试论说明理由制度的程序价值与现实意义
论文关键词:正当程序 说明理由 程序价值 现实意
论文摘要:说明理由制度的程序价值和现实意义，即有利于保证执法公开，实现执法
公正，减少执法偏差，增强决定的一致性；有利于约束 行政 裁量权，防止决定专横和任
意，使得决定更趋于理性和正确；有利于保障行政相对人的合法权益，尊重个人尊严，增
强对行政决定的接受程度；有利于减少行政相对人的争诉，实现定纷止争，案结事了，从
而提高行政执法效率；有利于扩大法制宣传和 教育 ，提高公权力行为的可预测性，增强
行政相对人的守法意识
1926 年,大陆法系的奥地利制定了世界上第一部行政程序法典,其后意大利、西班牙、
德国等国家纷纷制定了行政程序法典。令人意味深长的是,除 1946 年美国《联邦行政程序
法》之外,制定行政程序法的国家几乎都是清一色的遵循严格规则模式的大陆法系国家,甚
至连行政官僚色彩最浓、程序传统最淡薄的法国,也于 1979 年制定了《行政行为说明理由
和改善行政机关和公民关系法》[1]。
在西方国家制定的行政程序法典或者 法律 规范中,无一例外的均将“说明理由制度”作
为行政程序法的精髓而固化下来,如《联邦德国行政程序法》(1997 年)第 39 条规定:书面的
或者书面确认的行政行为,应当书面说明理由。在说明中,应当陈述当局作决定时考虑的主
要事实和法律理由。说明理由逐步成为公权力行使中一项重要制度,在制约权力和保护权利
的道路上发挥了不可替代的作用,从而被称为“第三条自然法原则”[2]。说明理由制度作为
行政程序控权的一项重要的基本制度,该制度要求行政机关在作出行政决定,特别是作出了
对于行政相对人不利的行政决定时,必须在决定书中说明其依据的基本事实、法律依据以及
用事实推导出相关处理结论的论证过程,行政机关的政策考量等相关理由,从而表明理由与
最终决定的内在联系。说明理由制度要求行政决定必须具有足够的、合乎规则的事实依据
和有效的规则,是法律正当程序中的重要构成要素,违反说明理由义务有可能直接影响或者
导致行政决定的法律效力。
世界上各个国家和地区对说明理由具体内容的规定都比较概括,如我国 台湾 地区《行
政程序法》规定:“说明理由透过扼要阐述有关规定之事实依据与法律依据,以明示方式作出
。”在我国的法律实践中,虽然法院司法判决在说明理由方面已经有了较大的发展,但行政机
关在行政执法中历来缺少说明理由的传统。随着行政立法的日臻完善,说明理由制度也引起
了足够的重视,并在有关的法律中得以体现。《国务院全面推进依法行政实施纲要》明确规
定,严格按照法定程序行使权力、履行职责,行政机关行使自由裁量权的,应当在行政决定中
说明理由。说明理由制度作为正当程序中的一个重要环节,体现了法治国的基本原则,反映
了正当程序的价值追求,现实意义重大。
(一)有利于保证执法公开,实现执法公正,减少执法偏差,增强行政决定的一致性
公开原则长期以来就一直被视为程序公正的基本标准和要求。英国曾经有一个古老的
法律格言“正义不但要伸张,而必须眼见着被伸张”,这就是说,没有公开就没有正义。公开旨
在让民众亲眼看见正义的实现过程[3]。行政公开具体而言,就是指行政主体在行使行政权
力的过程中,应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和 社会 公众公开,
以使其知悉有效参与监督权力的运行。行政公开是现代 民主 政治 的题中应有之意,其目的
在于满足公民的知情权,实现公民对行政的参与和监督,以达到强化民主政治,防止行政腐败
之功效。
当前推进 公共 服务行政已经成为时代发展的潮流和趋势,力求在行政主体与行政相对
人之间架起一座沟通与信任,服务与合作,执法与守法, 管理 与监督的桥梁,消除传统的行政
中存在的怀疑与对抗,势不两立的关系,从而构建起一种新型的战略互动伙伴式的合作关系
已经成为公权力机关追求的一个目标。在 行政法 律关系中要求达到如此效能,其实现途径
之一就是“行政公开”,即“阳光是最好的防腐剂,一切见不得人的事情都是从阴暗的角落里干
出来的。行政机关为公共利益而活动,光明磊落,欢迎公众检查……保密的政府行政腐蚀也
多,受到公众监督的政府为公众服务的精神也较好”[4]。行政公开的一项重要内容就是要求
执法机关作出的行政决定、裁定内容公开,依据公开,论证公开,即向行政相对人说明理由。
说明理由制度与公开原则是相辅相成,一脉相承的。公权力机关作出的决定,往往对行政相
对人造成有利的授予或者不利的负担,在其对行政相对人个人权益和法律地位造成一定的影
响,保障其知悉行政决定理由的权利,就显得尤其重要。通过论证与 逻辑 的推理、判断,使行
政相对人在自身违法行为与责任后果之间寻找到一一对应的因果关系。行政机关在决定裁
决作出时明示依据得到事实证据、法律逻辑、法律推理路径以及相关信息,使之为当事人和
社会公众所了解、认识和批评,可以有效防止暗箱操作和黑幕交易。即使利害关系人不接受
最终的决定,由于理由说明使公众了解和认识到权力行使的过程,也可以增强公众对公权力
的信任,鼓励公众更加积极地参与到行政权力行使过程中来。
行政决定的一致性是平等保护的一项重要内容,它要求同样的情况同样的对待,即行政
主体在同时面对多个行政相对人时应当一视同仁,反对歧视;在先后面对多个行政相对人时
应当前后一致,反对反复无常。如果行政机关处理的两个案件中的事实根据和法律依据相同
或者基本相同,而行政决定不同或者相差较大,不一致就产生了,就直接导致了对行政相对人
的不平等、不公正的对待,平等保护的原则就遭受到否定。因此,同样的法律依据和事实根
据,同样的理由和同样的推理过程,就应当依法得出同样或者类似的最终决定。说明理由制
度要求决定或者裁决的作出者陈述其理由与推理过程,明示其推理路径,从而使得同一决定
的作出者在对行政个案处理中必须考虑以前决定的过程和理由,遵循同样的决定规则,作出
符合一致性的结论。由于遵循同样的推理路径,不同决定的作出者对行政个案的处理过程中
也需要考量前人由此得出的行政决定,从而使得行政决定更趋于一致性,避免出现前后矛盾
或者明显不一致。从人的一般记忆模式和行事规则看,经过深思熟虑的理由说明和推理往往
是最令人铭刻在心的而不容易忘记的,所以这就更能保证决定的一致性和协同性
行政决定简单无论证,就是在一定程度上漠视了行政相对人的权利,尤其是知情权与监
督权。行政相对人的知情权与监督权是一种 宪法 权利。行政相对人有权知晓自己触犯了
什么法律、法规或者规章,有怎样的事实证据作为机关处理的根据,自己实施的行为与被机
关处理之间是否存在的必然因果联系,行政机关为什么给予该种处理而不是其他处理。公权
力机关的行政决定对于当事人的疑问应当有一个回应的过程,回应的过程首先也是反映了对
个体权利和个人尊严的尊重,使程序参与人在程序中获得尊重,强化对公权力的信任,从而使
得最终的决定更加容易被程序参与人理解和接受。如果对程序参与人的程序行为与实体主
张不进行回应而只是简单地作出决定,无法提供合法合理的决定理由,程序参与人认为自己
的权利和主张未得到应有的重视,决定就可能难以得到当事人的认可,进而容易受到当事人
的质疑甚至反抗,使法律关系处于更加长久的不稳定状态。行政相对人从当前公权力机关的
行政决定文书上,根本看不出自己被处理的依据与处理的结论之间推理的过程与分析的理由
。行政相对人的知情权被漠视是一个不争的事实。
行政相对人被处理后,有权依据处理结果作出最终趋利避害的选择,其如果认为行政机
关的事实认定与处理结果之间没有必然的对应联系,违反了 逻辑 判断规则,就可以判断行政
处理不合法,采取救济措施的可能。如果判断行政机关处理没有问题,就可能接受该处理,作
为以后守法的借鉴。从目前社会实践来看,行政争议的数量不是减少了,而是增多了,并且绝
大多数争议都则是行政相对人试图通过上访寻求解决。当事人不信任公权力机关行政决定
、司法判决,理由很多,但其中一条非常重要的原因不排除就是因为公权力机关不尊重当事
人的权利,不正面回应当事人的诉求造成的。社会公众提出救济意味着指责和批评其反对的
行为,如果不说明理由,则无法进行有效的反对。说明理由提供了公权力行使过程中的详细
信息,从而为利害关系人、公众的批评和司法机关的审查提供了具体的对象,使其决定能够
得到有效的监督,也有利于为利害关系人提供有效的法律救济。与一个武断的决定或裁定相
比,一个说明理由的决定更容易被发现其瑕疵,通过其可以更有效地减少公权力滥用的几率,
为利害关系人提供更加完整的保护。如果行政机关的行政决定内容制作精美,说理明晰,论
证清楚,列举事实客观,援引依据准确,行政相对人接受行政处理的程度必然会有大幅度提升
。
(四)有利于减少行政相对人与公权力机关的争诉和分歧,实现定纷止争,案结事了,从而
提高行政执法效率
在传统 行政法 时代,行政公正是行政主体首先要求考虑的问题。随着社会经济不断发
展,行政效率就提上了议事议程。公正、秩序与效率已经被认定为行政的三大价值取向。在
行政学中,行政效率的概念已经超越了原本的效率概念,有其特定的涵义。具体而言,行政效
率概念的基础应是管理活动中带来的社会价值、社会效应。一则不可单纯地追求效益,效益
与效率不完全一致;二则不能只顾微观,否则可能损害整体效率与长远效率;三则讲求动机与
效果的一致,动机好,效果好,才会有效率[9]。其实,在许多法治国家的实践中,高效行政已经
成为首要目标。我国机构改革的目标之一就是要建立高效政府
在 行政 管理 实践中,行政相对人与行政机关发生争诉的理由很多,或对行政决定最终
结果不满,或对行政执法过程存在腐败行为不满,或认为行政决定执法程序存在明显瑕疵不
满等,另外还有一个就是行政相对人对行政决定简单无论证不满。受传统神秘主义执法思想
的影响,公权力机关不习惯在行政决定中过多的说明理由,它们都大都认为只要行政决定处
理结果公正合理,说明理由多此一举,即说明理由制度与公权力的行使效率之间存在一定的
紧张关系,说明理由需要时间和必要的经费支出,可能会降低效率[10]。乍一看此观点,不无
道理。从正常的执法来看,说理论证必须投入精力,理所当然就会影响行政效率。
笔者认为上述问题,有两个命题需要厘清:一是如何理解对内说理而对外不说理;二是如
何理解行政效率的范畴。针对第一个问题,似乎费解但并不费解。但凡在公权力机关待过的
人都知晓,行政机关在作出行政决定时,都有具体行政人员承办该案件,在公权力机关行政领
导签发对外制发的行政决定时,承办人员都会事先拟定一份案件审理报告,具体说明行政决
定形成的原因和理由。据笔者了解,所有这些案件的审理报告都是洋洋洒洒,不下千言,其论
证不可谓不严谨,引用 材料 不可谓不丰富,其 逻辑 推理不可谓不缜密,为什么将这些论证说
理水平并不低的案件审理报告仅仅供奉给行政长官作为内部审批的材料,而不将其毫无保留
地展示给行政相对人作为对外法制宣传的工具与展示自身依法行政的良好形象呢?由此可
见,那种认为在行政决定中注重论证就会影响行政效率的说法值得商榷。因为在公权力机关
内部,行政决定的拟定初稿中已经有了比较充分的说理与论证,遗憾的是,这些对内说理而对
外不说理的做法给人造成了误解,即说明理由会影响效率,笔者认为实则不然。
对于上述第二个问题,单从说理与不说理比较,在行政决定中说理肯定比不说理更加费
时间、费精力,影响行政效率似乎是必然的。但我们对执法效率的理解不应当将其狭隘化,
格式化,而应当将其放在一个系统中去考量。据笔者了解的情况,许多行政相对人在受到不
利的行政决定后,往往习惯通过行政救济和无休止的上访来试图解决争议和纠纷,维护权益,
而公权力机关为应对这些旷日持久的行政争议,可以说耗费了大量的 人力 、物力和财力。
这些执法争议问题的出现,与行政决定制作简单无论证甚至武断关系很大。如果行政决定的
内容公开,文字表述严谨,证据的取舍科学、论证合理缜密,尊重行政相对人的知情权与监督
权,保障当事人的个体权利,对当事人程序行为、实体性权利予以充分的回应,必然减少行政
相对人与公权力机关的争诉,实现定纷止争,案结事了,节约执法资源,降低执法 成本 ,从总体
上提高行政执法效率,这难道还不容易理解吗?
(五)有利于扩大法制宣传和 教育 ,提高公权力行为的可预测性,同时增强行政相对人的
守法自律意识
在某种意义上说,人们对事物感兴趣的程度取决于事物与他们的相关程度。现代文明诸
国,法制日益健全, 法律 法规解释浩如烟海,一般的群众根本无暇关心它们。如果公权力机关
对某一当事人作出的一种处理结果同时,所列举的事实清楚,论证有力,证据采用合理,让行政
相对人明白自己的行为所导致的后果在法律与事实上能够找到一一对应的联系,在行政相对
人心中就会留下很深的印象,从而起到必要的教育作用。同时,随着 社会 的发展,社会主体之
间的关系日趋复杂,新型的社会关系和社会事务与日俱增,公权力对个人权利领域的影响也
是日趋广泛和渗入,社会公众对公权力的行使产生了更多的依赖。社会公众希望能对公权力
的行为作出预测,以便更好地安排自己的生产、生活。说明理由在对个案进行分析说明的过
程中,说明了公权力对事实的认定和对法律规则依据的援引,并阐述其对事实证据和法律规
则的态度以及它们与最终决定的逻辑关系,从而使得当事人和其他社会公众能够清楚地了解
到公权力行使过程中的相关信息,对同样或者类似的个案作出自己的判断和预测。
如果公权力机关作出不利行政相对人的行政决定只是简单的文字材料堆砌,行政相对人
一般都会产生对抗和抵触情绪,认为自己不该处理或者认为不该如此严重处理。有许多公权
力机关处理的行政案件,当事人不服行政决定, 申请 行政复议,但是复议之后仍然维持了该行
政决定,但行政相对人并再寻求司法救济。当然其中的原因很多,他们或许是认为行政诉讼
成本太大,或许不敢与机关对簿公堂担等。但有一个原因恐怕不能排除,即行政复议决定文
书中对事实证据的分析与论证推理,得出的结论已经让行政相对人认识到自身违法行为与处
理结果之间具有一种必然的联系。通过对行政执法过程的公开与行政决定中的理由说明,有
助于行政相对人学习法律,自觉守法,可以对行政相对人起到必要的警示作用,教育他们守法
自律
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