农村经济
粮食直接补贴政策的经济分析
廖秀健 梁世夫 吕健
(1．湖南农业大学人文学院，湖南 长沙410128；2．湖南农业大学经济学院，湖南 长沙410128；
3．成都 市金牛区人民检察院，四川 成都 610031)
摘要：收入补贴已经构成了发达国家和发展中国家政府农业保护政策中最经常和最基本的手段。从2004年起，我国
政府作出从间接补贴转向了对粮食种植进行财政直接补贴的决策。本文通过对这项政策的经济分析，认为粮食直接
补贴导致粮食种植面积增加、产量上升、农户收入增加，确保国家粮食安全，深化农业结构调整，提高农业资源环境保
护等经济效应。
关键词：粮食；直接补贴；农户收入；经济分析
一
、粮食直接补贴政策产生的背景
从世界范围来看，无论是市场经济，还是计划经济，或者
混合经济，国家对农业进行干预，实施支持政策是普遍现象。
由于发展中国家缺乏财力，支持力度相对较小，而发达国家
的支持力度很强，尤其是欧盟、日本、美国，每公顷耕地补贴
几百甚至上千美元，每个农民从国家支持中都能够直接获得
几千美元，甚至上万美元。农业补贴是世界各国政府农业保
护中最经常性地使用的一种政策工具。综观世界各国的农
业补贴政策，核心都是粮食补贴。就粮食补贴而言，按照补
贴对象受益的程度的不同，一般把农民直接受益的补贴方式
称为直接补贴，而把农民间接受益的农业补贴称为间接补
贴。我国的粮食补贴政策最初表现为国营拖拉机站的“机耕
定额亏损补贴”。在此之后又把粮食补贴的范围扩展到农业
生产资料价格补贴、农业用电补贴以及农业贴息贷款补贴。
1979年开始，在维持粮食销售价格水平的前提下，我国政府
提高了粮食统购价格。粮食购销差价以及粮食购销企业的
经营费用由政府补贴。粮食补贴既补贴给了农民，又补贴给
了城市居民和粮食购销企业。1985年国家把粮食“统购”改
为“合同定购”和“国家定购”的同时，实行了“三挂钩”政策
以补贴粮食生产，但粮食补贴总体还是城市居民和粮食购销
企业。1993年粮食购销同价后，粮食补贴的重点开始从粮
食流通企业、购销差价转向为粮食企业以及随之而建立的粮
食储备体系和粮食风险基金。“三挂钩”政策的实物补贴也
改为现金一次性发给农民。为了保障我国粮食安全，自
1994年提高了粮食收购价格后，1995年实行了“米袋子”省
长负责制，1997年出台了按照保护价格收购农民余粮，1998
年实行“四分开、一完善”、“三项政策、一项改革”的同时，粮
食风险基金用途调整为粮食储备补贴和粮食企业利息、费用
补贴。2001年提出了“放开销区、保护产区、省长负责制、加
强调控”的改革思路。经过了这些政策改革之后的粮食补贴
依然维持在价格补贴方式上，国家的粮食储备补贴和粮食风
险基金是粮食补贴的主要内容。这种间接补贴虽然促进了
粮食生产，但促进的程度、尤其是补贴效率是不尽如人意的。
发达国家价格补贴的效率是 25％，据财政部的测算，我国的
价格补贴的效率是 14％。高补贴支出并没有换来有保证的
80经济理论研究
国家粮食安全。粮食补贴政策的方式已经到了必须转换的
地步了。根据国外粮食补贴政策运转的经验以及粮食补贴
的国际惯例，粮食补贴方式转换的方向就是把问接补贴转换
为直接补贴。即按照一定原则和标准，把国家的粮食补贴直
接补贴给农民，而不是通过间接环节再转给农民。在粮食补
贴政策模式转换的背景下，2002年安徽、吉林两省三县进行
了粮食直接补贴试点，2003年粮食直接补贴的试点地区已
经达 13个省区。2004年中央 1号文件明确地指出了从
2004年开始，为保护种粮农民利益，要建立对农民的直接补
贴政策。从2004年起，粮食直接补贴政策终于在世界上最
大的农业大国内开始启动、实施。
二、粮食直接补贴政策的经济分析
收入补贴已经构成了发达国家和发展中国家政府农业
保护政策中最经常和最基本的手段。从 2004年起，农业补
贴制度从间接补贴转向了直接补贴。农业补贴制度转换的
主要原因除了是适应农业补贴的一般规律外，更主要的是提
高补贴效率。通过提高补贴效率更好地实现我国农业经济
发展新阶段的目标：提高农户收入；促进农业结构调整的深
化，提高农产品竞争力；保证粮食有效供给；促进农业资源保
护，实现农业经济的可持续发展。为了更好地观察直接补贴
制度的效果，首先要从直接补贴制度作用发挥的机制入手。
1．收入效应
农业经济活动对农户而言首先是获得一定的经济收入，
保证农户基本生存需要。农户农业经济活动的纯收入 =农
产品种植面积×农产品单位产量 ×(价格水平 一成本)一农
户的税费。在不考虑农产品价格、农业生产成本和农业税费
水平的前提下，政府对农户的种植面积或产量给予一定额度
收入补贴，无疑是有助于稳定或增加农户收入的。即政府对
农户种植面积或农产品产量补贴的水平越高，越有利于农户
收入的稳定或增加。所以，从农户能够获得的直接补贴额度
多少而言，一是享受直接补贴的农产品产量或种植面积量，
二是取决于政府直接补贴的范围，三是直接补贴标准。
直接补贴的范围在一定程度上影响补贴面积或总产量
水平。目前的直接补贴范围主要是粮食生产，即水稻、玉米、
大豆、小麦等主要农产品。凡是粮食生产者都可以获得直接
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补贴。从这个意义上讲，只有粮食生产的农户才能够获得直
接补贴，稳定或增加收入。因此，直接补贴政策能够在一定
程度上改善粮食与经济作物收益上的差别，农户可以据此而
增加粮食种植面积，增加粮食总产量，并进而提高粮农经济
收益。直接补贴对农户收入的贡献程度，则要依赖于直接补
贴额度或水平和农户种植面积或产量。首先，按照粮食产量
补贴。如果按照 1998—2001年平均粮棉油价格补贴平均
605．3775亿元为直接补贴资金计算，按国家统计局2002年
国民经济和社会发展统计公报的数据，2002年我国乡村人
口为78241万。如果直接补贴基金的效率是100％，那么，直
接补贴可增加农民收入77．37元。这样，2002年我国农户人
均纯收入就是2553．37元。2002年直接补贴占农民人均纯
收入比率则是 3％。“九五”期间农户人均收入平均增加率
是4．72％。再加上直接补贴收入效应，农民人均收入增长
率就是7．72％。2001年城镇居民个人可支配收入比上年的
增长率是8．5％。可见，尽管直接补贴政策对粮食生产农户
的收入具有“稳定器”的作用，但作用程度对保证城乡收入
同步增长仍有一定难度。直接补贴政策对粮食生产农户的
收入推动是有一定限度的。
2．粮食安全效应
“粮食安全”这个概念是 1974年第一次世界粮食首脑会
议首次提出的。1996年第二次世界粮食首脑会议对粮食安
全的含义做了第三次表述：“让所有的人在任何时候都能享
有充足的粮食，过上健康、富有朝气的生活”。我国政府虽然
是在2000年才首次提出了国家粮食安全体系问题，但从农
业生产的实际上看，我国政府一直都十分重视粮食生产。农
业生产中的“以粮为纲”就是证明。虽然专家们对于粮食安
全的理解还不统一，但从含义上讲，粮食安全包括粮食数量
安全和质量安全是无可疑义的。 ．
粮食生产主体是农户。农户是否提供安全粮食数量关
键取决于粮食生产收入水平的高低。粮食生产收入水平越
高，农户越有积极性提供更多的粮食。农户的粮食供给数量
与粮食生产收入呈同方向关系。直接补贴范围首先就是粮
食生产，所以，直接补贴提高了种粮收入会调动农户粮食生
产的积极性。尽管直接补贴制度与粮食供给方向是一致的，
但直接补贴对粮食生产支持程度的关键是直接补贴水平对
农户种粮收入的贡献度的高低。直接补贴对农户种粮收入
的贡献越大，农户越有动力增加粮食生产，粮食供给安全 目
标的实现度越有保证。如果农业资源应用上没有替代性，只
能生产粮食，那么，直接补贴由于增加了粮食生产的收入，农
户一定会增加粮食生产。在市场经济体制下，农业资源应用
上的替代性十分显著。如果再根据上面直接补贴制度对农
户种粮收入的贡献程度以及我国粮食生产成本收益率递减
趋势分析，目前的直接补贴的力度对保证粮食数量安全目标
的实现虽然有一定的作用，但其作用的程度不能过高估计。
要使直接补贴政策成为调动农户粮食生产积极性的有效手
段，首先要提高直接补贴对粮食生产收入的贡献度。质量安
全是粮食安全不可缺少的重要方面。直接补贴政策对粮食
的质量安全的促进作用有多大是分析直接补贴政策的粮食
农村经济
安全效应中必须考虑的内容。这不仅是粮食安全固有的要
求，也是我国人民温饱生活解决后追求生活质量阶段上粮食
生产所必然面对的新问题，也是我国生产中农业资源污染严
重下农业生产要特别解决的问题。但直接补贴政策所设计
的补贴范围上对粮食安全的关注却很有限。因此，直接补贴
政策可能在一定程度上会刺激粮食生产数量，但对提高粮食
生产的质量作用有限。
3．结构调整效应
直接补贴政策除了有增加农户收入和保证粮食有效供
给的作用外，还具有深化农业结构调整的作用。直接补贴的
结构调整效应是通过政府所确定的直接补贴范围实现的。
一 是直接补贴的范围确定后，可以改变享受补贴农产品与不
享受补贴农产品收益上的差别。在收入最大化动机下，农户
生产中会减少不受补贴产品生产，增加享受补贴农产品的生
产，从而改善农业结构。二是直接补贴政策所涉及的优良农
产品种子补贴实施，有利于农户增加优质农产品生产，减少
劣质农产品生产，从而改善我国的农产品品质结构。因此，
直接补贴政策的补贴范围确定后，一旦形成享受补贴与不享
受补贴农产品形成的收益上的差异或对优质农产品生产上
优惠，直接补贴政策就发挥了巨大的深化农业结构调整作
用。直接补贴政策所涉及的有利于农业结构调整的要素越
多，农户调整农业结构的积极性就越大，我国农业结构调整
的进程也就因此而越快，我国农业经济的整体素质和效益也
就得到了显著提高。农户调整农业结构除了受到收入和优
质品种子的制约外，生产技术也是特别重要的约束。因此，
直接补贴政策发挥促进农业结构调整深化作用中，对农户的
生产技术实施补贴是要引起注意的。对农业生产技术补贴
不仅有利于农业技术成果转化，也能够从根本上提高农民生
产技术能力，克服结构调整的技术风险，也是农民的急需所
在。可见，直接补贴政策不仅要形成调整的农产品收益提
高，用经济利益调动农户增加优质产品生产，减少劣质品生
产，还要从风险弱化的角度给农户提供技术支持。这是进一
步地提高我国农产品竞争力的核心所在。因此，直接补贴政
策的补贴范围要在农业技术支持上有所作为才是。
4．农业资源保护效应
长期以来，人们认为农业的功能只是单一的农产品生
产。随着生态环境保护和可持续发展理论逐渐深化，对农业
功能的认识已经从传统的农产品生产功能演变为农业的多
功能，即农业的功能除了提供农产品外，还有土地占有、环
境、农产品安全和文化的功能。对农业多功能认识，引导了
农业补贴政策的目标逐渐从农户的农产品产量和收入转向
生态平衡的维护等方面上来。所以当农产品供给基本保证
后，农业补贴的重点也就逐渐地在补贴农户收入的基础上转
向农业资源的多维度应用，不断突出农业的环境功能。因
此，农业多功能理论成为农业直接补贴政策的理论基础。我
国农产品供求格局从 1998年就已经出现了总量上供求略有
节余局面。我国的生态环境由于多年的片面追求经济增长
而出现了严重问题，农业环境也相当严重。农产品污染不仅
已经严重地威胁着人民健康生活，也严重地制约着农产品竞
经济理论研究 81
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争力。因此，在农产品总量供给已经略有余额的前提下，农
业补贴政策适时支持农业多功能化，增强环境保护能力的时
机已经成熟。对主要农产品直接补贴增加农户收入会强化
农户更加珍惜宝贵农业自然资源，更好地保护农业资源的经
济动力。农户保护好、利用好这些农业资源，就是增加农业
收入。值得指出的是，目前的直接补贴政策尽管对农户自觉
地保护农业资源有很大的经济动力，但直接补贴政策促进农
户保护农业资源的动力仍有相当大的潜力。如果对保护农
业资源环境予以适当补贴，即期看有助于增加农户收入，改
善生态环境，远期看有助于保护农业生产能力，防止未来农
产品生产量和农户收入的下降。因此，直接补贴政策对农户
“亲环境生产”予以一定补贴，即对绿色产品补贴，对不用化
肥、农药等化学物导致的减产予以适当补贴，广大农户自然
减少化肥、农药使用量，增加有机农业比重，实现农产品清洁
生产，加快我国的农产品清洁生产进程，从而实现农业经济
的可持续发展。
从农户经济行为与直接补贴政策实施的内在机理上讲，
直接补贴政策对提高我国农户收入水平、推动农户深化农业
结构调整和强化农业资源保护都具有十分重要的导向作用。
从直接补贴政策引导农户行为实现政府直接补贴政策预期
目标的拟和程度上讲，直接补贴政策作用发挥的程度要依赖
于直接补贴政策的支持程度。直接补贴政策的程度越大，农
户行为就越有利于政府预期目标的实现。从实践上讲，直接
补贴制度已经成为引导农户行为的重要变量。直接补贴政
策不仅稳定了农户收入水平，并且还在一定程度上提高了农
户农业经济活动收入水平；在经济利益追求下，农户不仅积
极调整生产结构，提高农业经济效益，也更加珍惜农业资源，
保护好农业资源，用好农业资源。但从直接补贴政策对农户
收入的支持力度上讲，还存在很大局限性；从补贴范围上讲，
目前的直接补贴政策对农户的“亲环境生产”补贴、对农业
生产技术补贴、对农业生产资料补贴仍然存在着很大的有
限性。
结束语：
粮食直接补贴，无论是种粮农户收入的提高、国家的粮
食安全、农业结构调整深化，还是农业资源环境保护等预期
目标都具有积极的意义。但作用程度对保证城乡收入同步
增长有一定难度，直接补贴政策对粮食生产农户的收入推动
有一定限度，对提高粮食生产的质量作用有限。因此，目前
的直接补贴政策虽然对解决我国农业经济中农户收入问题、
结构调整问题和环境保护等问题有一定的促进作用，但现有
的直接补贴政策范围和力度对有效地解决上述问题尚有些
力不从心。要从根本上解决这些问题，直接补贴政策要不断
地扩大补贴范围，增强补贴力度的同时，其他方面的制度创
新也要尽快地推行，形成多种手段有效结合的共同驱动
之势。
[注】课题来源：湖南省教育厅资助课题《我国粮食直接补贴
制度体系的完善》。
参考文献：
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宏观经济管理，2004，(3)：43．
作者简介：
1．廖秀健，农业经济管理专业博士，湖南农业大学人文社会
科学院法学系副教授，律师，研究方向：法经济学 。
2．粱世夫，湖南农业大学经济学院教授，农业经济管理专业
博士。
3．吕健，成都市金牛区人民检察院检察员。
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地位，新创企业应该注意以下一些问题：首先，通过内部营
销，发掘企业的竞争优势，重构企业价值链；其次，通过战略
联盟，使竞争关系变成合作关系，实现外部营销内部化；最
后，在必要的时候重构价值网。
(四)努力提炼和发展优秀的企业文化
企业文化是企业内部营销的核心，任何一家优秀和成功
的企业都必须有它的文化体系和文化特色。新创企业即使
面临着诸多发展中的问题，也不能忽视企业文化的建设。企
业应努力从所处的社会背景、产业特点，结合自身的经营特
色逐步提炼企业核心价值和组织人员共同的行为方式，努力
创造一种诚信、积极、和睦、自主、创新的企业文化氛围，通过
内部营销，使“顾客至上”的观念深入员工的心中。
82经济理论研究
参考文献：
[1]Denn~．，．Cahill，Internal Ma~eting：Your Company Next
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的构建[．，]．现代管理科学，2005，(1)．
作者简介：
向隅，安庆师范学院经济与管理学院讲师，经济学硕士，研究
方向：产业组织与企业发展。
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