尽管预算法规定地方政府不能借债 ，预算不允许
有赤字 ．但在现实中．地方政府举债行为非常普遍。
由于没有权威的统计数据 ．社会各界对 目前地方债务
规模的估算不尽相同，但从抽查的结果看．起码在万
亿 以上。从改革开放近3O年的实践来看 ．我国最有活
力和最富有创造力的竞争层次还停留在地方政府之间
的竞争上。就目前土地等要素市场的发育程度来看．
核心竞争层次完成向市场微观主体的过渡还需要相当
长的时间。在这个过程中．地方政府行为．特别是地
方政府对辖区投资的主导行为．还将在相当大的程度
上影响着宏观经济运行的速度和质量 ，鉴于此 ，找准
地方政府的资金来源 ，深入研究其融资模式显得尤为
重要。
一
、 对地方政府发债问题宜 “疏”不宜
“堵”
对地方政府发债问题 ，各界的看法分歧很大。反
对者认为在已经积压了大量隐性债务的情况下，再允
许地方政府公开发债会导致局面失控 ．这种担心是必
要的．但是解决问题的策略是错误的。暗箱操作的地
方政府债务问题永远不可能得到彻底的处理和解决 ．
因为既没有规范的发债主体 ．也没有统一的发债程序
和统计 口径 ，想摸清家底都很难 ，更谈不上治理。
2006年上半年打击 ”银政联姻”成 为宏观调控 ”重
拳”之一 ．可见地方政府违规融资问题并没有因为不
允许公开举债就有所收敛。就当前地方政府主导的城
市基础设施建设和房地产建设对重工业化投资的持续
拉动来看．规范其融资渠道并在此基础上控制融资总
量是间接影响固定资产投资增速的有效手段之一。在
收稿日期：2∞7—06-08
作者简介：孙阳 l1974-1，女，江苏扬州人。
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财政分权的框架下．地方政府发债是早晚的事 当前
迫切需要解决的问题是．拿出一个长远的规划和可行
的分阶段实施步骤 ．把分散、凌乱的发债行为规范起
来纳入国家可控制的、规范的预设轨道。对地方政府
发债问题 ．不能 ”堵”．而是要 ”疏 ”， ”堵”．只
能使问题更加严重。
二、对当前地方政府三种融资模式的评
价
笼统地讲 ．各级地方政府 目前有三种较为稳定的
融资模式 ：土地 出让收入 、金融机构贷款 (包括国家
政策性银行贷款)和市政项 目融资。
(一)土地出让收入
之所 以把土地 出让 收入列入地方政府的融资来
源 ．是因为土地出让收入具有跨代际借贷资金的性
质。因为建设用地的产权属于国家所有 ，土地出让金
实际上是5O年或7O年的土地租金总和。一届政府任期
5年．但是通过卖地可以支配超越本届任期时间1 O倍
的土地年租金．这实际上是把后几届政府的土地租金
收入提前透支了，这是一种制度内的政府举债行为。
目前土地调控的主要措施是维持当前的土地配置格局
不变．仍由地方政府直接配置土地资源 ．中央政府通
过不断改善和强化土地调控来控制和约束地方政府以
地生财、以地抵贷和以土招商等短期行为．这只是一
种权宜性手段 ，解决问题的出路在于把地方政府配置
土地资源的权利交给市场 ．由市场微观主体通过市场
交换．根据稀缺度配置土地资源 ，同时开征财产税 ．
”平滑”地方政府从土地中获得的巨额现金流 ．其主
要优点有两个 ：一是改变了地方政府对土地租金的收
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取办法，变一次性收取为逐年收取 ，这样 ，地方政府
集中卖地的冲动就会大大减小 。并且 由于集中的一次
性土地资金收缴从土地取得环节改变为平滑收缴税收
的土地保有环节，这对抑制房地产价格过快增长大有
裨益；二是由于财产税本身含有级差地租．地方政府
为了增加税入 ，有足够的动力改善辖区环境和提高公
共服务质量 ，这种财税制度设计与公共服务的政府职
能转变方向是一致的。由于我国地方政府在相 当长的
一 段历史时期内还担负着发展辖区经济 、建设公共基
础设施的职能，如果开征财产税 ，地方政府就在事实
上失去了利用土地出让进行跨代际融资的渠道，这就
要求设计一种相应的制度补偿，地方政府举债就是一
种可行的政策选择。
(二)金融机构贷款 (包括国家政策性银行
贷款)
目前 ，各级地方政府从金融机构贷款的通行做法
是成立各种从事城市基础设施项 目投融资和经营管理
的城市建设投资公司。主要有两类 ：一类是完全由财
政出资成立的非经营性国有投资公司，实行收支两条
线的资金管理体制 融 资由财政担保 ，偿债依赖财
政。第二类为政府控股的经营性公司，有一定的经营
收入 但收入来源 以财政拨款为主。问题的关键在于
两个 “不合法”，即地方政府举债和担保都不合法。
从逻辑上讲 ，这两个 ”不合法 ”符合计划经济条件下
统收统支的财政管理体制要求 ，但是与分税制的内在
逻辑机理是矛盾的。当前，各级地方政府通过金融机
构进行的各种融资行为蕴涵着巨大的财政风险和金融
风险。
首先 没有规范的制度安排限制地方政府的举债
规模 。目前 ，地方政府 以各种名 目的政府性公司作为
融资载体 ，利用土地使用权和收益权进行抵押贷款的
情况十分普遍 但是，这种融资方式风险很大：首
先 。把土地收益权做抵押物 ，对此法律上并没有明确
界定 ；其次 ，无论是以土地使用权还是土地收益权作
为抵押 ，由于没有统一的登记部门，重复抵押现象非
常严重。此外 我国担保法规定：除国家规定的需地
方政府 财政担保的向外借款外 ，地方财政不能向国
内任何提供资金的单位和个人进行担保。即从法律上
讲 目前我国地方政府的多数债务担保都是无效担
保。但在实践中，这种明保或暗保行为比比皆是。一
届政府任期5年，而城建打捆融资贷款期限一般在1 0年
以上，在没有法定的政府负债额度 (债务依存度．公
债 负债率．公债偿债率 )的情况下 这种偿还责任对
举债者 (地方官员】来说是事实上的 “软约束”。这
不但涉及到地方政府债务风险的膨胀．还有可能引致
金融危机。其次。没有规范的制度安排统计地方政府
的举债数量。几乎所有地方政府举债都是多头进行。
有的是政府直接运作，有的是通过财政 发改委等部门
运作 ，有的是通过政府所属的投融资机构运作 ，有的是
由政府为其国有企业集资和借债出面担保。多元化举
债规模失控 ．地方政府或有债务就会过度膨胀。此外 ，
没有规范的制度安排限制地方政府的举债数量。在成
熟的市场经济国家中，对地方公债规模有严格的立法
约束 而我国 目前地方政府举债规模基本上取决于政
府官员的 ”决策”，而不是地方经济发展状况和财政
承受能力。一种极端 的情况是 ，越穷越借 ，越借越
穷。
(三)以企业债券形式进行的市政项目融资
我国发行企业债券始于1 983年 ，现行法律框架为
1 993年 国务院发布 的 《企业债券 管理条例》。截至
2006年4月25日，已发行未清偿的企业债余额为2165亿
元人民币。在已发行的1 7种地方企业债券中有1 3种属
于收益型市政债 (发债主体的法人名称都包含建设
开发 城建 基础设施等字样)．但合计只有227亿
元。近年来 ，通过地方企业债券的形式为地方基础设
施融资已经成为不少地方政府 (主要集中于省市级 )
的一种普遍做法。
实际上，无论是发债主体 还是资金用途，目前
由国家发改委审批、在机构投资者间发行的地方企业
债券与美国的收入类市政债券非常近似。但是我国并
没有明确提出地方政府市政债券的概念，而是笼统的
把它们跟一般意义上的公司债券发行混在一起 ，这种
做法既不利于对地方政府发债的总体规划，也不利于
对不同类型债券的专业化管理。根据发达国家的普遍
做法 公司债券与地方政府债券的管理应分别适用不
同的法律法规 设立不同的管理机构，采取不同的管
理方式。而我国当前对地方收入类市政债券与普通公
司债券依据同一项法律．采取同样的管理办法 这只
能说是一种权宜之计。
我国近年来出现的地方基础设施企业债券与公司
债券形式相似 ，而本质却大不相 同，前者存在的根基
是政府信用，后者凭借的是私人信用。公司债券违约
后 ，债权人的利益可通过法定的破产程序 ，从破产企
业的清算资产中得到保障。而对于政府债券的债权人
来说 一旦政府债券发生违约，按照常理，政府几乎
不可能破产，这时如何保障债权人的合法利益就成为
一 个重要问题。由于政府仍按照企业债券对地方基础
设施企业债券进行管理 当地方基础设施企业债券发
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生违约时，按照企业破产法的规定 ．作为发行人的各
类融资中介公司应当通过破产清算偿还债务．但事实
上 由于其特殊 的地位和性质 ，此类发行人又很难破
产．其应当承担的到期债务负担就都落到了当地政府
身上。从以上矛盾的分析中可以看出，现有的企业债
券管理体制已经无法实现对地方基础设施企业债券的
有效管理。而要解决这其中的诸多矛盾 ．最理想的出
路就是开放地方政府发债的禁区，从法律上严格划分
企业债券 (主要是公司债券)与政府债券的界限，还
地方基础设施企业债券以地方政府债券的真面 目。
三．对我国地方政府发债的初步设想
在传统计划经济统收统支的财税体制下 ，地方政
府发行公债既不可行也毫无必要。因为在中央政府统
一 分配财权与事权 的前提下 ，各级地方政府的财政
缺 口完全可以通过上级政府的转移支付得以弥补。但
是在我国目前分税制条件下，财权与事权划分相对固
化 ，如果继续禁止地方政府举债 ，那么财政缺口较大
的地方政府就会出现无米下炊的局面。更何况，在 目
前经营城市的理念下，出于赶超的目的，无论在东部
发达地区还是西部落后地区．地方政府对基础设施和
公益性设施的投资饥渴被无限地放大 ．各种变通的地
方政府举债方式层出不迭．并已经积压了惊人的债务
风险。在这种情形下．中央政府试图通过统一举债的
方式控制地方债务风险的难度很大．可行的做法是制
定一个较为长远的地方政府发债规划．并明确阶段性
实施目标．当前应从收入类市政债券人手．探索地方
政府债券融资渠道。相关建议如下：
(一)对实际存在的各种地方政府融资模式
进行规范
对实际存在的各种地方政府融资模式进行规范 ．
是从制度安排上放开发债 口子的前提 ，否则会使问题
雪上加霜。对上文所提到的三种融资模式应采取不同
的规范措施 ：首先，进一步规范土地出让金的收缴和
支出，并逐步向开征物业税过渡。从政策出发点上不
再把土地出让收入作为地方政府的主要融资来源．而
是作为日常性税收来源 ：其次．要大力规范各种金融
机构贷款 ．规范的重点在于土地抵押、政府财政担保
以及各种隐性担保：此外．把地方收入类市政债券从
企业债券发行中拿出来单列 ．并以此人手探索地方政
府债券融资渠道。
对历史债务的统计和化解是建立地方公债制度的
前提。应鼓励基层政府在不违背法律政策的前提下，
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通过创新实践 ．因地制宜地化解基层政府不良债务。
(二)从收入类市政债券入手风险小、可行
性高
与一般责任债券 (以地方政府本级财政收入为偿
还保证 )相比．收入类市政债券 (由地方有关机构发
行的债券．只以所建项目本身的收益来偿还债务)风
险更小，在我国推行的可行度更高。无论是现在还是
未来一段时间，我国地方政府破产的可能性不大 ．即
使 出现财政危机 ，中央政府也会出手救助 ．在这种情
况下 ，地方政府所有的一般责任债在理论上都是中央
政府的或有债务，因此，在我国发行地方政府一般责
任债还需要经过一个较为漫长的行政体制和财政体制
的演进嬗变过程。但是 ．由于收入类市政债券从理论
和实践操作 中都存在发行主体以发债项 目为底线进行
破产清算的可能性，因此在政策操作上是可行 的。但
是 ．在实际操作中可能存在这种情况 ：即东部发达地
区项 目收益率较高，发债相对容易，而中西部地区由
于预期收益率较低．发债相对困难，对此．可考虑国
债转贷项 目重点向中西部地区倾斜 ．项 目收益较好的
用收入类市政债融资，收益较差的用国债转贷．与此
同时．国债转贷项 目从东部发达地区逐步淡出。
(三)着手建立对地方市政债券的综合监管
体系
应尽快建立由中央 、地方和市场组成的三层次综
合管理体系基本框架。首先 ．中央应 改革行政审批制
度 ．督促指导地方政府 (省市级 )逐步建立收入类市
政债券的法律和监管框架。继续保留年度发行限额制
度．但应根据国家的宏观经济运行情况和区域经济发
展战略．按照各省财政实力与财政运转的实际情况制
定各省年度发行限额 ：为加快落后省份基础设施投资
步伐．提高收入类市政债券的市场吸引力．在基础设
施初建阶段 ．中央可通过财政补贴的方式予以重点支
持：指导地方政府逐步建立收入类市政债券管理的法
律法规 ．建立地方政府债务的违约保障制度及责任追
究与处罚制度。其次 ．各省应制定并出台一整套适合
本省情况的具体的债券管理法规和制度 ．并探索组建
地方债务管理的专门机构。加快实施地方国有产权改
革 ．明确地方政府与融资中介公司、担保机构问的责
权利关系．取消政府隐性担保 ．切断债务负担向地方
财政不合理转移的渠道。此外．健全的债券市场本身
就具有对债券微观运行进行规范和约束的功能 ．应充
分发挥债券市场对收入类市政债券的微观管理作用。
(责任编辑：钟君)
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