第 24卷 第 4期 2OO5年8月 工业技术经济 Vo1．24．No．4 总第
140期
城市新区建设的融资模式与渠道选择
李勋来
(摘 要] 城市新区建设是我国城市化发展的客观要求，而新区建设融资存在资金短缺、资金利
用低效率两大难题。为了打破资金瓶颈，应根据不同的建设阶段采用不同的融资模式并选择合理的融资
渠道。只有进行投融资体制的改革，制定正确的融资策略，才能提高城市新区的吸引力，吸引资金的流
入 。
[关键词] 城市新区 融资 公共项目
一
、 城市新区建设融资难题
据统计，至 2003年我国城市化率上升到 40．5％，但
远远低于发达国家的 75％，也低于 47％的世界平均水
平。我国城市化水平与我国国民经济和工业化的发展不
相适应 ，处于相对滞后的状态。伴随着我国经济的迅速
发展，城市化进程也必将进入一个快速发展阶段。而城
市化的发展，取决于城市空间容量的大小，取决于城市
建设的速度。
为了顺应城市化的发展以及缓解城市人 口压力、分
散城市职能 ，城市空间增长的速度将加快。其中依托原
有城市 ，成片开发新城区的模式已成为城市空间增长的
主流模式。主要有经济技术开发区、高新技术开发区、
保税区、国家级旅游度假区等形式。例如上海浦东、厦
门海沧、重庆北部新区、西安曲江新区等都是依托原有
城区建设的城市新区。这种新区建设由于开发面积大，
基础设施建设起点高，因而需要巨额的资金投入。如此
大规模的资金投入，仅仅依靠当地政府财政是无法支撑
的。这需要制定合理的融资策略 ，拓宽融资渠道，以加
快新城建设。
综合我国城市新区建设现状，在融资方面主要存在
两大难题：
第一，资金短缺。城市建设是一个世界性难题，世
界各国都不同程度地存在着建设资金短缺问题，特别是
基础设施建设资金短缺。按照世界银行的研究报告，发
展中国家城市基础设施投资一般应维持在同期 GDP的
3％～5％，或同期总投资的9％ ～15％，才能保证基础设
施增 长与经济增长相协调。我国自 1991年至今，对城市
基础设施投资占总投资的比重不足 5％，占 GDP的比重
不足 2％，远远低于世界银行标准。因此要想打破城市
建设的资金瓶颈，单纯依赖政府难以维持，必须实现投
融资主体的多元化。大连市在这方面走在全国城市前列。
大连市在城市经营中，广开融资渠道，建立多元投资体
制，把有限的财政投资作为启动资金，使财政投资与社
会融资的比例接近 1：10。
第二，资金利用低效率。城市建设项 目，尤其是具
有 “公共物品”特性 的项 目，普遍具有低效率 的特性。
不论是中国还是西方发达国家都存在这一现象，反映了
公益性和私人性客观上存在矛盾冲突。另一方面，这类
项 目使用过程中的维护费用高，一旦政府因财力限制维
护不及时，往往造成新建项 目的过早折旧。中国科学院
<2002中国可持续发展战略报告》中公布了我国城市基础
设施建设成本与世界平均成本的比例是 1．28：1。如此的
“高投入”，反映了资金利用的低效率，这也增加了城市
新区融资的难度。
二、城市新区融资模式的选择
城市新区的融资项 目按其特性可分为盈利性项 目和
公益性项目。盈利性项目，具有商业性、竞争性的特点，
以经济效益为核心。例如 ，第二产业中的各类盈利性企
业以及房地产、商贸、旅游等竞争性的第三产业。这类
项目的融资多数由政府确定项目，按照市场规则，进行
大范围招投标，由私人组织投资建设。公益性项 目，具
有公共性、外部性、长期性、巨额性特征，受益对象广，
社会效益高于直接经济效益。例如，城市交通 、通讯、
给水与排水设施、广场绿地等基础设施的建设。按照西
方福利经济学理论，市场在公共物品的提供上是失效 的，
公共物品提供的责任需要政府承担，需要政府这只 “有
形的手”来加以干预。这类项目的融资只能由政府直接
提供或需要政府参与。
新区建设初期，由于基础设施尚未配套齐全，政策
法规尚不健全，发展环境还不稳定，国内外投资者多持
观望态度。所以，新区建设初期的总体融资模式应 以政
府主导型的间接融资模式为主，待投资环境明显改善后，
转为以市场主导的直接融资为主。融资方式的这种 阶段
性现象，是成片新区开发必经的两个阶段，只是不 同的
区域每个阶段持续的时间可能存在较大差别。
城市新区在融资过程中，应当培育两大资金流动机
制。即新区内资金的良性循环机制和区外资金流向新 区
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的资金诱导机制。新区内以土地出让收益和政府配套资
金为基础，搞好基础设施配套工程，同时 自建一批示范
性项目和形象项目，以此引领和带动招商项 目进区开发
建设。这样建立起来的区内资金 良性循环机制才能实现
滚动发展，才能走上不断集聚，不断壮大的良性发展之
路。例如，上海浦东的开发建设 ，首先建设了杨浦大桥、
南浦大桥、浦东大道、浦东国际机场等大型基础设施作
为形象项 目，以此带动区外资金的流入。西安曲江新区
是我国设立的国家级旅游度假区，位于西安市东南，规
划面积达 47平方公里。曲江新区在开发初期依靠财政支
持和 自筹资金进行标志性项 目的建设 ，如大雁塔北广场、
大唐不夜城、长安芙蓉园等已建和在建的项 目。新区的
成片开发，需要巨额资金，仅仅依靠区内资金的良性循
环不可能获得迅速发展。因此必须建立区外资金流向区
内的资金诱导机制，才能在外来资金的支撑下加快发展。
资金诱导机制的建立，需要新区开发管理者进行有效的
公关宣传，推介本区的经营优势，激发投资者的投资欲
望。这两种资金流动机制相互支撑、相互促进 ，不可分
割。只有建立区内资金 良性循环机制 ，才能发挥政府投
资的杠杆撬动作用，吸引更多区外资金的流人；也只有
区外资金不断流入新区，依靠它们的支撑，区内资金 良
性循环机制才能真正建立起来。即：投入一引进一再投
入一再引进一滚动发展的良性循环。
三、城市新区投融资渠道的选择
城市新区建设需要巨额资金 ，必须选择多种渠道进
行投融资，以加快新区建设速度，尽快形成预期城市规
模 。具体来说，各地应根据各 自经济状况，主要在 以下
渠道中进行选择并组合运用。
1．土地融资
城市新区规划面积内，除去建成区、名胜古迹保护
区、农民安置用地、不好利用土地等不可开发土地外，
剩余土地为可开发土地。可开发土地面积占全部新区规
划面积的比重越大，土地可开发利用状况越好。在可开
发土地中，除去道路、绿化用地和政府机构用地等作为
不可出让土地外，其余土地为可出让土地。可出让土地
的使用权转让收入是土地融资的来源。
合理经营区内土地资源是城市新区建设和融资的重
要依托。通过出让土地使用权不仅可以筹集足够的启动
新区建设的基础设施配套资金，而且还有剩余资金可以
投入其他建设项 目。新区在开发经营区内土地资源时，
首先要全面实行有偿使用原则，利用级差地租和市场定
价的方法 ，采用公开招标拍卖方式 ，筹集城市建设资金。
“以地生财”是新区建设初期最重要的资金来源。
从城市新区土地开发模式看 ，应采用滚动发展模式。
新区在建设初期 ，物力、财力都比较有限，全区大规模、
遍地开花式的开发建设在短期内是不可能的，因为没有
如此巨额的区内外资金短期内投入到位。因此新区土地
融资宜采用土地滚动发展模式，即出让一部分土地使用
一 I6 一
权获取收益，再将其投入开发另一部分土地，然后再出
让，再开发。
在加大土地开发力度的同时，要细心经营土地 ，确
保土地在开发中最大限度地升值。城市新区土地具有很
高的使用价值 ，可以看成是新区最大的经营资产。由于
新区紧邻原有城区，区位优势突出，土地升值潜力巨大。
合理规划城市用地，道路建设 、绿地广场建设要最大限
度地提升邻近地段土地价值。大连市在土地经营中实施
了 “环境品牌”战略，取得了巨大成就。大连将出让土
地的收入，差不多都用于城市的基础设施和环境建设，
用于进一步改善投资环境 ，增加城市吸引力，吸引更多
的区外资金 ，使投入资金初步形成 良性循环。
2．政府财政融资
从国内外新区开发的发展历程看 ，总体上来说政府
对新区的投资比例逐步下降，这主要是 由于其他融资渠
道的拓展造成的。以我国为例，国家财政投资占城建资
金的比重已由 1986年的 10．5％下降到 2001年的 3．5％，
同期地方政府预算内投资占城建资金的比重由26．8％下
降到 12．8％。虽然政府财政投资比例在下降，但其重要
性不容忽视，它往往是招商引资的 “催化剂”、 “增长
源”，对区外资金和民间资本的流入起先导作用。
3．金融机构融资
依托于政府信用的国内外银行贷款已成为城市新区
建设的重要资金来源。特别是在新区建设初期，巨大的
基础设施投资需要金融机构的资金支持，以尽快改善投
资环境。例如，西安曲江新区 2003年从金融机构融资 30
亿元，2004年融资 2o亿元，以加快基础设施和标志性项
目的建设。
城市新区应积极争取国内金融机构的支持。国内银
行存款余额持续增长，在当前企业投资渠道。特别是小
企业投资渠道尚不畅通的情况下，银行也愿意向新区开
发贷放资金。因为新区开发是政府行为，政府信用度高。
银行可以化解贷放资金的风险。在争取国内金融机构融
资的同时，也要争取国际金融机构的资金支持。如世界
银行 、国际货币基金组织、亚洲开发银行和国际商业银
行等。另外，以具有发展前景的项 目为卖点，通过商业
银行发行 “项 目多方委托贷款计划”，筹集社会资金。例
如，2002年 10月 16日深圳发展银行上海分行受上海市
青浦区和宝山区的委托 ，推出 “市政项 目多方委托贷款
计划”筹集基础设施建设资金，取得巨大成功，三天融
资就超过亿元。
4．债券融资
鼓励区内企业通过发行债券，到债券市场筹集建设
资金。新区融资可以考虑以未来财政收入作担保，发行
基础设施建设债券。我国许多城市设立了城市投资公司，
以企业债券的形式融集资金。例如 ，上海为加快浦东开
发，发行的 “浦发债券”，就是政府企业债券。在西方发
达国家如美国，更是通过发达的金融手段解决城市建设
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的融资问题。其中，高达万亿美元的美国市政债券市场
对美国城市建设起了巨大作用。当然，我国金融政策尚
不允许发行市政债券，但随着我国资本市场的改革和发
展以及城市化发展的需要，市政债券市场的开放是必然
趋势。
5．利用外资
新区建设要一方面采取多种措施拓展国内融资渠道，
另一方面要抓住时机扩大开放，扩大利用外资。我国东
部一些城市新区的建设在吸引利用外资方面取得了成功
的经验，利用了大量外资，助推了城市的发展。我国西
部城市新区的建设 ，必须利用西部大开发的有利时机，
扩大对外招商宣传，让外国投资者了解西部城市新区的
发展优势与前景，将新区的产业政策和优惠政策重点向
外国投资者推介，吸引外国投资者的关注。
6．发展项目融资
我国项目融资刚刚起步，但随着我国的更加开放，
特别是资本项目的开放，项 目融资在城市建设融资中将
逐渐成为主流模式之一。城市新区在融资过程中，可 以
借鉴和使用以下模式：
BOT模式。即建设 (Budd)一经营 (Operate)一移交
(Transfer)。基本过程是政府提出项 目建设要求，并向国
内外招商引资。政府通过契约授予项 目签约人以一定期
限的特许专营权。在达成的特许期内，政府将项 目的建
设、运营管理、资产所有权给予项 目签约人，由其负责
项 目的融资、建设、运营和管理，用经营所得回收投资
并赚取利润。特许期满后将该项 目无偿移交给政府。例
如耗资巨大的英法海底隧道就是以 BOT方式集资建设并
投入运营的。目前国内规模最大的上海竹园第一污水处
理厂项 目，即由以民间资本为主的投资联合体 以BOT形
式投资建设并专营 2o年。由温州伟明环保工程公司投资
1．8亿元兴建以焚烧垃圾发电的温州市环保发电厂也是
以 BOT方式融资建设的。
TOT模式。即转让 (Transfer)一经营 (Operate)一
转让 (Transfer)。该模式实际上是 BOT模式的变种形式，
也是国际上通行的项目融资模式。基本依据是政府利用
已建成的项 目资产来融资，即依靠存量资产，拓宽融资
渠道。基本过程是政府部门就某个已建成项 目与投资企
业签订特许协议 ，授予经营企业承担项 目的经营、维护、
收费等权利，经营企业则付给政府部门使用项目的租金；
在合同约定的时间内，经营企业通过经营资产收回投资
并得到相应的合理 回报；特许期满后，经营企业再将项
目移交给政府。该模式对政府来说，不但盘活了存量资
产，“借鸡生蛋”，一次性拿到经营企业支付的租金，为
新的拟建项 目筹集资金 ，而且为已建成项 目引进管理，
为后续项 目的经营提供经验。
ABS模式。即资产支撑证券化 (Asset—Backed Seeuri．
伪)。它是以建设项目所属资产作抵押的证券融资方式，
是由政府作为项目法人以其建设项 目所形成的资产为信
用基础 ，以建设项 目的预期收益为保证 ，通过国内外的
证券市场发行建设项 目债券，以此筹集建设资金。在国
外 ，该模式已成为国际资本市场上发展最快、最具活力
的融资工具之一。我国也有使用 ABS模式融资的成功范
例。1996年，珠海市在美国成功发行了资产担保债券，
以当地机动车的管理费和外地过往机动车的过路费作为
担保 ，发行了2亿美元的债券。
PPP模式。即公私 营合 作融资模式 (Private Public
Partnership)。在该模式下，鼓励私人企业与政府进行合
作 ，共同参与城市建设，双方共同承担责任和融资风险。
我国具有实施 PPP融资的条件，民间资本 日益壮大，只
要政策调整到位，民间资本会投向城市建设项 目。例如
上海从 1999年起，将桥梁、隧道、高速公路、轨道交
通、深水港等投资建设项 目向社会资本开放。采用新的
投资回报机制，吸引社会投资。到去年为止。上海采用
这种方式已吸引社会资金 235亿元。北京地铁 5号线也
是采用 PPP模式融资建设的。另外 ，保险基金、社保基
金、住房基金等大型基金拥有巨额资金，它们需要投向
风险小、回报稳定的项目，以实现保值增值，而有政府
参与的项 目，正好满足这些要求。
四、结 语
城市新区建设起点高，所需资金量大 ，必须改革投
融资体制，制定实施合理的融资策略。基本方向是根据
融资项 目特点运用市场机制筹集建设资金 ，实现投融资
主体多元化。对于可经营的盈利性项 目，通过招商引资，
公开招标，进行市场化运作。对于经营性差、盈利性差
的公益性市政项 目，应尽可能引入市场机制，探索进行
市场化改革。另外，城市新区建设决不是原有城区的简
单复制 ，要打造特色、树立品牌，把新区形象提高到一
个新的层次。只有这样，才能制造商机 ，凝聚人气，营
造投资创业的良好氛围，提高新 区的吸引力，吸引资金
的流入。
参 考 文 献
1．秦虹．市政公用事业改革为城市发展注入活力．
城市发展研究，2O03，(1)
2．顾文选．运用市场机制扩大城市建设资金来源的
几点思考．城市发展研究，2001，(5)
3．郭文生．对小城镇基础设施建设投融资体制改革
的思考．城市问题，2003，(5)
4．于国安 ．公共项 目民问融资创新模式研 究．经济
问题 ，2003，(1)
5．傅文娟．城镇化战略与城建投融资体制改革．城
市发展研究，2002，(9)
6．赵晓瑛．区域投资与经济增长．北京：中国金融
出版社 ．2003
作者简介 李勋来，山东轻工业学院经济管理学院副教
授，在读博士。研究方向：区域经济理论与方法、产业
经济学。
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