改革开放的进程使我国的社会 经济得到了全面的发展。伴
随着这一过程，包括上海在
内的国内一些主要的特大城市甚至
是一些较大城市都先后提出了建设
国际化大都市的发展目标。
然而，如何将城市的发展战
略纳入建设国际化大都市的既定目
标，这是目前国内许多城市所面临
的重大课题。在其本质上，国际化
大都市的特征并不仅仅在于它的经
济实力，更重要的在于它的城市功
能、城市管理和城市形象。
确立城市的功能定位，是国
际化大都市发展战略的基本前提
现代城市是近代工业革命以
及由此而带来的工业和商业发展的
产物，从这个意义上说，城市的发
展始终是人类文明程度的标志，同
时也是社会生产力发展的标志。人
类社会自从有了城市，就出现了对
于社会具有引导和推动作用的经
济、政治和文化中心，正如列宁所
指出的：“城市是经济、政治和人
民的精神生活的中心，是前进的主
要动力。”就具体的国家来说，其
城市化的水平往往也是衡量其发达
与否的重要标志。
在现代许多发达以及次发达
国家，人口以及经济的城市化的水
准已经达到了相当高的程度。在这
些国家，绝大多数的人口以及绝大
多数的财富都集中在城市，城市已
经成了国家社会生活的中心。我国
自改革开放以来，经济的发展同
时也推动了城市化的发展，如果忽
略现行的户籍管理制度不论，在我
国的一些发达地区，人口以及经济
的城市化也达到了一个较高的水
准。在这样的背景下，一些城市提
出建设国际化大都市的发展目标，
应该说符合了我国城市化发展的必
然趋势。
城市的发展既是经济发展的
产物，也是其所在地域和历史传
统演化的结果。因此，国际社会
各个城市既有其普遍性或共性，
又有其特殊性或个性。在城市的
发展过程中，人们通常还采取各
种管理手段，以强化城市的特殊
性，使城市的个性更为突出。城
城市功能、城市管理与城市形象
当代行政
FORUM
PARTY&GOVERNMENT
市的普遍性或共性决定了城市的普
遍功能，这些功能包括了为城市
居民开展各种活动提供物质条件和
环境条件的承载功能以及一般的经
济、政治、文化和社会功能。城
市的特殊性或个性决定了城市的特
殊功能或主导功能，这种功能构
成了区分这一类城市与那一类城市
的主要根据。在各国城市发展的进
程中，城市的主导功能定位一向是
城市发展战略的关键。在城市的功
能定位方面，1933年国际现代建筑
协会在雅典发表的有关城市发展的
《雅典宪章》，提出了城市与周围地
区共同协调发展的整体性概念，提
出了城市的基本功能在于解决城市
居民的居住、工作、游息和交通等
四大活动的问题。1978年该协会又
在秘鲁开会通过了《马丘比丘宪
章》，充分肯定了《雅典宪章》的城
市发展理念，并着重提出在城市急
剧发展中应有效地使用人力、土地
和资源以及如何协调城市与周围地
区的关系、生活环境与自然环境的
和谐问题，使现代城市规划更具有
人类生态学的意义。上述两个“宪
章”对于现代化城市规划理论以及
城市功能定位产生了重大影响。
显而易见，在国际化大都市
发展战略中，进一步实现各个城
市的功能定位，是实施这一战略的
前提和基础。对于实现城市发展的
功能定位，学习、借鉴乃至于摹仿
其它有关城市的发展模式，应该说
是必要的；但是更为重要的是，应
该认清各个城市的自然环境和人文
环境优势，认清各个城市的历史基
础和现实基础，以更好地确定城市
的主导功能。从这个角度来看，准
确地把握城市的特殊功能定位是一
个城市发展的基础，也是形成城市
发展的优势之所在。事实上，把一
个国家的所有特大城市或大多数特
大城市都建设成为诸如文化中心或
经济中心或商业中心或金融中心等
等，这不仅没有可能，而且也没有
必要。只有根据自己的特点，提出
更符合城市个性的城市功能定位，
才是国际化大都市的发展方向。
完善城市的现代化管理，是
国际化大都市发展战略的中心环节
管理重于建设，是国际化大
都市发展战略的基本原则。改革开
放以来，我国许多城市的建设获得
了前所未有的发展，城市的面貌正
可谓日新月异，令人刮目相看。仅
从硬件上来看，现在许多城市的许
多设施可以与海外的一些大都市一
比高低。但是从总体上来说，城市
的管理显然相对滞后。管理的理
念、方法与手段在很多方面与真正
意义上的国际大都市还有相当大的
距离，还有很大的发展空间。
在城市管理中确立以人为本
的理念，是现代城市管理的基础。
人是城市生活的主体，也是城市发
展的目标。所谓以人为本的理念，
主要包括如下基本内容：
其一，人是目的。城市管理要
以提升人的生活质量和提高人的素
质为基本宗旨。应该指出，在人类
社会发展的很长一段时期里，人是
趋向于城市生活的。而人之所以趋
向于城市生活，正是因为城市具有
对其生活带来便利的条件以及对其
自我发展的环境驱动。从这个角度
来看，任何城市建设和城市发展，
都必须符合人的发展的根本目的。
其二，人是主体。即在管理中
倡导一种城市居民的主体意识，使
每一个居民在城市管理中充当管理
的主体而不是客体，对城市公共生
活的改善负起切实的责任。
其三，人是资源。城市管理
者需要充分重视城市居民在城市建
设和城市管理中的作用，充分挖
掘和利用城市的人力资源。
其四，人是动力。即要求牢
固地确立城市居民是推动城市发展
的根本动力的观念。
城市管理包含了一个非常庞
大的体系，包含了管理理念、管理
体制、管理手段、管理能力以及管
理标准等诸多方面的内容。从目前
我国大多数城市的管理实际以及建
立国际大都市的要求来看，在我国
城市的发展战略中，最为短缺的应
该是管理理念以及管理标准等等属
于“软性”方面的问题。仅以城市
交通管理为例，我们目前的很多管
理规则不符合国际化的一般规则。
这首先反映在交通设施的滞
后上。许多城市应该说近几年的
建设和发展都取得了令人瞩目的成
就，但是城市的交通信号系统却
未能跟上城市发展的步伐。迄今
为止，许多城市的绝大多数路口
缺乏行人穿行马路的信号系统；
绝大多数路口的机动车信号系统不
符合国际通行规则；绝大多数路
口及要道还没有完善的自动监视系
统，或者有了这样的系统也没有
发挥其应有的作用，等等。另一
方面，交通管理的原则与国际大
都市的一般规则也存在着一定的距
离。例如，国际上通行的交通规则
有两条基本原则，即直行优先和行
人优先，而这样的两条对于人车安
全具有十分重要意义的原则在我们
的城市交通管理中基本上没有得到
真正的体现。尤其是行人优先，即
当行人在斑马线上行走以及按绿灯
指示通行时，来自任何方向的车辆
都必须让行的规则，在我们的交通
管理中从来就没有得到广泛的认同
和重视，这是与城市交通管理的国
际通行规则格格不入的。
交通管理是城市管理的一个
重要窗口，也是形成良好城市生
活秩序的重要途径，更是城市社
会文明的最为显现的标志。因
此，从完善交通管理以及提升交
通管理的质量入手来促进城市的现
代化管理，是我国建设国际化大
都市发展战略的重要步骤。
诚然，城市的交通管理仅仅
是城市管理的一个方面，在城市
规划、城市建设、城市治
安、城市环境以及城市商
业和城市公共服务等许多领
域，都要确立一个国际大
都市管理标准和管理目标。
塑造良好的城市形象，
是国际化大都市发展战略的
重要条件
城市形象战略是国际
大都市发展战略的一个重要
组成部分。城市作为一个
相对独立的社会实体，它
与外界存在着经济、政
治、文化以及其它各种社
会领域的交往关系。而在
这样的种种关系中，城市
的形象就显得十分重要。
良好的城市形象不仅能够使
各种各样的交往关系得以产
生，而且还能使城市在交
往中得到更多的有形和无形
的收益，从而使城市得到
更好的发展条件。
城市形象最为重要的
首先是城市政府的形象。由
于城市在交通、通讯、传播
等技术和手段方面相对于非
城市的区域来说更为发达和
便捷，因而城市居民也就具
有接近政府的更为良好的条件。在
这种情况下，城市政府的形象对于
其履行政府职能、提高政府效率也
就具有更为重要的意义。因此，城
市政府应该把城市形象塑造作为其
工作议程的一个重要方面，以在城
市建立一种政府与居民的协调和谐
关系。从我国的实际情况来看，作
为建设国际化大都市的城市发展目
标，城市形象建设可以围绕“积极
的行政、高效的管理、优质的服务、
良好的形象”展开，以此作为城市
政府发展的基本指导思想，并在此
基础上推进城市政府管理的发展。
城市居民的形象同样是构成
城市形象的重要组成部分。一般而
言，城市总是一个社会经济、政治、
文化的中心，因而总是引导社会发
展的先导，对于整个社会的发展具
有导向的作用。由于城市生活的特
定环境，往往使城市居民更具有重
规则、守秩序、讲道德的行为素质。
不仅如此，城市居民往往还是创造
现代文明的社会生活的规则、秩序
和道德的群体，因而正是城市居民
的生活实践，推动了整个社会良好
人际关系的形成和发展。
城市形象既有城市的内在特
征，而且还有其外在的面
貌。内在特征与其外在的
面貌相辅相成、相互促进。
在内在特征方面，城市功
能、城市政府与其居民的
关系、城市经济实力、城市
发展潜能等等，都是构成
城市形象的重要因素；而在
其外在面貌方面，城市规
划体系、城市建筑、城市的
治安状况以及环境、城市
居民的行为方式等等，都
将直接影响到城市的形象
塑造。无论是城市的内在
特征还是其外在面貌，都
需要城市政府和城市居民
的积极塑造。
通过城市功能的准确
定位、现代化的城市管理
以及城市的形象塑造，使
城市建设和城市发展始终
围绕着经济效益和社会效
益共同增长的目标，并通
过城市资源、人力、财力、
物质信息的最优化配置和
利用，不断提高城市居民
日益增长的精神生活和物
质生活的需要，从而建立
起一个人群、资源、环境相
协调的持续发展的城市社会。这是
当代中国城市发展战略的基本主
题。
（作者单位：广州星海音乐学
院）
（责任编辑 张 敏）
