性执法部门进行的执法——综合性执法部门作
被告
• （五）确定被告时应当注意的问题
• 以行政机关为被告的诉讼未必是行政诉讼。
• 国家行政机关工作人员不能成为行政诉讼
的被告。
• 被告的诉讼活动由其法定代表人代表进行
• 关于假象行政行为的被告
• 四、共同诉讼
• （一）含义
• 共同诉讼是指当事人一方或者双方为两人
以上，因同一具体行政行为发生的行政案
件，或者因同样的具体行政行为发生的行
政案件，人民法院认为可以合并审理的诉
讼。
• （二）目的
• 人民法院可以一并彻底解决与本案有关的
人所发生的纠纷，从而简化诉讼程序，节
省时间和费用，避免人民法院在同一事件
上作出相互矛盾的判决，既便利当事人进
行诉讼，也便利人民法院审判。
• （三）分类
• 1.必要共同诉讼
• （1）含义
• 当事人一方或者双方为两人以上，因同一
具体行政行为发生的行政案件，人民法院
必须合并审理的诉讼。
• （2）特征
• 诉讼标的的同一性
• 审理上的不可分性
• （4）必要共同诉讼可能出现的情形
• 两人以上共同违反行政管理法规，被行政机
关在同一处罚决定中分别处罚，受处罚人均
提起诉讼的；
• 法人或者其他组织有行政违法行为，行政机
关根据有关法律、法规的规定，对该法人、
组织及其法定代表人、直接责任人员同时在
一个行政处罚决定书中给予处罚，受到处罚
的单位和个人均不服，而提起诉讼的：
• 治安行政案件中，两个以上的共同被侵害
人不服公安机关的具体行政行为而提起诉
讼的；
• 两个以上的行政机关针对同一被管理人联
合作出具体行政行为，被管理人不服而向
人民法院起诉的。
• 2.普通共同诉讼
• （1）含义
• 普通共同诉讼是指当事人一方或者双方为
两人以上，因同样（同类）的具体行政行
为发生的行政案件，人民法院认为可以合
并审理的诉讼。
• （2）特征
• 诉讼标的的同类性
• 审理上的可分性
• 形成上的意志性
• （3）普通共同诉讼的形成条件
• 两个以上的诉讼标的是同种类型的具体行
政行为；
• 同类的诉讼标的和诉讼请求针对同一被告
或者出自同一原告；
• 属于同一人民法院管辖；
• 人民法院认为合并审理有利于简化诉讼程
序，提高诉讼效率。
• （四）集团诉讼
• 1.含义
• 当事人一方为一个庞大集团的诉讼，即有
相同利益的众多当事人，为保护其利益而
构成一个临时性的诉讼集团，由其中一人
或者数人作为代表进行的诉讼。
• 2.特征
• 集团诉讼具有共同诉讼的某些特征
• 集团诉讼具有诉讼代理的某些特征
• 3.集团诉讼的出现情形
• 因行政机关违法要求履行义务行为而引起
的纠纷
• 因行政机关的失职行为而引起的纠纷
• 因有关土地、矿产、森林等的所有权或者
使用权归属问题所作的居间裁决行为而引
起的纠纷
• 因行政机关的强制性补偿决定而引起的纠
纷
• 因行政给付行为引起的纠纷
• 因侵犯合伙组织、联营组织的经营自主权
而引起的纠纷
• 因行政合同引起的纠纷
• 四、第三人
• （一）含义
• 对于他人所提起的行政诉讼，认为同提起
诉讼的具体行政行为有利害关系而申请参
加诉讼或者由法院通知参加诉讼的人。
• （二）特征
• 同提起诉讼的具体行政行为关系有利害关
系。
• 参加到他人已经开始但尚未终结的诉讼中
来。
• 具有当事人的诉讼地位。
• （三）参加诉讼的方式
• 1.主动参加
• 2.通知参加
• （四）第三人出现的情形——法律规定
• 1.应当追加被告而原告不同意追加的，人民
法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。
（若干解释23条）
• 2.行政机关的同一具体行政行为涉及两个以
上的利害关系人，其中一部分利害关系人对
具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当
通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人
参加诉讼。（若干解释24条）
• 3.与被诉反倾销行政行为具有法律上利害
关系的其他国务院主管部门，可以作为第
三人参加诉讼。（“最高人民法院关于审
理反倾销行政案件应用法律若干问题的规
定”第4条 ）
• 4.反补贴案件同上
• （五）第三人出现的情形——可能的情况
• 1.行政处罚案件中的受处罚人或者受侵害人。
• 2.居间裁决案件中主张权利的人。
• 3.受行政机关同一具体行政行为对待的数人
中，不同意该行政行为的当事人提起诉讼的
情况下，同意裁决的一方当事人可以作第三
人。
• 4.与行政机关共同作出具体行政行为的非行
政机关的组织。
• 5.当事人认为行政机关对他人的批准或者许
可行为导致自己合法权益的损害，对批准或
者许可行为提起诉讼，法院受理后，接受批
准行为的相对人可以作为第三人参加诉讼。
• 6.两个行政机关作出了相互冲突的具体行政
行为，相对人对作出后一具体行政行为的行
政机关提起诉讼，作出前一具体行政行为的
行政机关应当作为第三人参加诉讼。
• 第二十七条 同提起
诉讼的具体行政行
为有利害关系的其
他公民、法人或者
其他组织，可以作
为第三人申请参加
诉讼，或者由人民
法院通知参加诉讼。
（六）第三人可否上诉
• 第二十九条 公民、法人
或者其他组织同被诉行政
行为有利害关系但没有提
起诉讼，或者同案件处理
结果有利害关系的，可以
作为第三人申请参加诉讼，
或者由人民法院通知参加
诉讼。
• 人民法院判决第三人承担
义务或者减损第三人权益
的，第三人有权依法提起
上诉。
• 五、诉讼代理人
• （一）行政诉讼代理人的概念
• 依照法律规定，或由法院指定，或受当事
人委托，以当事人的名义，在代理权限范
围内为当事人进行诉讼活动，但其诉讼法
律后果由当事人承受的人。
• （二）行政诉讼代理人的种类——按照代
理权限产生的根据不同
• 1.法定代理人
• （1）含义
• 根据法律的规定，代替无诉讼能力的公民
进行诉讼活动的人。
• （2）特征
• 代理权的产生和代理权限的范围必须是基
于法律的规定；
• 法定代理人所代理的被代理人，是没有诉
讼行为能力的自然人；
• 法定代理不仅是一种权利，也是一种义务。
• 2.委托代理人
• （1）含义
• 基于被代理人的委托授权而发生的诉讼代
理活动，受当事人或者法定代理人的委托
而代为进行诉讼的人。
• （2）具体要求
• 委托人范围——当事人、法定代理人
• 受托人范围——律师、社会团体、提起诉
讼的公民的近亲属或所在单位推荐的人，
或者经人民法院许可的其他公民，可以收
委托为诉讼代理人。
• （3）委托方式
• 书面委托和口头委托
（4）律师与其他代理人的权限
• 第三十条 代理诉讼的
律师，可以依照规定查
阅本案有关材料，可以
向有关组织和公民调查，
收集证据。对涉及国家
秘密和个人隐私的材料，
应当依照法律规定保密。
• 经人民法院许可，当事
人和其他诉讼代理人可
以查阅本案庭审材料，
但涉及国家秘密和个人
隐私的除外。
• 第三十二条 代理诉讼的
律师，有权按照规定查阅、
复制本案有关材料，有权
向有关组织和公民调查，
收集与本案有关的证据。
对涉及国家秘密、商业秘
密和个人隐私的材料，应
当依照法律规定保密。
• 当事人和其他诉讼代理人
有权按照规定查阅、复制
本案庭审材料，但涉及国
家秘密、商业秘密和个人
隐私的内容除外。
• 【课后作业】
• 1.论述行政公益诉讼的原告范围。
• 2.简述行政诉讼原告资格转移的情形有哪些？
• 3.行政诉讼共同诉讼与必要诉讼的区别有哪些？
• 4.行政诉讼第三人的种类有哪些？
• 5.行政诉讼委托代理人的范围有哪些？
• 6.阅读“向大植等诉恩施自治州城市规划管理局
规划许可案”一审和二审判决书。
