导读：本文以湖北省一个乡镇通过农村社区建设促进农村公益事业的办理和自我整合的事例，说明社区自我整合可以变对村民的动员式参与为主动式参与，开发农村内部资源和节省治理成本。
内容提要：本文认为，长期沿袭的自上而下单一行政治理体制的一个重要缺陷是，外部性的整合机制一旦发生变化，乡村没有相应的自组织来承接和应对大量农村内部公共事务，进行自我整合，从而陷于“治理真空”。由此需要重新构造农村微观组织体系，大力推动乡村社区民间组织的发育，使之成为新农村建设的重要组织载体。本文以湖北省一个乡镇通过农村社区建设促进农村公益事业的办理和自我整合的事例，说明社区自我整合可以变对村民的动员式参与为主动式参与，开发农村内部资源和节省治理成本。对于正在变化中的农村来说，外部性国家整合与社区自我整合都是不可或缺的。
关键词：微观组织 社区 自我整合
Abstract:
This paper argued that the important weakness of singular vertical administrative system is that once the external integration system is transformed, villages will fall into “governance void”, because there is no self-organization to undertake and deal with internal public business. So, Remaking rural micro-organization and promoting rural civil corporation growing are essential, and it can be the important organizational vehicle of New Countryside Building. This paper argued that community self-integration can make villager’s motivating participation to be auto-participation, develop rural internal resources and save governance cost from the study of Yanglinqiao town’s rural community building. External state integration and internal community self-integration both are necessary for the changing villages.
Key words: Village Micro-organization Remaking Community Self-integration
建设社会主义新农村正在成为一个全社会所关注的重大问题。新农村建设不可避免地要回答的问题是：新农村建设为谁而建，由谁来建？按照惯常的思维自然是中央出政策，地方出规划，基层来组织。但是，伴随农业税的免除和乡村治理体制改革，在相当多数地区的农村基层政府与基层组织由于财政经费的缺乏而处于维持状态，难以承担组织动员农民、整合资源，进行新农村建设的重任。由此需要重新构造农村微观组织体系，大力推动乡村社区民间组织的发育，使之成为新农村建设的重要组织载体。本文将结合中国农村基层组织体系状况，以湖北省一个乡镇的农村社区建设经验为例，探讨农村微观组织再造与社区自我整合问题。
一、 乡村治理体系中社区民间组织的缺失
在传统中国，乡村治理体制是官治与民治的二元并存结构。除纳税兵役以外，国家不直接干预乡村内部事务，处于孤立分散状态的乡村主要依靠民间社会资源进行自我整合。自近代以来，伴随现代国家建设，乡村治理体制开始趋于单轨制。一方面，国家将原来散落在各个村落的权力集中为统一的主权，形成自上而下的单一行政治理体制；另一方面，国家又要将其意志极力渗透到分散孤立的乡村，促使乡村社会的国家化。近代以来，特别是1949年以来，中国的乡村可以说是由国家所建构的，即社会主义和现代化的改造。其结果是建立了覆盖全国农村的基层政权组织体系，原有的内生于乡村内部的组织及其整合机制趋于消失。
自上而下的单一行政治理对于将分散孤立的乡村迅速整合到国家体系中有其积极意义。但这种整合主要是依靠外部性的国家力量所进行的外部性整合，它在将乡村和农民带入国家体系的同时，却中止或者割断了乡村内部农民之间的联系，发韧于乡村内部和农民需求并联结农民的自组织基本不复存在。而当外部性国家治理乡村的体制一旦发生变化，乡村内部没有相应的组织来承接和应对大量农村内部公共事务，进行自我整合，由此就会陷于“治理真空”。
而造成单一的行政化治理体制不断发生变化的重要原因又在于这一治理体制所赖以存在的财政体制。人民公社是单一的行政化治理达到极致的体制。这一体制存续的基础就是“政社合一”，即政权组织和经济组织合为一体。上千万农村干部（包括公社、大队和生产队三级）是由公社集体经济供养的准国家干部，农村公共事务和公益事业的办理主要依靠集体经济所支持。国家依靠这一体制，既实现了国家意志的渗透，又节省了大量的行政成本。当然，它的代价是由农民支付着本应由国家承担的治理成本，其后果是农民的生产积极性渐次降低和农民对国家的高度依附。正是基于此，农村改革以分户经营体制取代了人民公社体制。分户经营体制提高了农民的生产积极性和自主性，并在此基础上重新构造了乡村治理体制，即实行“政社分开”，农村基层实行村民自治。
村民自治是在人民公社体制解体时出现“治理真空”时产生的，是农村微观组织体制的重构。作为村民自治组织载体的村民委员会是村民群众自治组织。但是，村民委员会及其下属的村民小组仍然属于国家管理农村居民的基层组织，仍然属于一种外部性的制度安排。由此使村和组（大多由公社时期的生产大队和生产队改名而生）具有天然的行政地域属性和服从国家的公共管理功能（从国家的行政管理看，村民委员会又被视之为“行政村”）。在宏观的单一制下，法定的自治组织与实际的基层行政组织合为一体，并大量承载着自上而下的行政功能。由此使村民委员会及其下属的村民小组更多的具有行政化的色彩，即它们的主要任务仍然是完成政府交办的各种任务，而不是基于本社区内部需要的公共事务。与公社体制相同的是，改革后的农村基层治理的财政仍然主要来源于农民。由于包括政府任务在内的公共事务的迅速增多和人员的增加，以各种税费为主要内容的农民负担日益沉重，以致达到农民不得不离开土地而“抛荒”和“民怨沸腾”的程度。为此，进入新世纪以后，中央政府决定进行农村税费改革，并免除农业税。在这一过程中，还开展了以合并村组、合并乡镇、“减人减事减支”为主要内容的乡村治理体制改革。
税费改革和乡村治理体制改革是围绕减轻农民负担而展开的。这一改革同公社体制改革之初一样，又面临着农村公共事务和公益事业无钱办、无人管的问题，即外部性治理体制一旦变动，没有内生的社区组织来承接原由行政化组织所承担的事务，农村迅速重新陷入一盘散沙的“治理真空”境地。首先是村组干部职数大量减少。在中部地区的村，一般有2000－3000人左右，一般规定配村干部5人左右，许多村民小组的组长由村干部兼任。二是免除农业税费以后，村组基本没有公用财力，也没有了从内部获取资源的体制性渠道。三是村组干部减少后，村组干部只能保证上级政府工作任务的落后，更缺乏精力和时间处理本村公共事务。特别是村组干部的报酬由县一级财政支付，具有“工资化”的倾向，从而更强化了村组干部对上级政府的依赖。所以，农村税费改革的一个预想不到的后果是行政化治理进一步向村组渗透，而大量基于乡村社区内部，需要以自治的方式加以处理的公共事务却陷于无组织依托办理的困境。这实际也反映了社会主义国家改革中的一个共同性问题，即一旦外部性的行政（党政）整合机制发生变化或者链条中断后，没有内生的自组织加以替代，缺乏自我整合的机制。要解决这一“治理真空”问题，必须重新构造微观组织体系，特别是注重内生的社区民间组织的发育。湖北省杨林桥镇在农村税费改革中产生的农村社区建设经验为我们寻求解决问题的思路提供了经验性范例。
二、杨林桥社区建设的动因及自我整合机制
湖北省秭归县位于长江三峡大坝坝址所在地，是典型的山区，还是国家级贫困县。杨林桥镇位于该县西南部的高寒山区，自然条件差，经济发展相对落后。近些年来，该镇利用兴建三峡大坝的机遇，经济社会有了相当程度的发展，农村贫困状况得到很大改善。特别是交通信息的发展，将长期封闭的山区农民与山外的大市场紧密联系起来，经济社会发展对村庄外部的依存度愈来愈高，人们对当地社会公益事业的需求也愈来愈强。但是，该镇兴办农村公益事业的物质基础很薄弱，特别是在税费改革后遇到了新的问题，无法满足农民对兴办农村公益事业的需求。
为了减轻农民负担，维护农村稳定，杨林桥镇贯彻中央的税费改革政策，从2001年下半年开始，取消了统一规定的积累工和义务工等筹劳项目以及以资代劳和道路、教育等集资项目，同时进行乡村机构配套改革。然而杨林桥镇如全国其它农业地区一样，农村水利工程、乡村道路建设、校舍改造等公益事业的办理出现了新的“空壳化”现象：
首先是无钱办事，发展农村公益事业的投入严重不足,并且正在成为发展投入的一个“盲区”。一方面,税费改革取消和减免各种税费后,加剧了乡镇财政的收支矛盾,过去主要依靠向农民收费来维系的农村公益事业发展,现在只能按照“一事一议”筹资筹劳政策规定来办,由于标准低、数额少,与解决农村公益事业发展问题的实际需要相距甚远。另一方面,统筹城乡发展的公共财政体制尚未建立,上级财政转移支付数额有限,杨林桥镇各个村转移支付只有20000多元，除了村组干部的工资，所剩无几，根本没钱办理乡村的公益事业项目。
其次是无人理事，农村公益事业发展出现了无组织机构管理协调的“治理真空”局面。杨林桥镇进行乡镇机构配套改革，裁减和辞退富余人员，机关工作人员只保留30人左右，撤消和合并了各种事业单位，这些单位的一些职能被转并到了乡镇和县直其他单位,但人手、经费都不足,公共服务职能严重弱化。同时从2001年下半年开始，为适应税费改革，杨林桥镇将36个村304个村民小组合并成14个村87个村民小组，平均每村1800多人，600多户，一个小组97户，一个村的村干部不过三五人，平均一人管150多户，面积达数十平方公里。乡镇财政既要保吃饭，又要还债务,发展农村公益事业成了吃力不讨好的事,因而乡村基层政府和组织缺乏积极性。特别是乡镇干部人数大大减少,主要精力只能用于贯彻和完成上级政府任务，根本无力和无暇顾及本地公益事业。
当外部性整合“缺位”时，基于乡村内部和农民需要的自组织力量就有可能产生，并填补“治理真空”。正当当地干部和村民面对“治理真空”一筹莫展时，农民自组织并依靠自组织解决自身面临的公共性问题的活动得以出现，其初始动因便是道路修建。
杨林桥镇是典型的山区，离秭归县城有60多公里，道路沿高山盘绕九曲十八弯，平均海拔1000多米，农户大多分散居住在山区，原先县乡道路没打通时，许多人一辈子没有出过大山，农村的道路建设确实困扰了山区里许多代人的出行问题。修路可以说是山区人最为迫切的公共需要。该镇凤凰岭村4组，有个叫铁炉冲的小自然村，有11户42名村民，三面环山一面临崖，仅有一条悬崖上开凿的小道与外界联系。两人相遇，得侧着身子才能通过。眼看山下的农民依靠种蔬菜、种烤烟脱贫致富，铁炉冲的村民却连喂养的猪都卖不出去。有胆大的请几个人下山卖猪，可连续有7头猪滚下悬崖，村民们心都凉了半截。以前由于对国家的依附而产生依赖思想，总是希望上级能拨付经费并组织修建道路。2002年，村组合并后，为数不多的村干部更少光顾该地，更无钱投入，成为乡村治理遗忘的“角落”。失去依赖的村民只好自发地组织起来，推举袁学商领头，连开五次会，最后一次用稿纸写下修路计划，各户签名盖章，共同举手宣誓：依靠自己的力量修路，一年不成两年，总有一天要修通。22个劳动力，靠卖年猪、鸡蛋凑起两万余元，连续3个冬春闲月，投工5600多个，1037天，终于在悬崖上开凿出一条两公里的山区公路。村民种的烤烟、野菜能运出去了。2004年人平均收入达到了3000元。长期历史以来没有解决的问题解决了。这件事在当地轰动一时，被称为“凤凰岭事件”。
受到铁炉冲依靠村民自己办理自己最需要的公益事业的启发，2003年5月，镇党委和政府引入当时正流行于城市的“社区建设”的理念，并首先在白鹤洞村进行农村社区建设试点。试点成功后便在全
