（公司治理）张康之网络治
理
《新视野》2010 年第 6 期
网络治理理论及其实践
张康之 1 程 倩 2
（1．南京大学政府管理学院 南京：210093；2．南京理工大学人文学院 南京：210094）
内容提要：网络治理理论是一种正在形成中的新理论。20世纪 80年代以来的全球化、
后工业化运动对社会治理形成了巨大的挑战，使传统的治理方式陷入了极其被动的局面，
网络治理理论就是出于解决这一问题的要求而提出的。从近些年来的社会发展以及治理
实践的变革来看，多元化的社会构成要素正在生成，大量的非政府组织以及多样的社会
自治组织迅速涌现，在社会治理的过程中形成了一种新型的治理关系。网络治理理论反
映了这一新的社会现象，并形成了系统化的对策性意见。
关键词：网络治理，网络组织，政策网络
作者简介：张康之，1957年生，男，汉族，江苏铜山县人，南京大学政府管理学院教授，
博士生导师。主要研究方向：行政哲学与文化。程倩，女，汉族，南京理工大学人文
学院教授。主要研究方向：行政文化。
公共行政学是一门实践性很强的学科，社会治理现实中的每一个新的
变动，都会直接地反映到这个学科的理论探讨之中来。所以，公共行政学
是最能捕捉到和反映出时代精神的一门学科，它的每一项新的理论建构都
直接地诠释了时代精神。20世纪后期以来，随着全球化和后工业化进程的
加快，社会治理遇到了许多新的问题，为了直面这些新的问题，公共行政
学科也进行了许多新的和提出了许多新的理论，其中，网络治理理论对当
代人类社会治理领域中遇到的新的问题做出了较为深入的思考，我们需要
对这一理论给予充分的关注。事实上，网络治理还不仅仅是一种新的理论，
在实践中已经出现了许多操作性的尝试，我们对网络治理的关注，还需要
从实践中去总结经验，发现改进和完善网络治理的方案。
一、网络治理概念的由来
网络治理是与网络社会和网络组织这两个概念密切联系在一起的。
“网络治理”的概念最先出现在经济学和工商管理学中，是与“网络”、“网
络组织”以及“网络社会”等概念联系在一起的。网络（Network）可被
界定为连结一组人、物或事件的特殊关系形式。存在于网络中的一个人、
事物、或事件，可以被称为行动者或节点（Actor or Node）。“网络社
会”的概念则是由曼纽尔•卡斯特（Manuel Castells）提出的，他在《网
络社会的崛起》一书中认为，信息时代的特征表现为网络社会的生成，而
这一社会又以全球经济的力量彻底摇动了以固定空间领域为基础的国家
或任何组织形式。在曼纽尔看来，人们以往思考社会的知识范畴在信息化
的社会中已经变得过时了，在全球化与信息技术发展的冲击之下，人类社
会产生了巨大的、彻底的变化，从而使整个世界变成一个单一体系，国家
与国家间的界限变得愈来愈模糊，知识或信息通过网络传递。安东尼•吉
登斯给予曼纽尔以高度评价，认为他的著作分析了正在浮现中的新的社会
结构，将正在呈现出来的社会结构概念化为“网络社会”。吉登斯甚至指
出，现代社会崛起于工业秩序的建立中，诞生于西欧封建社会的废墟上，
时至今日，信息时代的到来引发了新的巨变，宣告了“网络社会”的出现。
“网络组织”是指一群地位平等的“节点”依靠共同目标或兴趣而自发地
聚合起来的组织，这种组织以平等、开放、分权为特征。网络组织理论首
先产生于经济学领域中，现在，网络组织理论已经成为经济学家分析经济
全球化与区域经济创新现象时经常运用的理论了。网络组织理论认为，网
络组织是处理系统创新所需要的一种新的制度安排，是一种在其成员间建
立有强弱不等的、各种各样联系纽带的组织集合。它比市场组织稳定，比
层级组织灵活，是一种介于市场组织和企业层级组织之间的新的组织形式。
根据网络组织理论的观点，无论是在市场之中还是企业内部，市场机
制和组织机制都是共同存在的。也就是说，市场和企业不是相互对立的，
而是相互联结、相互渗透的。这种相互联结和相互渗透导致了企业间复杂
易变的网络结构和多样化的制度安排。因此，在公司治理的过程中，企业
外部的环境因素与企业内部的动因相互作用并促使网络组织的生成。就网
络组织生成的外部因素而言，社会、经济和技术构成了网络组织形成的三
个基本平台，即社会平台、经济平台和技术平台。从企业内部来看，由于
信息技术对组织变革产生了巨大影响，迫使企业组织扁平化。同时，业务
流程重组（BPR）、企业资源计划（ERP）、SCM（供应链管理）、精益生
产（LP）、准时生产制（JIT）、客户关系管理（CRM）等管理技术和组织
技术也应运而生，从而极大地推动了组织网络化的进程。所以，在企业与
市场的互动中，实际上是以网络组织为经济活动载体的。而且，网络组织
的出现，也把组织内部和组织间的合作推到了前所未有的高度，使传统的
单一竞争进化为既竞争又合作的复合形式。
网络组织、信息技术的快速发展，扩展了公司的生存空间与发展环境，
促使公司的治理形式发生变化，推进了从以科层治理（Hierarchical
Governance）为主导的公司治理结构向网络治理（Network Governance）
的发展。在《网络治理的一般理论》中，美国学者 Cadence Jones（1997）
对交易费用经济学（TCEs, Transaction Cost Economics）理论进行了扩
展，引入了任务复杂性这一维度去对网络治理进行界定。在他看来，网络
治理是有选择的、持久的和结构化的自治企业（包括非营利组织）的集合，
这些企业以开放契约为基础而从事生产和服务，以适应多变的环境而协调
和维护交易。的确，对于企业来说，由于治理环境的变化，使治理任务所
依赖的路径发生了变化，从而引发了治理方式的改变，原先那种以科层组
织为基础、以股东会、董事会与经理层为主体的治理结构正在向以中间组
织为基础的网络治理方向演化。促成这种变化的是公司治理实践的需要：
首先，科层治理结构在快速变化的环境中显得反应滞后。面对环境的
快速变化（highly volatile environment），科层治理结构在信息的获
取、传输、利用与反馈上都呈现出严重滞后的状况，因而影响了决策及其
实施，而股东会则因科层治理模式中的定期会议制度所限，难以与董事会、
经理层进行及时的信息交换与沟通，从而削弱了治理的整体效应。
其次，科层治理结构所提供的选择性渠道是非常小的。在科层治理结
构中，股东会、董事会与经理层之间的关系是相对固定的，会议的定期制
或预定制以及股权与层级的限制，使科层治理的范围与程度都显得窄小，
不仅对小股东以及内部职工的治理行为造成诸多制约，而且，外部的非股
东个体与群体参与治理的可能性也非常有限。
再次，科层治理结构中的股东行为往往具有被动性与消极性。由于治
理渠道较为狭窄以及信息的不对称，股东、非股东个体与群体参与治理的
成本会大大地提高，股东也往往是只能采用被动与消极的行为——“用脚
投票”的方式来参与治理，而非股东的个体与群体要么是通过改变游戏规
则来强制性地影响治理（如政府），要么是利用变更合约或“毁约”来退
出治理（如银行、供货商）。
网络组织的出现改变了上述状况。由于信息的透明度的增强、信息流
动的高速化，信息的对称性也得以提高，从而使治理者能够进行及时的信
息交换、反馈和共享。同时，多种社会因素的嵌入也为行为主体提供了多
种多样的治理行为选择途径和机会，而且能够做到节约治理成本，方便治
理行为。这样一来，大大地提高了公司内部治理者、股东群体、外部的非
股东个体与群体参与治理的主动性和积极性，并取得良好的治理效果。
二、网络治理理论的基本内容
从网络治理理论的形成来看，是与新公共管理运动有着一定的理论渊
源关系的。琼•皮埃尔和盖伊•彼得斯（Jon Pierre & B. Guy Peters，
2000）把它看作是与科层体制、市场及社群并存的一种治理结构或过程（政
策网络），斯蒂芬•戈登史密斯和威廉•D•伊格斯（Stephen
Goldsmith & William D. Eggers，2004）则把网络治理看作是与一种特
定的政府类型关联在一起的，荷兰学者沃尔特•科克特（Kickert，1997、
2003）则把网络治理看作是一种特殊的治理模式。学者们也试图在实践中
去发现网络治理的范型，如英国的西敏寺模式（Westminster model）就
被认为是从新公共管理转向地方网络治理（local network governance）
的范式，而欧盟的多层级治理模式（multi-level governance）则被看作
是跨国网络治理的典型。根据学者们对网络治理的论述，网络治理是一种
复合中心的治理形式，具有自我组织的特征，表现出对政府干预的抵制，
能够制订自己的政策并构建自己的环境。也就是说，网络治理意味着治理
主体能够按照相互达成的博弈规则和信任进行资源交换、妥协以及互动。
网络治理与传统的行政控制不同，它是由政府部门和非政府部门（私营部
门、第三部门或公民个人）等众多行动主体彼此合作而开展的治理，众多
参与治理的行动者在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务。
正是由于网络治理具有这些特征，所以，被认为是最能够实现和增进公共
利益的一种新的治理形式。
网络治理理论是围绕着“相互依赖”、“促进协调”、“协商”、“妥
协”、“信任”、“合作”等概念展开的。比如，在府际关系的研究中，
网络治理理论认为，府际之间的连结以及通过分享目标而开展的行动就是
基于网络进行的，表现出府际间的网络关系。在分析政府与社会间的关系
时，网络治理理论也把其网络治理称作为“共同治理”，认为今天的治理
已经与传统的治理不同了，政府与市场都不再单独行动，而是一道行动，
是在参与者都看到了集体行动的好处并认识到了集体行动的收益远大于
自己单独行动的收益的条件下所开展的共同行动。网络治理理论相信，网
络治理是一种提升集体的问题解决能力和促进政策发展的领航（steering）
形式，是与传统的参与者出于个人的利益需要的策略运用有着根本性不同
的。对于网络治理而言，为了在相互依赖的情境中达成目标，参与者必须
运用各式各样的途径以影响政策，也同时把依赖其它参与者的效果融入到
自己的策略中。总之，网络治理的目的就在于通过协商和协调去达成结果，
参与者行为的调整是通过协商而展开的互动过程，这不仅与传统的政治、
科层体系的协调不同，而且也与个人独立选择的市场协调不同。罗格与魏
滕（Roger & Whetten，1982）甚至认为，网络协调策略可以采用统合、
联盟以及相互调整三种形式：统合模式藉由正式规则、中央权威去保证集
合目标的实现；联盟模式表现为中央权威与相互同意策略的协同运用；相
互调整模式则是在自主目标前提下所实现的相互影响。
关于网络治理的定位问题，目前学术界存在着三种主张。第一，认为
网络治理是一种新的治理工具。一些学者看到，在网络的环境系统中，每
一位网络成员都拥有一定程度的领导能力，这就使管理者如何去影响其它
行动者成了一个重要的问题。而网络治理正是基于解决这一问题的需要而
建构起来的。学者们认为，网络治理是对传统的、自上而下的单一行动者
领导方式的改良，而不是对它的全盘推翻重组。因为，网络治理所实现的
改良依然严守单一领导原则，并以目标导向的方式来影响其它行动者或利
益团体。如果说网络治理与传统的领导方式之间存在着差异的话，也主要
是把网络关系突出了出来，因而不再将管理者视为绝对的权威。根据这种
主张，网络治理其实是在传统的管理框架下增强了领导的诱导性、交往的
沟通性和管理过程的契约性，所以，是一种经过改良了的管理工具。第二，
突出强调行动者间互动关系的重要性。一些学者认为，网络治理与传统管
理的根本不同就在于它是一种以共同行动为特征的治理活动。因为，网络
治理的目的不在于目标的达成，而是着重于规划出最适当的方法以助共识
的达成和集体行动的产生。所以，网络治理的关键就在于行动者间关系的
建立，而行动者间关系的建立又是基于影响力的运用，而不是通过控制力
的实现去达成的。所谓影响力的运用而不是控制力的实现，本身就是一个
互动过程，是在一切行动者间的互动之中达成共识和开展集体行动的过程。
第三，认为网络治理是制度层面的重新设计和安排，是在制度层面重视网
络机构的多重目标以及网络组织内部制度安排的结果，即在制度层面体现
出了网络的特性并根据这一特性而把行动者、关系、资源以及组织等安排
到网络结构之中去，从而取得治理的效果。
尽管学者们对网络治理的定位存在着分歧，但是，在探讨网络治理的
问题时，一般都是从网络的成员、资源、规则与认知四个方面入手的，而
且，在关于网络成员互动关系、资源配置形态、规则的渐进调适以及价值
规范整合等方面，都能够取得大致相近的见解。概括起来，网络治理理论
对于网络治理的功能作出了如下描述：
首先，网络治理表现为对行动者互动关系的调整。网络治理对网络成
员互动关系的调整，既包括经由推介而引进新成员，也包括计划性地排除
现有成员。无论是新成员的加入还是对现有成员的排除，都是一种改变网
络成员构成的方式，目的是要通过这种方式去改变既有网络成员间的互动
形态与模式。因为，环境是处于不断的变化之中的，组织成员的利益偏好
与组织资源也必然会发生变化，已经结构化了网络互动关系可能会显现出
不再适应新的情势的状况，所以，需要加以调整。引进新成员和计划性地
排除现有成员就是最好的调整策略。当然，新成员的加入应当是对网络结
构的改善有着积极的正面作用的，同时，对现有成员的排除也不应过度，
不应造成对既有网络结构产生损害的结果。所以，网络治理对于新成员的
引进，需要充分考虑他们的利益偏好与组织立场的相容性，以求达到增益
于组织和补充组织之不足的效果。
其次，网络治理表现为对资源配置形态的调整。一般说来，在网络关
系中，资源拥有相对优势的成员会经常占据网络核心的位置，资源拥有相
对较弱的成员只能在边缘徘徊。问题在于：资源拥有的相对优势者往往并
不是总能够提供与他的资源拥有相对应的服务和贡献（提供商？？）。这
样的话，就会使网络运作的成效呈现递减的趋势。为了解决这个问题，网
络治理就必须有效地实现对资源配置形态的调整，给予贡献较大的劣势资
源拥有者以较多的资源，以提高其在网络中的地位（网民？用户？）。同
时，最为根本的是要扭转网络结构中资源配置不均衡的状况，强化网络在
资源配置上的灵活性等特质，以求均衡地在网络成员间配置资源，避免资
源不均的分配状况。
再次，网络治理表现为对规则的渐进修正与调适。在网络系统中，规
则的主要目的只在于协助网络关系的稳定以及网络的正常运行，但是，由
于网络不存在强制性的控制力，经常是在网络成员共识的基础上去制定规
则，而这些规则往往只能依靠网络成员间的志愿遵守。如果网络系统中的
这种规则是有助于网络成员间的互动以及网络的正常运行的话，要取得网
络成员的同意与共识而对细部规则进行修正和调整是不困难的，网络治理
所应做的一项重要工作就是对这种细部规则进行修正和调整。当然，这种
细部规则的修正工作需要采取渐进式的调整方法。一方面，应当根据网络
成员关系和网络正常运行的需要进行规则调整；另一方面，又应当通过这
种调整而促进网络成员间的互动关系形态朝着积极健康的方向变化。所以，
对于网络治理者而言，如果发现网络的运行出现了不良情况，却又无法取
得全体成员的共识而大幅度地修正网络规则，就需要积极规划未来网络运
行的体制，同时研究网络成员所能接受的变化幅度，以便采取细节修正的
方法而达成渐进调适网络结构互动机制的目标。
复次，网络治理应当关注价值规范认知的整合问题。从事社会治理的
网络是由不同的次级结构（如政府、非政府组织、专业市场等）结合而成
的，由于这些不同的次级结构在价值认知和观点上存在着差异，会导致对
网络机制的认知也呈现出多元、复杂的情形，进而出现彼此竞争领导地位
的状况。如果这种情形持续存在又无法相互包容的话，就会使网络无法和
谐运行并妨碍共同目标的实现。因此，网络治理者有必要营造一个自由的
对话空间，开放不同的价值观点，使其有相互说服与包容的机会。至少也
要拉近彼此间的规范认知距离，凝聚网络结构间的共识基础。
总之，网络治理需要掌握个体层次上的事务管理和总体层次上的结构
管理，前者的重点在于保证网络成员间的互动顺畅，后者的重点则在于健
全网络结构。只有当这两个层面的管理都合乎网络治理的要求，才能使网
络成员的服务承诺和资源投入都得到保障，才会出现真正的网络成员间平
等、互惠与信任关系。因此，荷兰学者威廉•科克特（William Kickert）
区分了网络治理的两大类管理战略：经营管理与网络构建。经营管理是指
对现有网络结构内的关系进行管理，而网络构建则是指改变网络结构的努
力。在经营管理的问题上，往往需要政府为网络成员间的妥协创造共同行
动环境。比如，一个政府机构可以为一项新规制的通过召集所有的利益相
关方进行对话，以保证一项新规制是有益于网络成员各方利益的。在网络
建构的问题上，则包含着更多的介入式干预。因为，它要求改变行为主体
之间的关系、转变资源分配方式和寻求政治方向上的变动。比如，新的成
员被带入到网络中之后，需要授予其合法性和资源，这就要求政府深入其
中。
丹麦学者伊娃•索仑森（Eva Sorensen）认为存在着四种网络治理方
式，即“自我构建式的不介入方式”、“故事叙述式的不介入方式”、“支
持与促进式的介入方式”和“参与式的介入方式”。后两种方式属于干预
型的网络治理，表现为政府主体通过支持与促进网络成员间的交换或直接
介入交换过程而推动特殊利益实现的过程。至于前两种“不介入”方式，
所指的主要是政府通过推动立法为网络的发展指明大致方向，而达成目标
的路径和机制则留给组织自由定义和细化，也包括政府采取激励性措施鼓
励组织通过特定方式互相合作。之所以称其为“不介入”方式，是因为在
这两种情况中，国家都不是以直接干预的方式行动的，而是在网络之外给
予指导，这种指导可以通过立法、财政等手段进行，也可以通过叙述、讲
故事的方式而对网络施加影响。索仑森解释说，通过讲故事，可以建构利
益关系，树立“敌-友”形象，为个人、群体和整个社会描绘过去和未来
的景象，从而塑造出理性行为的形象。所以，讲故事成了一种不通过直接
干预而影响自治主体政治战略的方式。换言之，网络可以因为政府所给予
它的看待和理解世界的方式而受到影响。
在莱斯特•萨拉蒙看来，新的治理已从强调大官僚组织控制的管理技
能转变为强调“授之以渔”的管理技能的转变。这种新的技能要求把处于
互相依赖情境中的所有伙伴都纳入到网络体系中，即在共同目标下把多元
的利益相关者凝聚起来。为了实现这一点，萨拉蒙认为，需要培育三种具
体的关键技能，即“激活技能”、“组织技能”和“调节技能”。“激活
技能”可以帮助所有的相关人员都加入到解决问题的行列中来。不管是在
促进环境改善的计划中，还是在确保市场中有足够的老年人健康服务供给
方面，都对网络治理中的管理者提出了要求，即要求他们劝导公众广泛地
参与，努力构建一个符合参与者所追求的公共价值的环境。“组织技能”
表现在能够协助网络中各要素开展高效的相互合作，它包括合作中通常需
要的外交能力、沟通能力和讨价还价能力。“调节技能”反映在建构激励
与惩罚相结合的机制方面，特别是通过这种机制调节组织内部成员的行为
以保证预期目标能够得到实现。与萨拉蒙的观点相似，戈登斯密斯
（Goldsmith ）和伊格斯（Eggers）在《通过网络进行管理》一书中也指
出，对所有类型的公共组织而言，管理网络的技能与其管理员工的技能一
样对组织的成败至关重要，管理者的关键任务是在伙伴关系中建立目标联
盟，避免沟通中断，克服信息不足和能力缺陷。
英国学者加里•斯托克认为，网络治理的全部目标都在于实现“公共
价值”。同样，马克•摩尔（Mark Moore）也认为，管理者应该问的问题
是“他们的公共干预是否能取得积极的社会效益和经济效益，是否符合公
共价值的要求”。根据斯托克的意见，关于公共价值管理的叙述是与网络
治理的视角最为匹配的范式，公共价值管理在很多方面都带来了深刻的启
示，它要求我们考虑如何在公共领域运用不同的方式，要求我们重新思考
那些过去可能已经有过诸多回应的问题，即如何实现效率、责任与公平。
三、网络治理的实践
目前，网络治理理论还在成长之中，已经建立起来的基本上还只是一
个理论框架，虽然研究者众多，却尚未形成一个统一的理论体系。从当前
已经取得的成果看，较多的学者集中在政策网络的分析中，而且，关于政
策网络分析的理论成果也已经被应用到实践之中。
所谓政策网络，是指政策制订过程中政府与不同的社群团体、非政府
组织以及其他的行政参与者之间所形成的互动关系形态，主要表现出了三
个方面的特征：其一，存在着多元的行动者和多元的政策目标；其二，行
动者之间存在着相互依赖的关系；其三，在行动者之间有着持续性的互动。
由于当代社会的复杂性和不确定性都达到了很高的程度，政府已经无法独
立承担社会治理的任务，因而必须联合次级系统的能力与资源去进行共同
治理。所以，政策网络被视为是一种不同于层级权威体系以及市场的一种
新型治理模式，它的运行既不沿袭传统的政府形态，也不复制市场的交易
机制。也就是说，它既不把传统的权威和命令指挥作为协调的原则，也不
把最大化个体利益作为原则，而是由政府去广泛地动员公私部门中的资源
并接受公众的广泛参与而实现的平等合作，既要解决传统政府形态的反功
能问题，也同时消除市场无法控制的负面效应。因此，政策网络被看成是
某一特定政策领域内所有参与政策制订与执行的行动者的结合体，按照传
统的标准，他们之间的关系可能会被判定为非正式的，但是，他们所追求
的利益却是相互依赖的，他们必须协力合作，以非层级化的集体行动去解
决问题和达成目标。因此，网络治理理论认为，政策网络应当是一种相对
稳定与持续的关系网，它能够动员与汇集广泛分布于公私部门的资源，能
够通过平等协商而形成政策共识，能够通过集体协力的行动去解决问题。
除了以政策网络为途径的网络治理之外，作为公共行政的延伸或者说
作为公共行政的替代形式的网络治理也取得了一定的可供考察的实践经
验。总的说来，作为公共行政替代形式的网络治理更多地表现出了“自组
织”特征。“自组织”的网络治理是在行政改革和全球化的过程中产生的。
行政改革在各国表现是以分权为特征的，出现了中央政府权力下移到地方
和政府权力相对于社会弱化的情况，特别是政府权力的弱化为社会的成长
提供了更大的空间，出现了各种各样的社会自治组织，并在社会治理过程
中发挥了越来越重要的作用，而且，也已经形成了政府的社会治理需要得
到这些社会自治组织参与的治理结构。全球化不仅使原先存在的国际组织
发挥了越来越重要的作用，凸显了世界贸易组织、世界银行、国际货币基
金会等组织的地位，而且在诸多国际冲突问题的解决上，也越来越倚重于
国际合作。在全球化的条件下，一国的国内政策也越来越多地具有国际成
分，即使是决策过程，也呈现出从国家向国际流动的迹象。总之，形成了
一个从国际到国内、从中央到地方、从政府到社会的复杂的治理网络，造
就了网络治理模式。
在一些具有网络治理理论主张的学者那里，英国的地方治理是被作为
典型案例来看待的。由 Rhodes领导的一项研究认为，英国通过了 20年的
改革建立起了网络治理的模式。Rhodes的研究发现，20世纪 80年代以后，
英国逐渐实现了国家空洞化（hollowing out of the state），对“民营
化”的持续坚持减少了公务员数量、缩小了政府规模，政府的公共服务被
分割到了各机构并被外包。结果，建立在政府官僚模型基础上的权威控制
失去了存在的合理性，跨部门作业、府际管理（intergovernmental
management）等具有协调性质的工具得到了越来越多的运用。出现在英国
的这种府际管理使管理者的控制角色转化成了网络治理者的角色，他们不
再追求自己目标的达成，而是扮演协调、整合和促进的角色。根据 Rhodes
的总结，英国在府际管理中已经形成了包括统合、咨询协商、交易、规避、
诱导、劝服等一系列网络治理工具。当然，官僚制组织依然是英国重要的
治理结构，但行政命令已不再像以往那样存在于所有领域，甚至有的时候，
行政命令会引起回避或抗拒的行动。在这种情况下，府际网络治理则表现
出了比官僚制组织更为优越的问题解决优势。
欧盟被学者们看作是“时间与空间镶嵌的区域治理”典型模型。欧盟
的网络治理主要表现在两个方面：第一，欧盟设有欧洲委员会（European
Commission）、部长会议（Council of Ministers）、欧洲议会（European
Parliament）与司法法庭（Court of Justice）四个政策制定机关，其中，
部长会议握有决策的最后决定权，但所有立法权却操之于欧洲委员会手中。
尽管欧洲委员会垄断立法权，如果部长会议不支持也毫无用处，所以，在
法案草拟时，就必须与部长会议进行密切互动，透过咨询委员会
（consultative commission）协商法案。此外，由于欧盟的决策制定渐
趋惯例化与去政治化，议题网络提供了巨大的决策制定空间，使部长会议
的专业工作团体扮演着举足轻重的角色。第二，欧盟会员国与欧盟具有结
构互嵌的相互信赖关系，会员国在参与欧盟决策过程中会考虑到这个政策
的制定对后续的国内政策的影响，会员国彼此相互依赖，集体的利益受到
各会员国代表的考虑，在伙伴关系（partnership）的前提下，通过欧盟
政策而将国家、国家中的公私部门以及利益团体结合了起来。
总的说来，网络治理的兴起对传统的公共行政提出了挑战，也吸引了
许多当代学者展开热烈讨论，甚至被一些人奉之为公共行政的新典范。但
是，也有一些学者对其作出了激烈的批判：第一，认为政策网络无论是运
用到国内或欧盟的政策过程，都明显的偏向多元与志愿参与的方向，忽略
了权力与制度的讨论；第二，认为政策网络只不过是融合了多元论与方法
论的个人主义，在实质上是一种“领航悲观论”（steering pessimism），
过于天真地和过于高估了政府的调解能力；第三，对政策网络的民主合法
性提出了质疑，认为政策网络是一个不透明的、难以渗透的利益代表结构，
可能会阻碍公共政策改革，甚至会威胁到公共部门的效能、效率以及民主
的合法性。
