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PPP 模式项目风险分析及策略
一、PPP 融资模式
1、PPP 的基本概念
PPP（Private-Public Partnership）即公共部门与私人企业合作模式，是指政
府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。
通过这种合作模式，合作各方可以得到比单独行动更有利的结果。合作各方参与
某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的
各方共同承担责任和融资风险。
PPP 是一个完整的项目融资概念，其最原始的形式是在 1985-1990 年备受关
注的 BOT 模式。较早的、比较正式的 PPP 模式出现在 1992 年英国保守党政府
提出的“私人融资计划”（Private Finance Initiative，PFI）中。当时，PFI 模式大
多用于运输部门的建设（在英国曾高达 85%）。但是现在，作为 PFI 的后继者，PPP
被广泛运用于各种基础设施项目的融资。
确切地说，PPP 不是一种固定的模式，而是一系列可能的选择，如服务或者
管理合同、计划－建设，计划－建设－运营，等等。这些不同的形式具有一些共
同之处：（1）希望转移更多的风险到私人部门；（2）提高工程项目的成本利用
效率；（3）提高对社区使用者的收费效率和水平。
2、PPP 模式的结构特点
PPP 模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，
同时还可能有公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不
同层次和类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，
才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下，完成项目目标。
PPP 模式的基本结构是，政府通过政府采购的形式与特殊目标公司签订特许
合同（特殊目标公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资
的第三方组成的股份有限公司），由特殊目标公司负责筹资、建设及经营。政府
通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保，
而是向借贷机构承诺将按与特殊目标公司签订的合同支付有关费用。这个协议使
特殊目标公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。由于协议内容的不同，PPP 的
实施形式也有很多。一种极端形式是，私人部门提供几乎所有的资金，承担工程
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带来的主要风险，如建筑成本风险、延期风险以及由项目收益率的下降和比预期
更高的运营成本所带来的风险。另一种极端形式是，私人部门只是设计建设一个
被许多参数限定好了的项目，并且只对其中某一固定的收入进行运营。较为普遍
的情况是，私人承包商承担设计建设的风险以及延期风险，但是政府承诺的收益
足以弥补工程的竞价成本和运营成本。
PPP 模式不同于传统的承包做法。后者是让私人部门来运营一个曾经为公共
部门运营的项目。在这种情况下，私人部门没有提供任何资本，也没有任何责任
和控制权的转移。PPP 也不同于完全的私有化，在私有化的情况下，除去一些必
要的规制外，是不需要政府的，或者政府在项目中的重要性应该是最小化的。而
在大多数的 PPP 项目中，政府一般都扮演着重要的角色。
在过去的 20 年里，所有的工业国家都面临着对公共服务需求的增长和巨大
的财政压力。虽然政府财政资金的缺乏是 PPP 模式出现的主要原因，但是 PPP
不仅意味着从私人部门融资。PPP 最主要的目的是为纳税人实现“货币的价值”
（Value For Money），或者说提高资金的使用效率。PPP 能够通过许多途径来使
纳税人的“货币”更有价值：（1）私人部门在设计、建设、运营和维护一个项目
时通常更有效率，能够按时按质完成，并且更容易创新；（2）伙伴关系能够使
私人部门和公共部门各司所长；（3）私人部门合作者通常会关联到经济中的相
关项目，从而实现规模经济效应；（4）能够使项目准确地为公众提供其真正所
需要的服务；（5）由于投入了资金，私人参与者保证项目在经济上的有效性，
而政府则为保证公众利益而服务。
风险分担是 PPP 的一个突出特点。经验表明，合适的风险分摊对于一个项
目的成功至关重要。PPP 关于风险分担的理念是不断变化的。在英国早期的 PFI
阶段，强调的是将风险全部转移到私人部门。但是通过一段时间的实践，人们发
现让各方面承担其所能承担的最优风险将会更有利于项目的发展。PPP 的风险分
担理念解决了传统公共部门建设不能处理好项目风险的问题。
简而言之，PPP 模式的最大特点是：将私人部门引入公共领域，从而提高了
公共设施服务的效率和效益，避免了公共基础设施项目建设超额投资、工期拖延、
服务质量差等弊端。同时，项目建设与经营的部分风险由特殊目标公司承担，分
散了政府的投资风险。适当有组织的 PPP 还能够使政府得到更好的财政控制。
利用私营合作者所拥有的专门技能，通过 PPP 项目，公众可以得到设计得更好
3
的公共基础设施。另外，从宏观的角度看，PPP 通过让私人部门在传统的政府领
域发挥比原来更为重要的角色，刺激了经济活动。PPP 也使得在一个市场中获得
的经验和技巧能够为其他市场所共享，提高了市场的运作效率，为经济的长期发
展提供了动力。
3、BOT 与 PPP 的比较
与 PPP 模式相比，BOT 项目融资模式很早就为国人所熟知了，在我国也有
不少成功运用的例子。PPP 是在 BOT 理念的基础上进一步优化而衍生出来的。
BOT 的基本模式是政府为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为融资基础，
由本国或外国公司作为投资者和经营者安排融资、承担风险、建设项目，并在有
限的时间内经营项目并获得合理的回报，最后根据协议将项目归还给政府。了解
这二者之间的异同，有利于深化对 PPP 模式的认识。
（1）BOT 与 PPP 的共同点
1）这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。融资人是指
为开发、建设和经营某项工程而专门成立的经济实体，如项目公司。出资人是指
为该项目提供直接或间接融资的政府、企业、个人或银团组织等。担保人是指为
项目融资人提供融资担保的组织或个人，也可以是政府。
2）两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系
的。一般情况下，政府通过签订特许权协议，由私人企业建设、经营、维护和管
理，并由私人企业负责成立的项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和偿还
义务。
3）两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都以项目
本身的资产作担保抵押。
（2）BOT 与 PPP 的区别
1）组织机构设置不同
以 BOT 模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系发生相互作
用的。
在组织机构中没有一个相互协调的机制，不同角色的参与各方都有各自的利
益目标——自身利益最大化，这使得他们之间很容易产生利益冲突。根据信息经
济学原理，由于 BOT 模式缺乏协调机制，参与各方之间存在信息不对称。博弈
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各方在各自利益最大化的驱使下，最终达到“纳什均衡”，其中一方利益达到最大
化是以牺牲其它参与方的利益为代价的，其社会总收益不是最大的。
PPP 模式是一个完整的项目融资概念，但不是对项目融资的彻底更改，而是
对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性
企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作
形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。
在组织机构中，参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是
最大的，实现了“帕累托”最优，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施
建设的宗旨。
综上所述，PPP 模式是建立在公共部门和私人企业之间相互合作和交流的基
础之上的“共赢”，避免了 BOT 模式由于缺乏相互沟通协调而造成的项目前期工
作周期过长的问题，也解决了项目全部风险由私人企业承担而造成的融资困难问
题，公共部门、私人企业合作各方可以达到互利的长期目标，实现共赢，能创造
更多的社会效益，更好地为社会和公众服务。
2）运行程序不同
BOT 模式运行程序包括：招投标、成立项目公司、项目融资、项目建设、
项目运营管理、项目移交等环节。而 PPP 模式运行程序包括：选择项目合作公
司、确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理等
环节。
从运行程序的角度来看，两种模式的不同之处主要在项目前期。PPP 模式中
私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，而 BOT 模式则是从项目招标阶段才
开始参与项目。另外更重要的是在 PPP 模式中，政府始终参入其中，而在 BOT
模式中，在特许协议签订之后，政府对项目的影响力通常较弱。
4、PPP、BOT 两种融资方式的适用性比较
PPP、BOT 两种融资方式有其各自的优点，由于它们的应用条件有别、适应
环境各异，而且政府在其中所起的作用、承担的风险和代价也不同。下表将对这
些融资方式的特点、适用性进行比较。
融资方式对比表
比较对象 PPP BOT
5
短期内资金获得的难易程度 较易 难
项目的所有权 部分拥有 拥有
项目经营权 部分拥有 失去（转交之前）
融资成本 一般 最高
融资需要的时间 较短 最长
政府风险 一般 最大
政策风险 一般 大
对宏观经济的影响 有利 利弊兼具
适用范围
有长期、稳定现金流的
项目
有长期、稳定现金流的
项目
相比较而言，PPP 模式更多地适用于政策性较强的准经营性基础设施项目建
设。这些项目有一定的现金流入，但无法实现自身的收支平衡。政府需要对这类
项目给予一定的政策倾斜和必要的资金补偿。由于这类项目政策性较强，要求政
府对这些项目应有较强的调控能力。
5、PPP 各种模式优缺点对比
PPP 各种模式优缺点对比
PPP 类
型
主要特征 适用范围 优点 缺点
服务协
议
•民营方提供专业技
术服务
•政府拥有项目资产
所有权
•政府负责为项目融
资
•政府需承担所有风
险
期限几个月-5 年
公用事业的一些特
殊服务项目，如果
公路收费、抄表、
垃圾收集、清洁等
服务项目
•政府获益于民营方
的专业服务
•潜在的节约成本
•提高服务的质量
•政府拥有所有权
•政府仍承担投资、运营
等大部分责任
•服务分割进行外包，也
可能增加成本
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运营和
维护协
议
•民营方运营和维护
公共设施
•政府拥有项目资产
所有权
•政府拥有项目资产
所有权
•将运营风险转移给
民营方
•政府需承担融资、
建设风险、商业风
险
政府的许多服务，
如水厂、污水处理；
垃圾处理；道路的
维护；公园的维护；
景观的维护；停车
场等等，都可以采
用这种方式
•潜在的服务质量与
运营效率提高
•节约成本
•提高服务的质量
•政府拥有所有权
•公众不同意外包
•一旦民营部门毁约，那
么在进入服务的成本
则很大
• 存在着削弱所有者控
制的可能及降低了对
公众的需求变化的反
应力的可能
设计-
建设
•根据协议，将公共
设施的设计建造交
给民营机构
•政府拥有项目资产
所有权
•政府负责为项目融
资
•政府负责设施的运
营和管理
•该模式主要目的在
于转移项目设计及
建造方面的风险
•适用于运营过程比
较简单的资本项目
•适用于政府主管部
门必须发挥运营作
用的资本项目
•大多数公共基础设
施和建设项目，包
括道路、高速公路、
水和污水处理厂、
排水和灌溉系统等
以及其他政府设施
都可以运用这种形
式
•转移了项目的设计
及建造风险
•能够利用民营部门
的经验
•有利于加快项目建
造的进度
•存在着创新和降低
成本的可能
•降低所有者的控制权
•有可能与规划及环境
的要求相冲突
•可能增大项目运作过
程的风险
•激励作用有限，难以保
证商务机时采用项目
全生命周期的成本计
算方法
•较高的运营和维持成
本可能抵消较低的资
本成本
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承包经
营
•民营合作设计、建
设，并且在一段时
期内负责项目的运
营
•政府拥有项目资产
所有权
•该模式除转移了设
计及建造风险之外，
同时也转移项目的
运营风险
•适用于运营过程重
要，运营责任重大
的项目。因此政府
希望拥有所有权，
但是又希望从私人
的建设和运营中获
取利益
•这种形式也适用于
大多数公共设施的
建设和运营。大多
数公共设施的建设
和运营。大多数公
共基础设施和建设
项目，包括水和污
水处理厂、垃圾处
理、体育场馆等已
经其他政府设施都
可以运用这种形式
•转移了项目的设计、
建造及运营风险
•有利于加快项目的
建造进度
•运营的责任可以强
化建设的质量
•风险的转移使得全
生命周期成本计算
方法得到应用
•推动适应机构创新
以提高资金的价值
及收益
•项目运营及维护的
质量得到提高
•得以从整体角度全
盘考虑协议条款，
建立协议体系
•政府部门得以专注
于政府的核心职责
• 政府对设施运营的控
制权降低
• 政府可能面临融资的
风险
• 有可能与规划及环境
的要求相冲突
•合同结构较为复杂，合
同的达成需要较长时
间
• 要求建立合同管理及
项目运营监管体系
•如运营者运营不利，公
共部门需重新介入项
目运营，增加了成本
• 无法吸引足够的私人
资金，需要政府部门进
行长期融资
租赁
•政府保留对公共基
础设施的所有权和
适当的控制全权
•民营方租赁市政设
施，地方政府获得
稳定的现金流
•转移了运营和商业
风险
•民营方还要承担项
目改扩建的融资风
险
•期限 5-15 年
•适用于政府设施有
独立的现金流，如
交通项目、税务项
目，政府所具有服
务的要求，而无力
投资和提供服务的
情形
•改善运营的效率
•租赁的支出可能低
于债务的成本
•具有形成“依照绩效
付费”的租赁
•以较低的成本向公
民提供服务
•双方都有得到和增
加收入的机会
•减少政府对服务或者
基础设施控制的可能
•在租赁交易过程中，资
产评估难度大
•减税的作用
•租赁合同难以将未来
的设施更新包括进去
•可能带来设施的修理
维护不当，尤其是接近
于项目租赁期满
扩充后
经营整
体工程
•民营方特许期完成
对已有设施的扩建、
运营
•大多数公共设施和
公共娱乐设施都可
以采用这种形式
•政府不用为公共设
施的扩建和更新提
供资金上的投入
•由于以后设施的更新
不包括在契约中，这便
为以后设施的建设和
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并转移 •政府拥有项目资产
所有权
•民营合作者负责为
项目融资
•转移了运营风险
•民营方要承担改扩
建的融资风险
•融资风险由私人合
作者承担
•能够利用民营部门
的经验
•政府采购的弹性化
•建设速度和效率的
提高
运营带来困难
• 变更契约可能增进成
本和费用
• 政府需要比较复杂的
契约管理程序
转让-
经营-
转让
•某一现存的公共设
施的所有权转移到
改善和扩建此设施
的私人合作者的手
中
•设施的所有权和经
营权在一段时间内
归私人合作者，直
到其收回投资并得
到合理的回报
•在特许经营期满后，
所有权转让给政府，
转移了运营风险
•民营方还要承担项
目改扩建的融资风
险
适用于大部分基础
设施和其他公共设
施
•如果与私人合作者
的契约得到良好的
履行的话，政府能
够对标准和绩效进
行一定的控制，而
且不承担所有和经
营的成本
•资产的转移能够降
低政府经营的成本
•私人部门能够保证
施建设和经营的效
率
•能够利用私人资本
进行公告设施的建
设和经营
•在私人合作者破产或
者经营绩效不佳的情
况下，要替代其存在着
困难
•在将来，存在着政府重
新成为一项公告设施
提供者的可能
•公共部门的工作人员
也可能因为暂时的民
营化而失业，在民营化
的过程中也可能出现
其他劳动问题
建设-
转让-
经营
•民营合作者投资兴
建公告设施和运营
•政府拥有项目资产
所有权
•政府将设施租赁给
民营合作者
•民营合作者负责为
项目融资
•转移建设风险、融
资风险、运营风险
大部分的公共设施
都适用于这种模式
•政府能够从私人部
门建设的专业经验
中得到益处
•公共部门能够从私
人的经验中得到益
处并且节约成本
•公共部门能够保持
对服务水准和绩效
的标准，政府可以
终止契约
•政府还可以建设、
•如果出现破产和绩效
的欺诈问题，要替代私
人合作者或者终止协
议，会遇到一些困难和
麻烦
•由于民间资本的逐利
性较强，政府的购买成
本也相对较高，因此，
对于解决财政困难多
发挥的作用也是有限
的
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设计和运营的成本
•与建设-经营-转让
模式相比，这种模
式可以避免法律、
管制和民事责任问
题
建设-
运营-
或建设
-
所有-
经营-
转让
•民营机构负责公共
设施的设计、建造。
运营及融资
•民营方在特许期内
拥有资产所有权，
并通过政府提供的
补贴收回成本
•在特许经营期满后，
所有权转让给政府
•民营合作者负责为
项目融资
•该模式的主要目的
在引入、利用私人
资本，并转移项目
的设计、建造及运
营风险
•根据不同的权限划
分及组合有多重不
同的形式
•适用于运营过程重
要，运营责任重大
的项目
•尤其适用于道路、
污水及垃圾处理项
目
•具有 BOT 模式的
一般优点
•对私人资本有较大
吸引力
•较易进行债务融资
•项目成本相对稳定，
更易预见
•极有可能加快项目
建设的进程
•更多的风险转移大
大刺激了私营机构
采用全项目生命周
期的成本计算方法
•有可能与规划及环境
的要求相冲突
•设施可能在经营和管
理的成本上涨时，转让
给政府
•政府可能丧失对资本
建设和运营对控制权
•与以上模式相比，合同
结构更为复杂，合同的
达成需要更多时间
•要求建立合同管理及
项目运营监管体系
•如运营者运营不利，公
共部门需重新介入项
目运营，增加了成本
•可能要求资金担保
•需要灵活可变的管理
体系
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特许权
经营
•与一般特许模式基
本相同，唯一不同
的是从政府部门得
到排他性的特许权，
通过向使用者收费
收回成本
•项目主要目的在于
根据使用者付费原
则，应用私人资本，
并转移项目的设计、
建造、运营风险
•在特许经营期满后，
所有权转让给政府
•适用于可对使用者
进行收费的项目
•尤其适用于高速公
路、污水及燃气项
目
•具备一般特许模式
的一般优点
•采用了使用者付费
原则
•能够最大限度地使
用私人部门的财务
资源
•所有项目启动时所
遇到的问题都由私
人部门来解决
•增大了需求风险转
移的程度，并且提
高了第三方的收益
•具备一般模式的缺点
• 部分项目可能不符合
政治上的要求
• 私人部门有权决定收
费上的标准，而政府则
无权，除非政府愿意补
助
• 由于私人部门决定使
用者付费的水平，因此
使用者付的费用可能
高于政府控制时的费
用
• 要求提供几种选择的
经营方案并进行高校
管理，如不同的运输路
线，不同的垃圾处理方
法
合资新
建
•政府和民营合作者
共同出资
•投资者通过持股拥
有设施，通过选举
任命董事会成员对
设施的运作进行管
理
•政府一般处于控股
地位
•政府与民营方共同
承担各种风险
•适用于地方发展有
重要作用的战略性
项目、对公共利益
有重要影响的项目，
水管网建设、通信
网等、轨道交通网
等
•能够利用民营部门
的技术
•政府能够从私人的
建设和经营中得到
经验
•能够利用私人资本
进行公告设施的建
设和经营
•经营的风险由双方
共同部门承担
•政府需要付出一定的
资金
•政府控股有可能影响
经营效率
股权转
让
•政府将现有设施的
一部分所有权转让
给民营合作者持有
•政府一般处于控股
地位
•政府与民营共同承
•适用于政府需要保
持一定控制的项目
•能够利用民营部门
的技术
•政府能够从私人的
建设和经营中得到
经营
•能够利用私人资本
•政府控制有可能影响
经营效率
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担各种风险 进行公共设施的建
设和经营
•经营的风险由双方
共同部门承担
购买-
扩建-
运营
•私人合作者购买现
有设施
•民营部门拥有资产
所有权
•民营方承担项目的
所有风险
•大多数能产生一定
现金流量的公共基
础设施，如电力、
燃气、污水处理、
机场、停车场、体
育场馆等
•政府能够得到资金
•政府不用为设施的
更新投资
•双方都有得到和增
加收入的机会
•遂于使用者而言，
设施的更新能够使
服务的质量得到改
善
•设施建设和经营的
效率也能够得到提
高
•政府可能事实上丧失
设施的实际控制权
•存在着评估资产价值
的困难
•即使设施已经出售给
私人合作者，失败的风
险依然是存在的，政府
仍然可能服务或者设
施的提供者
•此外，由于设施未来更
新的成本没有写在契
约中，这便对以后的工
作带来麻烦和困难
建设-
所有-
经营
•与民营合作者建设、
融资、拥有和经营
新的设施
•民营合作者一般要
承担的责任
•民营部门拥有资产
所有权
•民营方承担项目的
所有风险
• 通常是运营成本
相对较大、项目规
模相对较小、对公
共利益影响也不大
的项目
•多数未来能产生一
定现金流量的公共
基础设施，如电力、
燃气、污水处理、
机场、停车场
•公共部门不介入公
共设施的建设或者
经营
•公共部门能多对民
营部门多提供的服
务以及垄断服务的
利益的方式提供服
务
•公共部门不需要进
行融资和投资
•政府通过征收所得
税和财产税，增加
收入
•鼓励开发商投资和
经营其他重大的公
共项目
•民营部门可能不愿建
设或者经营具有公共
利益性质的设施或者
服务
•公共部门缺乏有效的
管制服务价格的机制
•由于缺乏竞争，所以有
必要对经营活动制度
必要的法规和规则
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二、中国 PPP 项目的主要风险因素分析
PPP（Public-Private Partnership）项目融资方式在中国基础设施建设领域越
来越受到青睐，通过民营资本的介入不仅解决了基础设施建设的资金短缺问题，
更可以降低成本和提高项目的效率。早在上世纪八十年代，民营资本投资就出现
于 我 国 的 高 速 公 路 、 电 厂 和 水 厂 等 项 目 中 ， 当 时 大 多 采 用 BOT 模 式
（Build-Operate-Transfer，是 PPP 的一种具体操作模式）。近年来，随着经济的持
续发展和北京的申奥成功，PPP 模式在我国众多基础设施项目和一些奥体场馆项
目中又得到进一步的应用。
我国很多的 PPP 项目是成功的，解决了我国基础设施落后又缺乏建设资金的
问题，提高了效率。但是也不可否认，由于 PPP 是一种新生事物，我国的政府
和民营机构普遍缺乏经验，PPP 在我国的应用也遇到了诸多实际问题，所以也有
许多项目遇到了较大问题甚至失败。通过对过去中国 PPP 项目中失败或出现问
题（下文简称为失败）的 16 个典型案例进行重点分析，找出导致他们失败的主
要风险因素，对其产生原因和内在规律进行深入分析，并就风险规避和管理提出
建议。
1、案例的选取
这里选取了自上世纪八十年代以来在中国实施的 PPP 项目中 16 个失败的案
例，表 1 为这些案例的基本情况。这些项目主要涉及高速公路、桥梁、隧道、供
水、污水处理和电厂等领域，基本涵盖了我国实行 PPP 模式的主流领域。
表 1 案例情况
案例编号 项目名称 出现的问题
1 江苏某污水处理厂 2002-2003 年出现谈判延误、融资失败
2 长春汇津污水处理 2005 年政府回购
3 上海大场水厂 2004 年政府回购
4 北京第十水厂 Anglian 从北京第十水厂项目中撤出
5 湖南某电厂 没收保函，项目彻底失败
6 天津双港垃圾焚烧发电厂 政府所承诺补贴数量没有明确定义
7 青岛威立雅污水处理项目 重新谈判
8 杭州湾跨海大桥 出现竞争性项目
9 鑫远闽江四桥 2004 年走上仲裁
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10 山东中华发电项目 2002 年开始收费降低，收益减少
11 廉江中法供水厂 1999 年开始闲置至今，谈判无果
12 福建泉州刺桐大桥 出现竞争性项目，运营困难
13 汤逊湖污水处理厂 2004 年整体移交
14 延安东路隧道 2002 年政府回购
15 沈阳第九水厂 2000 年变更合同
16 北京京通公路 运营初期收益不足
2、项目失败的主要风险
通过对表 1 所示 16 个案例失败原因的汇总分析，认为中国 PPP 项目的失败
主要是由以下风险造成的：
（1）法律变更风险
主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、
市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的
正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP 项目涉
及的法律法规比较多，加之我国 PPP 项目还处在起步阶段，相应的法律法规不
够健全，很容易出现这方面的风险。例如江苏某污水处理厂采用 BOT 融资模式，
原先计划于 2002 年开工，但由于 2002 年 9 月《国务院办公厅关于妥善处理现有
保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政府重新
就投资回报率进行谈判。上海的大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样的问题，
均被政府回购。
（2）审批延误风险
主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之
后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。
比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或民营资本
后，都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策
听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，
征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复杂的过
程很容易造成审批延误的问题。以城市水业为例，水价低于成本的状况表明水价
上涨势在必行，但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。
例如，2003 年的南京水价上涨方案在听证会上未获通过；上海人大代表也提出
14
反对水价上涨的提案，造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施。因此出现了外
国水务公司从中国市场撤出的现象。比较引人注目的是，泰晤士水务出售了其大
场水厂的股份，Anglian 从北京第十水厂项目中撤出。
（3）政治决策失误/冗长风险
是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏 PPP 的运作经验和能力、
前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。例如青岛威立雅污
水处理项目由于当地政府对 PPP 的理解和认识有限，政府对项目态度的频繁转
变导致项目合同谈判时间很长。而且污水处理价格是在政府对市场价格和相关结
构不了解的情况下签订，价格较高，后来政府了解以后又重新要求谈判降低价格。
此项目中项目公司利用政府知识缺陷和错误决策签订不平等协议，从而引起后续
谈判拖延，面临政府决策冗长的困境。相类似的在大场水厂、北京第十水厂和廉
江中法供水厂项目中也存在同样问题。
（4）政治反对风险
主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起政治甚至
公众反对项目建设所造成的风险。例如大场水厂和北京第十水厂的水价问题
Error! Reference source not found.，由于关系到公众利益，而遭到来自公众的阻
力，政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价。
（5）政府信用风险
是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间
接的危害。例如在长春汇津污水处理厂项目中，汇津公司与长春市排水公司于
2000 年 3 月签署《合作企业合同》，设立长春汇津污水处理有限公司，同年长春
市政府制定《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000 年底，项目投产后合作运
行正常。然而，从 2002 年年中开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费，
长春市政府于 2003 年 2 月 28 日废止了《管理办法》，2003 年 3 月起，排水公司
开始停止向合作企业支付任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷，2005 年 8
月最终以长春市政府回购而结束 Error! Reference source not found.。再比如在
廉江中法供水厂项目中，双方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，
履行合同期为 30 年。合同有几个关键的不合理问题：问题一，水量问题。合同
约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于 6 万立方米，且不
断递增。而当年廉江市的消耗量约为 2 万立方米，巨大的量差使得合同履行失去
15
了现实的可能性；问题二，水价问题。合同规定起始水价为 元人民币，水
价随物价指数、银行汇率的提高而递增。而廉江市每立方米水均价为 元，
此价格自 1999 年 5 月 1 日起执行至今未变 Error! Reference source not found.。
脱离实际的合同使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合同义务，该水厂被迫
闲置，谈判结果至今未有定论。除此之外，遇到政府信用风险的还有江苏某污水
处理厂、长春汇津污水处理和湖南某电厂等项目。
（6）不可抗力风险
是指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法
回避或克服的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、禁运等。例如湖南某电厂
于上世纪 90 年代中期由原国家计委批准立项，西方某跨国能源投资公司为中标
人，项目所在地省政府与该公司签订了特许权协议，项目前期进展良好。但此时
某些西方大国(包括中标公司所在国)轰炸我驻南斯拉夫大使馆，对中国主权形成
了严重的实质上的侵犯。国际政治形势的突变，使得投标人在国际上或中国的融
资都变得不可能。项目公司因此最终没能在延长的融资期限内完成融资任务，省
政府按照特许权协议规定收回了项目并没收了中标人的投标保函，之后也没有再
重新招标，从而导致了外商在本项目的彻底失败。在江苏某污水处理厂项目关于
投资回报率的重新谈判中，也因遇到非典中断了项目公司和政府的谈判。
（7）融资风险
是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风
险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP 项目的一个特点就是在招标阶
段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权
协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在给定的融
资期内发展商未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。在湖南某电厂
的项目 Error! Reference source not found.中，发展商就因没能完成融资而被没
收了投标保函。
（8）市场收益不足风险
是指项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。例如天津双港
垃圾焚烧发电厂项目中，天津市政府提供了许多激励措施，如果由于部分规定原
因导致项目收益不足，天津市政府承诺提供补贴。但是政府所承诺补贴数量没有
明确定义 Error! Reference source not found.，项目公司就承担了市场收益不足
16
的风险。另外京通高速公路建成之初[15]，由于相邻的辅路不收费，致使较长一
段时间京通高速车流量不足，也出现了项目收益不足的风险。在杭州湾跨海大桥
和福建泉州刺桐大桥的项目中也有类似问题。
（9）项目唯一性风险
是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商
业竞争而产生的风险。项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市
场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响是非常大的。如杭州
湾跨海大桥项目开工未满两年，在相隔仅 50 公里左右的绍兴市上虞沽渚的绍兴
杭州湾大桥已在加紧准备当中，其中一个原因可能是因为当地政府对桥的高资金
回报率不满 Error! Reference source not found.，致使项目面临唯一性风险和收
益不足风险。鑫远闽江四桥也有类似的遭遇，福州市政府曾承诺，保证在 9 年之
内从南面进出福州市的车辆全部通过收费站，如果因特殊情况不能保证收费，政
府出资偿还外商的投资，同时保证每年 18%的补偿。但是 2004 年 5 月 16 日，福
州市二环路三期正式通车，大批车辆绕过闽江四桥收费站，公司收入急剧下降，
投资收回无望，而政府又不予兑现回购经营权的承诺，只得走上仲裁庭 Error!
Reference source not ! Reference source not found.。该项目中，投资
者遭遇了项目唯一性风险及其后续的市场收益不足风险和政府信用风险。福建泉
州刺桐大桥项目和京通高速公路的情况也与此类似，都出现了项目唯一性风险，
并导致了市场收益不足。
（10）配套设备服务提供风险
指项目相关的基础设施不到位引发的风险。在这方面，汤逊湖污水处理厂项
目是一个典型案例。2001 年凯迪公司以 BOT 方式承建汤逊湖污水处理厂项目，
建设期两年，经营期 20 年，经营期满后无偿移交给武汉高科（代表市国资委持
有国有资产的产权）。但一期工程建成后，配套管网建设、排污费收取等问题迟
迟未能解决，导致工厂一直闲置，最终该厂整体移交武汉市水务集团 Error!
Reference source not found.。
（11）市场需求变化风险
是指排除唯一性风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规
调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生
的风险。例如山东中华发电项目，项目公司于 1997 年成立，计划于 2004 年最终
17
建成。建成后运营较为成功，然而山东电力市场的变化，国内电力体制改革对运
营购电协议产生了重大影响。第一是电价问题，1998 年根据原国家计委曾签署
的谅解备忘录，中华发电在已建成的石横一期、二期电厂获准了 元/度这一
较高的上网电价；而在 2002 年 10 月，菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价
局批复的价格是 元/度。这一电价不能满足项目的正常运营；第二是合同中
规定的“最低购电量”也受到威胁，2003 年开始，山东省计委将以往中华发电与
山东电力集团间的最低购电量 5500 小时减为 5100 小时。由于合同约束，山东电
力集团仍须以“计划内电价”购买 5500 小时的电量，价差由山东电力集团自己掏
钱填补，这无疑打击了山东电力集团公司购电的积极性 Error! Reference source
not found.。在杭州湾跨海大桥、闽江四桥，刺桐大桥和京通高速等项目中也存
在这一风险。
（12）收费变更风险
是指由于 PPP 产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由
导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。例如，由于电力体制改革和市
场需求变化，山东中华发电项目的电价收费从项目之初的 元/度变更到了
元/度，使项目公司的收益受到严重威胁[8]。
（13）腐败风险
主要指政府官员或代表采用不合法的影响力要求或索取不合法的财物，而直
接导致项目公司在关系维持方面的成本增加，同时也加大了政府在将来的违约风
险。例如由香港汇津公司投资兴建的沈阳第九水厂 BOT 项目，约定的投资回报
率为：第 2-4 年，％；第 5-14 年，21％；第 15-20 年，11％。如此高的回
报率使得沈阳自来水总公司支付给第九水厂的水价是 元/吨，而沈阳市 1996
年的平均供水价格是 元/吨。到 2000 年，沈阳市自来水总公司亏损高达 2 亿
多元。这个亏损额本来应由政府财政填平，但沈阳市已经多年不向自来水公司给
予财政补贴了。沈阳市自来水总公司要求更改合同。经过数轮艰苦的谈判，2000
年底，双方将合同变动如下：由沈阳市自来水总公司买回汇津公司在第九水厂所
占股权的 50％，投资回报率也降至 14％。这样变动后沈阳自来水厂将来可以少
付两个多亿。其实对外商承诺的高回报率在很大程度上与地方官员的腐败联系在
一起，在业内，由外商在沈阳投资建设的八个水厂被誉为“沈阳水务黑幕”[13]。
以上为从 16 个案例中总结而来的导致 PPP 项目失败的主要风险，从对这些
18
风险和案例的描述中也可以看出，一个项目的失败往往不是单一风险作用的结果，
而是表现为多个风险的组合作用。下表就是对每个案例所遇到的主要风险的汇总。
导致我国 PPP 项目失败的主要风险因素
案例编号
风险
1 2 3 4 5 6 7 8 9
1
0
1
1
1
2
1
3
1
4
1
5
1
6
法律变更 √ √ √
审批延误 √
政治决策失误/冗
长
√ √ √
政治反对 √
政府信用 √ √ √ √ √ √ √ √ √
不可抗力 √ √
融资 √
市场收益不足 √ √ √ √
项目唯一性 √ √ √ √
配套设备服务提
供
√
市场需求变化 √ √ √ √ √
收费变更 √
腐败 √
注：表中的案例编号对应的案例参照表。
3、风险分析
PPP 项目的风险管理非常复杂，一直以来是业界和学术界的研究热点。通
过对前面表所归纳风险的深入分析，可以看到导致中国 PPP 项目失败的风险存
在以下规律和特点：
（1）导致 PPP 项目失败的风险因素虽然复杂多样，但是这些风险之间具有
关联性，有些风险是起因，可以导致后续一系列的风险，例如腐败导致过高承诺，
最终产生政府信用风险，项目唯一性、市场需求变化等风险会导致市场收益不足
等等。在对搜集到的 16 个失败案例的分析中，发现表 2 所列的某些风险呈现出
19
如图 1 所示的主要关联关系。
（2）政府信用风险是出现频率较高的一类风险因素，这并不代表我国政府
缺乏信用，而是由多方面的原因造成的。
第一，由于政府信用风险是一种结果性风险，多种风险均会导致政府信用风
险的产生，如图 1 所示。
第二，由于 PPP 项目大多都是基础设施，这些项目与公众利益、国计民生密
切相关，特别是收费、环保等敏感问题备受关注，合同中如果有触动公众利益的
地方，定会导致公众反对，政府迫于压力也无法兑现原有的承诺，产生政府信用
风险。
第三，某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，做出与整体
利益和长远利益不相符的决策，一旦中央政府发现或者地方政府换届，项目就会
被清理，面临信用风险。
第四，国际形势的变化以及战争、灾害等不可抗因素也会导致政府信用风险
的产生，例如湖南某电厂项目中遇到的情况，这一类的信用风险是政府无法控制
和承担的。
第五，政府信用风险是与我国 PPP 项目的发展过程直接相关的。在采用 PPP
模式初期，中国的政府和相关部门对 PPP 项目的理解和认识有限，处在摸索和
学习的阶段，而经验丰富的国外发展商出于投机心理利用了我国政府急于招商引
资的弱点，在签订的合同中存在大量不平等的内容，例如过高的固定投资回报率，
图 1 主要风险间的主要关联关系
项目唯一性
收费变更
市场需求变化 市场收益不足
政府信用
腐败
政府决策不当 政治反对
政府决策冗长
审批延误不可抗力
融资完成
项
目
出
现
问
题
或
失
败
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过高的收费标准，过长的特许经营期等等。过高的风险超过了我国公共机构的承
受能力，最终产生信用风险。
值得注意的是，随着 PPP 项目在我国的发展，政府信用风险已不是主要风险。
我国从八十年代开始实行 BOT 项目，刚开始由于种种原因，产生了一些信用风
险。但是随着几十年的实践，我国政府对 PPP/BOT 的了解越来越深入，并表示
出鼓励支持和引导民营资本参与基础设施建设的积极态度，政府信用风险在中国
的严重性排名大幅下降，而且标准普尔公司也在逐年上调对中国政府的信用评级，
这也可以作为中国政府信用风险逐渐减弱的另一个有力证据。
（3）中国有关 PPP/BOT 项目的法律法规还不够完善，特别是缺乏统一的、
全国性的有关 PPP 的立法，因此出现了例如江苏某污水处理厂和大场水厂等项
目遇到的法律变更风险。
PPP 项目的法律关系非常复杂，在一个项目流程的各个环节都会涉及许多领
域的法律问题，有些问题需要在针对特许经营的法律法规中进行统一的规定，但
更多的方面受相关领域内我国现有的其他法律或行政法规来管制。
虽然现在有不少地方政府在 PPP 项目立法方面做了很多有益的尝试，比如建
设部和北京、上海等地都先后出台了一些有关“特许经营管理办法（或条例）”和
“示范合同文本”等文件，起到了一定的作用，但这些多是以地方政策为主，位阶
较低，法律效力不强。
由于现有规定以国家计委（现为发改委）和国务院其他部门制定的部门规章
为主，而国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，只能适用于一部分行
业，且都是从自身管理的角度出发，法律文件各自为政，很多时候不能相互衔接，
缺乏全局性和系统性。
各地方政府颁布的法规之间也存在较大的差别和冲突，对于中央颁布的法律
法规构成了挑战和威胁。并且在很多问题上，各省市必然存在规定尺度不一的情
况。这会造成国内制度的不统一和不公平的现象发生。
4、应对措施
政府及民营机构可采取以下措施来应对前面所提到的风险：
（1）公共部门与民营机构都要进行充分的市场调查，做好市场预测工作。
民营机构不要将政府的承诺作为市场的实际需求，如果政府承诺偏离实际市场需
求将会产生守信风险。公共部门也要独立的进行市场的调查工作，不要盲目接受
21
民营部门的市场预测，应掌握准确的决策信息。
（2）政府应加强对 PPP 知识的学习，做好有关 PPP 项目的法律规制与政策
支持工作，创造良好的投融资环境和稳定的政治环境。并且建立完善科学的决策
机制，必要时聘请专业的咨询机构提供决策支持，弥补对专业知识的欠缺。政府
部门可采用建立收费调价机制、退出接管机制以及持有金股等手段来保证公共服
务的质量和特殊情况下对基础设施的控制权；对于与公众利益密切相关的问题应
进行公示，使公众享有知情权和参与决策的权力；另外在合同签订中应特别注意
不能提供固定投资回报率之类的承诺或担保。
（3）民营机构不要抱有投机心理，试图利用政府部门缺乏专业知识的弱点
签订不平等的合同，显失公平的合同在以后的执行过程中很容易造成政府出现信
用风险。另外更不可利用极少数官员的腐败，采用贿赂手段牟取暴利，当这些领
导换届或受到法律制裁之后，项目也会面临失败的风险。民营部门应维持与政府
的良好关系，保持项目与企业的良好形象，获得公众的认可，或者采用与政府公
司合作、寻求担保或投保政治险等方法来应对政治风险。
（4）在风险的分担方面，应建立公平合理的风险分担机制。对于政治风险、
法律变更和配套设施服务方面的风险，政府部门的控制力强于民营机构，应由政
府部门提供担保。融资风险、市场风险等，项目公司更有控制力，而且与其收益
相关，应由项目公司承担。不可抗力风险由于各方均没有控制能力，所以应由各
利益相关方通过设计有关机制（如调价、可变特许期、缓冲基金等）共同共担。
在 PPP 项目实行过程中包含的风险多种多样、纷繁复杂，本文主要研究的是
导致中国 PPP 项目失败的风险，并不代表其他的风险不重要，其实要做好 PPP
项目的风险管理不能放过任何一个风险，只是本文所提到的风险是在实践中有失
控的现象，可以说是我国过去 PPP 项目风险管理中的弱项，因此应成为以后 PPP
项目实践中的重点控制对象。相信随着我们对 PPP 项目研究的不断深入，PPP 在
我国基础设施的建设中将发挥越来越重要的作用。
