第9章 银行监管与市场约束
主要内容
银行监管
市场约束
巴塞尔协议Ⅱ中明确最低资本充足率要求、
监管部门的监督检查和市场约束三大支柱。
《商业银行资本管理办法（试行）》对监管
部门监督检查和信息披露的要求较以往规
定大大强化。
银行监管
定义：银行监管( Bank Regulation) 是由政府主导、实施
的监督管理行为，监管部门通过制定法律、制度和规则，实
施监督检查，促进金融体系的安全和稳定，有效保护存款人
利益。
银行监管的原因：
（1）银行业为各行业广泛提供金融服务。
（2）银行普遍存在通过扩大资产规模来增加利润的发展冲
动。
（3）存款人与银行的关系属于特殊的债权人与债务人关系，
而两者所掌握的信息是极不对称的。银行往往比存款人占有
绝对优势。
（4）风险是银行体系不可消除的内生因素，银行机构正是
通过管理和经营风险获得收益。
（5）银行业先天存在垄断与竞争的悖论。
银行监管的内容
1. 银行监管的目标、原则和标准
（1）银行监管的目标
监管目标是监管行为取得的最终效果或达到的最终状态，
我国银行业监督管理的目标是：促进银行业的合法、稳健运
行，维护公众对银行业的信心
中国银监会在总结国内外银行业监管经验的基础上提出了
四条银行监管的具体目标：
①通过审慎有效的监管，保护广大存款人和金融消费者的利益；
②通过审慎有效的监管，增进市场信心；
③通过金融、相关金融知识的宣传教育工作和相关信息的披露，增进
公众对现代金融的了解；
④努力减少金融犯罪，维护金融稳定。
（2）银行监管的基本原则
监管原则是对监管行为的总体规范，《银行
业监督管理法》明确规定，银行业监督管理
机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、
公开、公正和效率四项基本原则。
（3）银行监管的标准
良好的监管标准是规范和检验银行监管工作的标杆。
中国银监会明确提出良好银行监管的六条标准：
①促进金融稳定和金融创新共同发展；
②努力提升我国银行业在国际金融服务中的竞争力；
③对各类监管设限做到科学合理，有所为有所不为，
减少一切不必要的限制；
④鼓励公平竞争，反对无序竞争；
⑤对监管者和被监管者都要实施严格、明确的问责制；
⑥高效、节约地使用一切监管资源。
在总结和借鉴国内外银行监管经验的基础上，中国银
监会提出了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”
的监管理念。
2. 风险监管的理念、指标体系和主要内容
（1）风险监管的理念
所谓风险监管，是指通过识别商业银行固有
的风险种类，进而对其经营管理所涉及的各
类风险进行评估，并投照评级标准，系统、
全面、持续地评价一家银行经营管理状况的
监管方式。这种监管方式重点关注银行的业
务风险、内部控制和风险管理水平，检查和
评价涉及银行业务的各个方面，是一种全面、
动态掌握银行情况的监管。
风险监管的作用：
①通过对机构信息的收集、对业务和各类风险及风险管理
程序的评估，能更好地了解机构的风险状况和管理素质，及
早识别出即将形成的风险，具有前瞻性。
②通过事前对风险的有效识别，可根据每个机构的风险特
点设计检查和监管方案，更有计划性、灵活性和针对性。
③明确监管的风险导向，提高银行管理层对风险管理的关
注程度，同时也提高管理层对监管的认同感，达成共识和良
性互动，共同致力于风险的防范和化解。
④根据风险评估判断出高风险领域，有针对性地进行检查，
并更多地借鉴内部管理和审计的结果，减少低风险业务的测
试量和重复劳动，减轻检查负担，节省监管资源，提高现场
工作效率。
⑤把监管重心转移到银行风险管理和内部控制质量的评估
上，理顺了监管者和银行管理层各自的职责，对银行管理层
的风险管理责任提出了更高的期望和要求。
⑥明确了非现场监管和现场检查的职责，使二者分工更清
晰、结合更紧密。
风险监管框架涵盖的六个监管步骤：
①了解机构
②风险评估（最核心的步骤）
③规划监管行动
④准备风险为本的现场检查
⑤实施风险为本的现场检查并确定评级
⑥监管措施、效果评价和持续的非现场监测
（2）风险监管指标体系
银行风险监管指标设计以风险监管为核心，以法
人机构为主体，兼顾分支机构，并形成分类、分级
的监测体系。
依据中国银监会颁布的《商业银行风险监管核心
指标》（试行），风险监管核心指标分为三个主要
类别：
风险水平类指标：属于静态指标，包括信用风险指标、市
场风险指标、操作风险指标和流动性风险指标
风险迁徙类指标：属于动态指标，包括正常贷款迁徙率和
不良贷款迁徙率
风险抵补类指标：衡量商业银行抵补风险损失的能力，包
括盈利能力、准备金充足程度和资本充足程度三个方面。
（3）风险监管的主要内容
银行业风险监管主要包括以下四个方面：
①建立银行风险的识别、计量、评价和预警机制，
建立风险评价的指标体系，根据定性和定量指标确
定风险水平或级别，根据风险水平及时进行预警。
②建立高风险银行类金融机构的判断和救助体系，
要建立对此类机构的判断标准，并对此类机构制定
风险控制、化解方案，包括限制业务、调整管理层、
扩充股本、债务重组、请求中央银行给予流动性支
持等。
③建立应对支付危机的处置体系，包括停业隔离
整顿、给予流动性救助、资产负债重组、关闭清算、
实施市场退出等。
④建立银行类金融机构市场退出机制及金融安全
网，包括存款保险体系建设等。
对单一银行类金融机构而言，监管部门也高
度关注银行类金融机构的公司治理、内部
控制、风险管理体系以及风险计量模型的
有效性。此外，管理信息系统的有效性以
及管理人员素质和人力资源管理状况，也
属于监管机构的关注重点。
监管部门对商业银行人力资源状况的监管可
分为以下两大方面：
对高级管理人员实施任职资格审核。
对商业银行人事政策和管理程序进行评估。
银行监管的方法
1.市场准入
市场准入是指监管部门采取行政许可手段审
查、批准市场主体可以进入某一领域并从事
相关活动的机制。市场准入是银行监管的首
要环节。
一是机构准入
二是业务准入
三是高级管理人员准入
市场准入应当遵循公开、公平、公正、效率
及便民的原则
（1）保证注册银行具有良好的品质，预防不
稳定机构进入银行体系。
（2）维护银行市场秩序。
（3）保护存款者的利益。
2. 监督检查
非现场监管和现场检查两种方式相互补充、互为
依据，在监管活动中发挥着不同的作用：
通过非现场监管系统收集到全面、可靠和及时的
信息， 大大减少现场检查的工作量。非现场监管对
现场检查的指导作用。
现场检查结果将提高非现场监管的质量。通过现
场检查修正非现场监管结果。
非现场监管工作还要对现场检查发现的问题和风
险进行持续跟踪监测，督促被监管机构的整改进度
和情况，从而加强现场检查的有效性。
(1)非现场监管
非现场监管是非现场监管人员按照风险为本的监
管理念，全面持续地收集、检测和分析被监管机构
的风险信息，针对被监管机构的主要风险隐患制订
监管计划，并结合被监管机构风险水平的高低和对
金融体系稳定的影响程度，合理配置监管资源，实
施一系列分类监管措施的周而复始的过程。
非现场监管的程序包括：
制订监管计划；监管信息收集，编制机构概览；
日常监管分析；风险评估；现场检查立项；监管评
级；后续监管。
(2) 现场检查
是指监管当局及其分支机构派出监管人员到
被监管的金融机构进行实地检查，通过查阅
金融机构的账表、文件等各种资料和座谈询
问等方法，对金融机构经营管理情况进行分
析、检查、评价和处理，督促金融机构合法、
稳健经营，提高经营管理水平，维护金融机
构及金融体系安全的一种检查方式。
现场检查对银行风险管理的重要作用：发现
和识别风险；保护和促进作用；反馈和建议
作用；评价和指导作用。
现场检查的程序包括：
现场检查准备阶段。大致分为八个环节： 立项、成立
检查组、进行检查分工、发出现场检查通知书、收集检
查有关资料及发出检查前问卷、分析所收集的资料和检
查前问卷、制订现场检查方案、检查前培训。
现场检查实施阶段。可分为五个环节：进点会谈、检
查实施、分析整理、评价定性、结束现场检查作业。
现场检查报告阶段。分为三个环节：形成“现场检查
事实与评价”、与被查机构交换检查意见、形成“现场
检查报告”。
现场检查处理阶段。分为四个环节： 检查处理的方式、
“现场检查意见书”的作出和执行、“行政处罚决定书
”的作出、“行政处罚决定书”的执行。
检查档案整理。
中国银监会现场检查的重点内容包括:业务
经营的合法合规性、风险状况和资本充足
性、资产质量、流动性、盈利能力、管理
水平和内部控制、市场风险敏感度。
(3) 风险处置纠正
风险纠正。主要是针对正常或基本正常的银行业
机构，以及存在潜在风险隐患的关注类机构多采取
的措施。根据银行机构风险程度，纠正性措施可分
为两类：一类是建议性或参考性措施（正常机构），
另一类是带有一定强制性或监控性的措施（关注类
机构）。
风险救助。是针对有问题的银行机构采取的救助
性措施
市场退出。市场退出可分为法人机构整体退出和
分支机构退出两大类，退出方式可分为自愿退出和
强制退出。
3. 资本监管
（1）资本监管的重要性
①是审慎银行监管的核心
②是提升银行体系稳定性、维护银行业公平
竞争的重要手段。
③是促使商业银行可持续发展的有效监管手
段
（2）资本充足率的监管要求
《商业银行资本管理办法》（前面的章节已
经介绍了）
（3）资本监管的具体措施
①有效银行监管的起点是商业银行自身严格的资
本约束
②监管部门对商业银行实施资本充足率监督检查，
确保资本能充分覆盖所面临的各类风险
③为确保商业银行能够应付经营过程中的各种不
确定性而导致的损失，监管部门可以根据商业银行
的风险状况和风险管理能力，个案性的要求商业银
行持有高于最低标准的资本。
④监管部门按照商业银行资本充足状况，将商业
银行分为一、二、三、四类，分别采取监管干预措
施，以提高不同类别商业银行的资本充足率水平。
对于一二类实施预警性措施，对于三四类实施预警
性和监管干预措施。
⑤商业银行董事会负责本行资本充足率的信息披
露，为设立董事会的，由行长负责。
9. 银行监管的规则
1. 银行监管法规体系
在我国，按照法律的效力等级划分，银行监管法
律框架由法律、行政法规和规章三个层级的法律规
范构成。
当前，银行监管领域所依据的主要法律包括《银
行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《商业
银行法》、《行政许可法》等，此外，《物权法》、
《信托法》、《票据法》、《公司法》、《担保法
》、《合同法》等法律也从不同角度对银行业金融
机构经营管理提出基本法律要求。
行政法规是由国务院依法制定，以国务院令的形
式发布的各种有关活动的法律规范。其效力低于
法律，根据法律所制定。行政法规条文本身需进
一步明确界限或作出补充规定的，由国务院作出
立法性解释，如《金融违法行为处罚办法》等。
规章是银行监督管理部门根据法律和行政法规，
在权限范围内制定的规范性文件。这些文件共同
构成当前监管部门实施监督管理的主要依据，无
论是作为监管规定还是风险管理领域的实践指导，
掌握熟悉相关文件内容对商业银行风险管理人员
至关重要，如《中国银行业实施新监管标准指导
意见》、《商业银行资本管理办法（试行）》等。
信用风险管理领域。以《贷款通则》、《贷款风
险分类指导原则》、《银行贷款损失准备计提指
引》、《商业银行集团客户授信业务风险管理指
引》、《商业银行授信工作尽职指引》、《商业
银行不良资产监测和考核暂行办法》、《项目融
资业务指引》、《固定资产贷款管理暂行办法》、
《商业银行并购贷款风险管理指引》、《银团贷
款业务指引》、《银行开展小企业授信工作指导
意见》、《商业银行资本管理办法（试行）》等
相关文件构成的制度框架，成为指导商业银行规
范管理信用风险的主要依据。
市场风险管理领域。在逐步完善。《商业银
行资本管理办法（试行）》和《商业银行
银行账户利率风险管理指引》等相关文件，
将成为指导商业银行规范管理市场风险的
主要依据。
操作风险管理领域。目前，银监会已发布的
主要制度包括商业银行资本管理办法（试
行）》 、《商业银行操作风险管理指引》、
《商业银行操作风险监管资本计量指引》、
《中国银行业监督管理委员会关于加大防
范操作风险工作力度的通知》等文件，从
不同层面提出了操作风险的相关管理要求
其他风险管理领域。相关制度包括《商业银行资
本管理办法（试行）》、《商业银行流动性风险
管理指引》、《商业银行声誉风险管理指引》、
《商业银行内部控制评价试行办法》、《商业银
行风险监管核心指标（试行）》等， 以逐步加强
和引导银行业全面风险管理体系的建设。
近年来，银行监管部门逐步借鉴国际银行监管经
验，以“指引”形式发布行业指导意见，指导银
行机构完善经营管理。需要说明的是“指引”形
式的监管文件并不具有强制力，而是对监管部门
所推介的良好经验和最佳实践的概括总结，并通
过审慎监管要求的形式加以推广。
2. 银行监管的最佳做法
巴塞尔委员会1997 年9 月发布的《有效银行监管
的核心原则》（以下简称《核心原则》）于2006
年10 月重新修订，2012年9月发布了新版的《核
心原则》。
《核心原则》是巴塞尔委员会在总结国际银行监
管实践与经验的基础上，归纳提出的银行监管最
佳做法，是有效银行监管的最低标准，而不是最
高要求或规范做法。同时也是国际货币基金组织
和世界银行用来作为评估各国金融体系稳健程度
的重要依据。
市场约束
市场约束
信息披露
外部审计
市场约束是指通过建立银行业金融机构信息
披露制度，增强银行业金融机构经营和银
行监管透明度，从而有效发挥外部监督的
作用，提高银行业整体经营水平，实现持
续、稳健发展。
巴塞尔协议Ⅱ中正式提出并规定市场约束作
为第三支柱，是对最低资本要求（第一支
柱）和监督检查（第二支柱）的补充。
市场约束
1.市场约束机制
市场约束的具体表现：在有效信息披露的前
提下，依靠包括存款人、债权人、银行股东
等利益相关者的利益驱动，使这些利益相关
者根据自身掌握的信息及判断，在必要时采
取影响金融机构经营活动的合理行动，如卖
出股票、转移存款等，达到促进银行稳健经
营的目的。
2.市场约束参与方及其作用
①监管部门。其作用在于：一是制定信息披
露标准和指南，二是实施惩戒，三是引导其
他市场参与者改进做法，四是建立风险处置
和退出机制。
② 公众存款人。
③ 股东。
④ 其他债权人。
⑤ 外部中介机构。
⑥ 其他参与方。
信息披露
1.信息披露
信息披露主要是指公众公司以招股说明书、
上市公告书，以及定期报告和临时报告等形
式，把公司及与公司相关的信息，向投资者
和社会公众进行披露的行为。
分为会计信息披露和监管要求的信息披露。
披露原则：侧重披露总量指标，谨记披露结
构指标，暂不披露机密指标
具体披露内容和要求，可按安全性、流动性
和效益型三个方面确定。
2.信息披露目的
从监管者的角度，起到配合监管机构、强化
银行外部监督的作用。
从银行自身的角度，促使银行更为有效合理
的分配资金和控制风险，保持充足的资本水
平，提升银行自身资本管理和风险管理水平
从投资者等利益相关者的角度看，提高了银
行信息的透明度，有益于利益相关方做出保
障它们的利益。
3.信息披露的要求
在信息披露不充分的条件下，为了达到有效银行
监管的目的，监管当局必须强化信息披露监控机制，
包括：日常监控机制；惩罚机制；监管当局责任。
4.监管要求信息披露与会计信息披露的关系
(1)披露内容
会计信息披露一般按照国家颁布的会计准则运行，
反映公司所涉及的各种经济活动的历史信息。
《商业银行信息披露办法》规定商业银行必须披
露的信息包括：风险管理状况、公司治理信息和年
度重大事项。
《商业银行资本管理办法（试行）》规定（375页）
更为详尽
（2）披露方式
通过国务院证券监督管理机构指定的公众新闻媒
体发布；置留于公司主要营业场所、证券交易所，
供社会查阅；通过国务院监督管理机构指定的互联
网网站、本公司网站披露。
（3）披露要求
第三支柱披露要求与会计准则的有关要求并不矛
盾，承认会计或其他监管规定的披露要求，有助于
提高第三支柱信息披露的有效性。如果有关第三支
柱信息不是通过会计披露的方式披露，如作为一个
单独的报告或网页的一段，银行应确保这些信息按
照披露总体原则，经过了适当的验证，另外，第三
支柱的信息披露不要求必须经过外部审计，但是会
计准则制定部门、证券监督部门或其他权力机构另
有要求的除外。
5.专有信息和保密信息披露
信息披露需均衡考虑信息披露的完整性原则
以及保护专有及保密信息的需要。在某些情
况下，专有或保密信息的对外披露会严重损
害银行的竞争地位，这种情况下可以不披露
具体的项目，但必须对要求披露的信息进行
一般性披露，并解释某些项目未对外披露的
事实和原因。
外部审计
根据巴塞尔委员会的建议，银行董事会应当
把注册会计师看做是他们最重要的代理人，
应当利用注册会计师独立、公正地评价管
理层提供的银行经营管理信息，以有效制
约和监督管理层的行为。
1.外部审计的内容
目的：
一是评估其从商业银行收到报告的精确性；
二是评价商业银行总体经营情况；
三是评价商业银行各项风险管理制度；
四是评价银行各项资产组合的质量和准备金的充
足程度；
五是评价管理层的能力；
六是评价商业银行会计和管理信息系统的完善程
度；
七是商业银行遵守有关合规经营的情况；
八是其他历次监管中发现的问题。
外部审计机构的权力：
①要求被审计单位按照规定提供预算或者财务收支计划、
预算执行情况、决算、财务报告以及其他与财政收支或者
财务收支有关的资料，被审计机构不得拒绝、拖延、谎报；
②检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以
及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产，被审
计单位不得拒绝、隐瞒；
③有关单位和个人应当支持、协助审计机构的工作，包
括如实向外部审计机构反映情况，提供有关说明材料；
④及时向有关监管机构反映被审计单位的严重违反国家
规定的财政收支、财务收支行为和其他阻碍审计工作的行
为。
国际上，监管者与外部审计机构主要通过三方会谈的形
式进行信息沟通。在我国，三方会谈制度已经开始广泛使
用。
2. 外部审计与信息披露的关系
（1）外部审计有利于提高信息披露质量
我国商业银行信息披露主要存在以下问题：①信息披露内容
不全面；②风险信息披露不充分；③表外业务信息披露不充分；
④信息披露监控机制仍需进一步完善。
（2）信息披露对外部审计的影响
① 它是消除信息不对称及降低代理成本的最有效途径，是公
司治理机制的重要组成部分；
② 它能降低审计人员发表不恰当审计意见的可能性，减少企
业经营者与所有者的信息不对称，从而降低审计风险；
③ 它能强化外部市场对经营者行为的约束，以及对经营者的
制约，从而优化审计环境；
④ 它将企业及企业经营者的行为充分“暴露” 在会计报表相
关使用者面前，能够促进经营者形成有效的自我约束；
⑤ 它使得投资、债权等市场运行基础更加稳固，有效性提高，
同时促使企业和经营者的行为更加规范，审计风险得以降低
3. 外部审计与监督检查的关系
（1）外部审计和银行监管侧重点有所不同。
通常情况下，银行监管侧重于金融机构合规管理
与风险控制的分析和评价；外部审计则侧重于财务
报表审计，关注财务信息的完整性、准确性、可靠
性。但随着银行经营管理的发展，外部审计也逐步
向风险管理领域扩延。
只有当外部审计机构按照有关监管法律的授权或
接受监管当局的委托对商业银行进行审计时，其工
作才具有风险监管的性质。适度发挥外部审计对银
行的监督作用，有利于大幅降低监管成本，提高监
管效率。
（2）外部审计和银行监管的方式、内容、目标存
在共性。外部审计和银行监管都采用现场检查的
方式。无论是外部审计还是银行监管，都将审查
银行会计信息、管理信息以及相关记录，促进和
保障银行经营管理信息的真实、准确、合规，并
将其作为基本目标之一。
（3）外部审计与银行监管相辅相成。外部审计报
告是银行监管的重要资料，银行监管政策、相关
标准和准则也是实施外部审计所依据和关注的重
点。同时，在一定条件下，监管部门通过要求、
委托外部审计机构，实现对银行业务和经营管理
信息的检查。二者互相配合并形成合力，既能促
进银行机构完善管理，也能促进监管部门完善监
管，从而有效防范金融风险。
（4）外部审计和监管意见共同成为市场主体关注、
评价、选择银行的重要依据。
