贷款监管法规与信贷市场
黄 山
2009年09月06日
贷款监管法规与信贷市场
贷款监管法规框架与政策调整
欧美商业银行信贷管理机制
固定资产贷款管理暂行办法
流动资金贷款管理暂行办法
贷款监管有关问题的说明
贷款监管法规框架与政策调整
法律－行政法规－规章－规范性文件
法律层面
《商业银行法》中贷款业务基本规则规定，涉及贷款
审查审批、贷款担保、贷款合同管理、资产负债管理、
禁止条款、对借款人的规定；
《银行业监督管理法》中审慎性经营规则的处罚。
行政法规层面
《金融违法行为处罚办法》、《非法金融机构和非法
金融业务活动取缔办法》。
贷款监管法规框架与政策调整
规章层面
《贷款通则》：修订－废止－再修订；规则突破与遗
留问题。
贷款授信管理类：《商业银行集团客户授信业务风险
管理指引》。
贷款业务品种管理类：《汽车贷款管理办法》、《金
融机构信贷资产证券化试点监督管理办法》、《单位
定期存单质押贷款管理规定》、《个人定期存单质押
贷款办法》、《证券公司股票质押贷款管理办法》。
贷款监管法规框架与政策调整
规范性文件
贷款风险的分类：《关于非银行金融机构全面推行资
产质量五级分类管理的通知》、《贷款风险分类指引
》、《小企业贷款风险分类办法（试行）》 《农村合
作金融机构信贷资产风险分类指引》。
贷款授信管理类：《商业银行授信工作尽职指引》、
《商业银行小企业授信工作尽职指引（试行）》、
《银行开展小企业授信工作指导意见》 。
贷款监管法规框架与政策调整
规范性文件
贷款业务品种类：《银团贷款业务指引》 、《农村合
作金融机构社团贷款指引》 、《农村信用合作社农户
联保贷款指引》 、《农村信用社小企业信用贷款和联
保贷款指引》 、《商业银行并购贷款风险管理指引》
、《商业助学贷款管理办法》、《关于进一步加强信
贷资产证券化业务管理工作的通知》等。
房地产贷款类：《商业银行房地产风险管理指引》、
《经济适用住房开发贷款管理办法》、《廉租住房建
设贷款管理办法》等。
贷款监管法规框架与政策调整
规范性文件
贷款合作发展类：与担保机构、典当机构、房地产评
估机构、中介机构等机构贷款合作。
不良贷款管理类：《关于加强银行已核销贷款管理工
作的通知》、《关于加强大额不良贷款监管工作的通
知》、《关于金融企业贷款损失准备金企业所得税税
前扣除有关问题的通知》。
其他贷款监管文件：贷款法律、贷款统计等。
贷款监管法规框架与政策调整
贷款监管法规框架的有关问题
法律层面条款的设定：《刑法》修正案。
行政法规、规章层面的系统性完善与调整。
行政法规：《贷款通则》（《信贷市场理条例》）的
修订、废止、再修订；
覆盖贷款类业务的监管规章：三个贷款管理办法的逐
步推出。
贷款监管法规框架与政策调整
宏观调控类：
关于加强开发区贷款风险监控和管理的通知（2003）、
关于加强大学城贷款风险提示的通知（2004）、关于
加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知
（2006）、节能减排授信工作指导意见（2007）、关
于关停小火电机组涉及政策性银行贷款风险提示的通
知（2008）、关于进一步贯彻落实国家宏观调控政策
有效防范落后产能企业信贷风险的通知（2008）。
贷款监管法规框架与政策调整
宏观调控类：
关于加强开发区贷款风险监控和管理的通知关于当前
调整部分信贷监管政策促进经济稳健发展的通知
（2009）、关于进一步加强信贷结构调整促进国民经
济平稳较快发展的指导意见（2009）、关于当前应对
金融危机加强银行业金融机构财务和风险管理的意见
（2009）。
贷款监管法规框架与政策调整
房地产信贷政策
关于进一步加强房地产信贷管理的通知（2006）、关
于加强个人住房贷款风险管理的通知（2007）、关于
加强商业性房地产信贷管理的通知（2007）、关于加
强商业性房地产信贷管理的补充通知 （2007）等。
机构管理的有关政策
贷款公司管理暂行规定；关于村镇银行、贷款公司、
农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知；关
于小额贷款公司试点的指导意见。
欧美商业银行信贷管理机制
巴塞尔委员会：《信用风险管理原则》（2000年）、
《关于信用风险转移的调研报告》（2003年）、《良好
贷款信用风险评估》（2006年）。
各国监管当局对信用风险管理的指引：美国、英国、
新加坡、香港等。
中国信用风险管理的监管指引：散见于各类监管规章和
规范性文件之中。
欧美商业银行信贷管理机制
贷款品种使用管理
项目贷款，特别是涉及到设备购买的，一般都直接支
付给受益人，严格控制贷款资金流向；
个人消费贷款，主要采取向交易商支付的方式，一般
只对小额（如1万元以下）才直接支付给借款人；
对于流动资金贷款实行有选择的支付，即根据借款人
的选择和协议安排，对于大宗采购一般直接支付给受
益人。
欧美商业银行信贷管理机制
贷款管理的配套机制
重视前端风险控制
把确信贷款用途作为“认识你的客户”的基本判断准则；
在不确定客户贷款用途的前提下，贷款申请根本无法
通过审批环节。
欧美商业银行信贷管理机制
贷款管理的配套机制
重视合同或协议管理
通过签订周密的贷款协议约定详细的各类贷款限制性
条款，并定期（一般是每季）进行贷后检查。
一旦发现客户有违反协议的情形，银行有权会提前解
除合同，有权提前收回贷款。
欧美商业银行信贷管理机制
贷款管理的配套机制
确保放款部门独立性
放款部门完全独立于贷款调查部门和审批部门，其职
责在于对贷款使用和发放合规性及与协议符合负责；
通过放宽部门的运作，贷款发放和支用环节得到有效
控制。
《固定资产贷款管理暂行办法》介绍
起草背景
商业银行信贷管理模式相对粗放；贷款被挪用现象普
遍；虚假交易骗贷案件频发。
通过立法形式将国内外银行业金融机构固定资产贷款
风险管理实践中的良好做法逐步纳入法治化轨道。
对现行银行业金融机构贷款风险监管制度进行系统化
的调整与完善。
《固定资产贷款管理暂行办法》介绍
三个办法主要内容
《办法》包括总则、受理与调查、风险评价与审批、
合同签订、发放与支付、贷后管理、法律责任、附则
等几个部分。
强化贷款全流程管理，推动银行业金融机构传统贷款
管理模式的转型，提升银行业金融机构信贷资产的精
细化管理水平。
倡导贷款支付管理理念，强化贷款用途管理。
《固定资产贷款管理暂行办法》介绍
三个办法主要内容
强调合同或协议的有效管理，强化贷款风险要点的控
制，构建良好的信贷与信用文化。
强调加强贷后管理，有助于提升信贷管理质量，增加
贷款管理有效性。
明确贷款人的法律责任，强化贷款责任的针对性。
《固定资产贷款管理暂行办法》介绍
《办法》通过何种方式保证贷款按约定用途使用？
要求贷款人应事先与借款人约定明确、合法的贷款用
途，约定贷款发放条件、支付方式、接受监督以及违
约责任等事项。
要求贷款人设立独立的责任部门或岗位，负责贷款发
放和支付审核，确保借款人的支付符合借款合同中约
定用途。
《固定资产贷款管理暂行办法》介绍
《办法》通过何种方式保证贷款按约定用途使用？
将贷款资金支付分为“贷款人受托支付”和“借款人
自主支付”两类，经多方调查、论证后，规定单笔金
额超过一定支付标准，应采用贷款人受托支付方式。
要求贷款人在借款人不按约定的方式、用途使用贷款
时，采取更严格的发放和支付条件，或停止贷款发放
和支付。
《固贷》重要条款的解释
固定资产贷款
《办法》从贷款用途的角度将固定资产贷款定义为“贷
款人向企（事）业法人或国家规定可以作为借款人的
其他组织机构发放的，用于借款人固定资产投资的本
外币贷款（第三条）。
”其中的“固定资产投资”沿用了国家统计部门的口径，
包括基本建设投资、更新改造投资、房地产开发投资
以及其他固定资产投资四大类。
《固贷》重要条款的解释
立法宗旨：依法监管贷款用途：与借款人约定明确、
合法的贷款用途，并按照约定检查、监督贷款使用情
况，防止贷款被挪用（第七条）。
贷款全流程管理：建立固定资产贷款风险管理制度和
有效的岗位制衡机制，将贷款管理各环节的责任落实
到具体部门和岗位，并建立各岗位的考核和问责机制
（第五条）；
科学评估贷款人的借款需求：统一授信额度管理；风
险限额管理制度（第六条）。
《固贷》重要条款的解释
受理与调查
第九条：（五）借款用途及还款来源明确、合法；还
款来源的增加。
风险评价与审批
还款来源可靠性的风险评价（第十三条）。
《固贷》重要条款的解释
贷款支付管理
独立放款的责任部门与岗位：不与贷款审查，审批混岗（第二十
一、二十二条）
账户监控：合同约定专门贷款发放账户的，贷款发放和支付应通
过该账户办理 （第二十三条）；
贷款支付两种方式：贷款人受托支付；借款人自主支付（二十四
条）；支付原则为实贷实付，贷放分控。
支付标准：单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元人民币的贷
款资金支付，应采用贷款人受托支付方式（第二十五条）；
《固贷》重要条款的解释
贷款支付管理
支付审核（第二十六、二十七条）；
采用贷款人受托支付的，贷款人应在贷款资金发放前
审核借款人相关交易资料是否符合合同约定条件；
采用借款人自主支付的，贷款人应要求借款人定期汇
总报告贷款资金支付情况，并通过账户分析、凭证查
验、现场调查等方式核查贷款支付是否符合约定用途。
《固贷》重要条款的解释
贷款支付管理
支付终止情形（第二十九条）
信用状况下降；
不按合同约定支付贷款资金；
项目进度落后于资金使用进度；
违反合同约定，以化整为零方式规避贷款人受托支付。
《固贷》重要条款的解释
合同管理
合同签订（第十五－第二十条）；
一般要素约定：（第十五条、第十六条）。
新增合同约定：对支付的约定（支付资金用途、支付方式、支付工具、支付进程、
支付方式变更、资金支付限制与禁止行为限制、贷款资金变更使用记录和资料备
查以及双方认可的支付约定等） （第十六条） ；还贷保障及风险处置（第十五
条、第十六条） ；提款条件、贷款资金支付接受贷款人管理和控制等与贷款使
用有关条款（第十七条） ；账户监控约定（第十八条） 。
贷款人应在合同中与借款人约定，借款人出现未按约定用途使用贷款、未按约定
方式支用贷款资金、未遵守承诺事项、申贷文件信息失真、突破约定的财务指标
约束等情形时借款人应承担的违约责任和贷款人可采取的措施（第二十条）。
《固贷》要条款的解释
合同管理
支付约定：发放和还款账户；受托支付和自主支付约
定与标准（第二十三、二十四、二十五条）；
合同审核：提款条件；商务合同（第二十二条、第二
十六条、二十七条）；
《固贷》重要条款的解释
合同管理
合同违反与终止情形：违反合同约定，以化整为零方
式规避贷款人受托支付；借款人出现违反合同约定情
形的，贷款人应及时采取有效措施，必要时应依法追
究借款人的违约责任 （第二十九条；第三十五条）；
合同问题的法律责任：第三十八条，（五）对借款人
违反合同约定的行为未及时采取有效措施的；第三十
九条，（六）未按本办法规定进行贷款资金支付管理
与控制的（第三十八、三十九条）。
《固贷》重要条款的解释
贷后管理：
风险预警（第三十条）；
动态监测和重估制度 （对抵押品的定期检查与评估，
第三十二条）；
贷款人应对抵质押物的价值和担保人的担保能力建立
贷后动态监测和重估制度。
《固贷》重要条款的解释
贷后管理：
现金流动态监测：应对固定资产投资项目的收入现金
流以及借款人的整体现金流进行动态监测 （第三十三
条：贷前、贷后）。
账户监控机制：合同约定专门还款准备金账 ，对固定
资产投资项目或借款人的收入现金流进入该账户的比
例和账户内的资金平均存量提出要求 （第三十四条）。
《固贷》重要条款的解释
法律责任
第三十七条：银行业金融机构违反审慎经营规则的，
国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构应
当责令限期改正；逾期未改正的，或者其行为严重危
及该银行业金融机构的稳健运行、损害存款人和其他
客户合法权益的，经国务院银行业监督管理机构或者
其省一级派出机构负责人批准，可以区别情形，采取
法定的监管措施。
《固贷》重要条款的解释
法律责任
法定措施未（六项）：责令暂停部分业务、停止批准
开办新业务；限制分配红利和其他收入；限制资产转
让；责令调整控股股东转让股权或者限制有关股东的
权利；责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利；
停止批准增设分支机构。
《固贷》重要条款的解释
法律责任
《固定资产贷款管理暂行办法》属于银行业监督管理
法第21条银行业审慎经营规则范畴。下列情形采取第
三十七条规定：
固定资产贷款业务流程有缺陷的；未按本办法要求将
贷款管理各环节的责任落实到具体部门和岗位的；贷
款调查、风险评价未尽职的；未按本办法规定对借款
人和项目的经营情况进行持续有效监控的；对借款人
违反合同约定的行为未及时采取有效措施的。
《固贷》重要条款的解释
法律责任
第四十六、四十八条：
对贷款人的处罚种类有罚款、责令停业整顿、吊销经
营许可证三种；
责令予以纪律处分 ；
给予警告，或者处以五万元以上五十万元以下罚款。
取消任职资格或者禁止从业。
《固贷》重要条款的解释
法律责任
采取第四十六、四十八条规定处罚的有以下情形（七
项）：受理不符合条件的固定资产贷款申请并发放贷
款的；与借款人串通，违法违规发放固定资产贷款的；
超越、变相超越权限或不按规定流程审批贷款的；未
按本办法规定签订贷款协议的；与贷款同比例的项目
资本金到位前发放贷款的；未按本办法规定进行贷款
资金支付管理与控制的；有其他严重违反本办法规定
的行为的。
《流贷》重要条款解释
流动资金贷款（第三条）
《办法》将流动资金贷款定义为“向企（事）业法人或
国家规定可以作为借款人的其他组织发放的用于日常
生产经营的本外币贷款”。同时规定，除固定资产贷款
之外的其他公司类信贷产品适用本《办法》。
《办法》还规定，票据贴现、贸易融资、账户透支、
全额保证金类质押项下的流动资金贷款可视具体情况
选择参照本《办法》执行（第四十二条）。
《流贷》重要条款解释
流动资金贷款分为循环和非循环两类（第三条）
循环方式为其办理信贷业务：即与借款人一次性签订
循环借款合同，在合同规定的期限和额度内，允许借
款人多次提款、逐笔归还、循环使用。
《办法》吸收了这一操作方式，将流动资金贷款分为
循环发放和非循环发放两种形式。
《流贷》重要条款解释
流动资金贷款分为循环和非循环两类（第三条）
发放流动资金循环贷款条件（第二十九条）：借款人现金流量充
足，经营和财务状况良好；借款人业务管理规范，具有长期发展
潜力；借款人与贷款人建立良好的合作关系；借款人信用状况良
好，银行内部评级在AA以上。
贷款人发放流动资金循环贷款，应当根据借款人的业务规模、生
产周期审慎确定循环贷款的额度，避免超额放贷（第三十条 ）。
对流动资金循环贷款，贷款人可根据借款人的信用状况、支付特
点等因素合理选择贷款支付方式（第三十一条） 。
《流贷》重要条款解释
受理与调查
第十条：（三）贷款具体用途，以及与贷款用途相关
的商品或服务交易等情况；（四）借款人的还款能力、
还款来源和保证人的保证能力及抵质押物担保能力；
《流贷》重要条款解释
风险评价与审批
贷款人应建立完善流动资金贷款风险评价机制，落实
具体的责任部门和岗位，采用科学评级方法，评定客
户信用等级，核定授信额度，建立客户资信记录，有
针对性地审查影响流动资金贷款安全的因素，有效识
别贷款风险，形成风险评价报告。
《流贷》重要条款解释
贷款支付管理
贷款支付标准：
采取贷款人受托支付:新建立业务关系的客户；经营扩
张过快或主营业务不突出的客户；信用状况一般或有
恶化趋势的客户；单笔支付超过借款合同金额的30%,
且超过100万元人民币的；或单笔支付未超过借款合同
金额的30%，但绝对金额超过1000万元人民币的等。
《流贷》重要条款解释
贷款支付审核：
采用贷款人受托支付的，贷款人应根据约定的贷款用
途,审核借款人提供的支付申请所列收款人、付款金额
等信息是否与相应的商务合同等证明材料相符，是否
与借款人经营范围相符，是否与企业经营情况和资金
周转等实际情况相符。审核同意后，贷款人通过借款
人账户将贷款资金支付给借款人交易对象（第二十六
条 ）。
《流贷》重要条款解释
贷款支付审核：
采用借款人自主支付的，贷款人应根据借款人特点、
信用状况和对借款人的熟悉程度等，选择事前逐笔审
核方式，或者事前批量审核、事后逐笔检查或抽查等
方式对借款人的提款申请比照第二十六条进行审核
（第二十七条 ）。
《流贷》重要条款解释
账户管理
专户与回笼款账户管理（开户与扣款权）
贷款人可与借款人在贷款合同中约定专门的贷款发放
账户，并约定借款人使用贷款资金采用本办法第二十
五、第二十六、第二十七条规定的方式，经贷款人审
核同意后支付（第二十八条）。
《流贷》重要条款解释
账户管理
贷款人应要求借款人指定资金回笼账户，并对回笼账
户进行监控；对回笼账户在其他金融机构开立的，应
要求借款人定期提供该账户资金进出情况。对能够确
定相应销售回款的，贷款人可与借款人在借款合同中
约定，若相应的销售收入在贷款到期日前回笼，贷款
人有权提前收回贷款（第三十三条） 。
贷款监管有关问题的说明
以贷还贷与借新还旧
委托贷款问题
违规贷款处罚
以贷还贷与借新还旧
以贷还贷与借新还旧
以贷还贷方式在中外资银行信贷经营管理中普遍。
某行在贷款合同提款手续条款中写明“贷款人决定实
施贷款的，可将资金汇入借款人指定的账户内，或者
以该笔资金充抵已经到期的其他贷款的还款”，此条
款意味着借款人能够以银行新发放的贷款偿还老的贷
款。
《贷款风险分类指引》（银监发〔2007〕54号）：借
新还旧或需通过其他融资方式偿还的贷款至少归为关
注类。
委托贷款问题
《贷款通则》对委托贷款的界定。
《商业银行中间业务暂行办法》对委托贷款的界定。
委托贷款的发展现状：约万亿。
委托贷款的风险：政策性风险；法律风险；
需要关注的问题：委托贷款与委托理财的结合；多对
一；一对多。
违规贷款处罚
违规发放贷款的情形
违规发放贷款的案例
违规贷款处罚
违规发放贷款的情形
贷前调查不尽职，未充分揭示贷款风险及合规情况；
贷中审查不符合程序，违反法律法规或操作程序进行
审批；
贷后管理不到位，未对信贷资金用途进行有效监控，
导致资金被挪用；
存在以贷收息、短贷长用、违规办理借新还旧等违规
问题。
违规贷款处罚
违规发放贷款的情形
现场检查中发现贷款违规行为主要集中在以下方面：
向国家明令禁止的项目发放贷款；
向四证不齐、自有资金不足的房地产项目发放开发贷
款；
以贷款支付拆迁补偿款或土地出让金。
违规贷款处罚
违规发放贷款的情形
向土地储备机构发放信用贷款；
向项目审批手续（环保、土地、立项等）不全，自有
资金未落实的固定资产项目发放贷款；
流动资金贷款贷后管理不到位导致信贷资金被挪用；
逆程序、超授权、超授信额度发放贷款等。
违规贷款处罚
案例一：某行上海某支行向上海某公司发放贷款流入
证券市场
2006年，某行某地支行共向某地公司发放流动资金贷
款亿元，该公司将其中的亿元用于申购新股，
5000万元以委托理财的方式委托某公司在A股市场购买
股票。
处理情况：对某行某地支行罚款30万元，同时责成建
行追究相关责任人员责任。
违规贷款处罚
案例二：某行分行票据业务形成垫款
2006年底至2007年4月，某行某地分行在某集团贷款出
现欠息的情况下违规为其新增授信，办理无真实贸易
背景的国内信用证和银行承兑汇票5100万元，目前形
成垫款万元。
处理情况：对某行某地分行罚款30万元，同时责成中
行追究相关责任人员责任。
违规贷款处罚
案例三：某行某地分行向自有资金不足项目违规发放
房地产开发贷款
2006年至2007年，某行某地分行向某地房地产有限公
司等6家自有资金占项目总投资不足35%的企业，累计
发放房地产开发贷款合计亿元。
处理情况：对某行某地分行罚款30万元，同时责成建
行追究相关责任人员责任。
