宏巩谨济研 2013年第8期
环境税“双重红利"与
我国环保税制改革取向水
俞 杰
内容提要 长期以来，众多学者围绕环境税
“双重红利”存在与否展开争论。在我国当前提倡生
态文明建设的大背景下，环境税“双重红利”假说对
于政策制定者具有吸引力。虽然理论界对“双重红
利”并没有形成普遍的共识，但其思想内核对我国
环保税制改革取向有重要启示意义。如何整合现有
税制 ，减少“税收相互作用效应”的负面影响，使环
境税设计既能体现环境保护、又能提高税制效率、
促进经济发展是 当前关注的焦点。本文立足于国
情，探索适合我国环境税制改革的路径。
关键词 环境税 双重红利 税制改革 税
制效率
一
、引言
环境 税 “双重 红利 ”假 说最早 来 源 于庇古
(Pigou)的论述。庇古认为，对污染环境的行为可以
征收“庇古税”，从而达到减少市场扭曲、提高资源
配置效率的目的。之后许多学者沿着“双重红利”这
一 思路对环境税展开研究。但迄今为止，学术界对
“双重红利”并没有形成统一的看法。一般认为，“双
重红利”包含两层含义：其一是“绿色红利”(第一重
红利)，即环境税的征收有助于环境质量改善；其二
是“效率红利”(第二重红利)，即环境税的征收有助
于减轻其他税种对市场的扭曲，进而提高效率，促
进就业，促进经济增长。一般而言，对于第一重红利
的认识，学术界基本没有异议；对于第二重红利的
实现，学术界存在分歧。第二重红利的实现除了受
制于税制结构的安排、税种交互影响，还受经济制
度、政治文化传统、伦理规范及经济发展阶段等因
素的影响。我国税制结构以流转税为主体，社会保
障体系尚不健全，政府与民众信息不对称以及信用
制度缺失等原因使得环境税制改革难以如愿。尽管
如此，政策制定者依然可以在次优税制选择路径
下，将环境税设计与整体税制改革结合起来，构建
中国式的“双重红利”。
二、相关文献的回顾
Goulder(1995)将“双重红利”分为“弱形式”和
“强形式”。“弱式双重红利”的分析体现在环境税收
入不同使用方式下的福利效应，其基本观点是主张
环境税的收入可以减少扭曲性税种的税负，有利于
激励劳动和资本的投入，产生第二重红利。而“强式
双重红利”则主张环境税的实施有助于提高整体税
制效率。如果环境税的引入降低了税制的超额负
担，就自然带来了第二重红利。第二重红利对政策
制定者来说是具有吸引力的，环境税的引人能降低
税收效率损失，则会增强政策实施的信心和决心。
Carraro、Galeotti和Gallo(1996)指出，环境税 “双重
红利”不仅可以改善环境 ，还可以创造就业。de
Mooij(2003)则进一步将“双重红利”总结为以下三
个类型“效率双重红利”、“就业双重红利”和“分配
双重红利”(征收环境税的同时使低收入者税负降
低，收入分配更加公平)。
Fullerton和Gilberte(1998)指出，税制改革是否
会产生“双重红利”并不是一个理论问题，而是一个
本文为国家社科基金重大项目“宏观税负、税负结构与结构性减税研究”(编号：12&ZD044)(主持人：庞凤喜)的阶段性成果之
一
，得到中央高校2009年基本科研业务费专项资金(项目编号：2009024)的资助。
3
宏观锯湃研宏2013年第8期
实证问题。尤其是环境税的税率设计可以称得上是
世界难题。理论上，最优庇古税应等于最优污染水
平时的边际控制成本或边际外部成本，最优税率
(税额)的设计应考虑到排污税和损害赔偿能使生
产者与消费者的选择实现帕累托最优。不过，“双重
红利”很难从理论模型中得到完美的解释，正确的
对待方式应是：立足于各国实践背景，利用各国现
实数据展开实证研究。事实上，不同的学者由于模
型假设、模型参数、数据采集、数据处理过程的不
同，导致“双重红利”效应并不确定。
刘晔和周志波(2010)认为，我国的环境税改革
不能建立在“双重红利”的理论基础之上。中国环境
税改革所涉及的行业和领域往往都是资源、能源、
造纸、建筑等由国有企业垄断的产业，对于这些行
业，环境税的实施在带来环境质量的改善的同时付
出很大经济代价，因而不能实现“双重红利”。如果
政府过分关注“双重红利”并以此为理论基础，环境
税改革将会遭遇许多政治上的阻力，因此改革难以
两全。环境税对经济增长、社会福利、就业等的影响
只能作为税制改革的副产品。政府需要做的是侧重
于环境保护与可持续发展，尽可能完善环境税制度
的设计，以减轻对就业、增长和社会福利的负面效
应。从短期来看，环境改善与经济增长存在此消彼
长的替代关系，如果政府在追求经济增长的同时对
环境保护给予极大关注，政府应使用两种以上的政
策工具，运用环境税保护环境(保证第一重红利)，
运用其他经济政策纠正税收造成的扭曲效应(尽可
能地获取第二重红利)。
陆呖(2011)通过模拟测算得出，我国在目前的
条件下通过“中性”绿色税收政策来实现“双重红
利”仍然十分困难，难以实现就业的“双重红利”。原
因在于中国的经济发展长期依赖于高碳行业，这与
经济结构早已向第三产业转变的发达国家存在巨
大差异，部分发达国家能够通过征收碳税以及减少
低碳行业所得税的制度安排实现减排与就业的“双
重红利”。为应对全球气候变化，我国开征碳税也将
成为必然。在节能减排和经济结构调整的双重压力
下，我国政府通过环境税制改革以促进中国的低碳
经济发展。当然，非正规就业群体更容易受到外部
冲击的影响，当受到碳税冲击时，我国经济结构调
整的速度应会加快，依然存在低碳行业的绿色就业
4
创造。如果加入经济结构的动态调整因素，环境税
改革可能使我国创造出“就业双重红利”效应。
杨志勇和何代欣(2011)认为“双重红利”的理
论与宏观税负之间关系密切，其原因在于：环境税
除了解决保护环境的问题，也应能筹措收入以缓解
或弥补经济中其他税种征收所带来的福利损失，从
而降低其他税种税负，优化宏观税负结构，提高整
体税制效率，进而改善社会福利。西方国家的成功
经验是采用循序渐进的做法，逐步扩大环境税覆盖
范围，进而增强作用效力。环境税改革不应定位于
获取“环境保护补助资金”，而应定位于促进“经济
发展方式转变”。
分析
三、环境税设计理论与“双重红利”效应
环境税设计的理论依据则是通过征税来增加
经济行为主体的运行成本，使私人成本与社会成本
相等，最终达到矫正纳税人经济行为的目的。环境
税往往按照环境的外部性损害程度来设计。政府部
门应能充分掌握企业对环境的损害状况和征税后
的减排程度，并以此设计环境税的税率，使环境税
与污染源直接发生关系，恰好将负外部性完全内部
化(减少污染的边际收益等于控制污染的边际成
本)，对社会的污染产出或经济行为不再产生额外
负担。同时，环境税实施中的环境改善收益必须能
充足到抵消改革中产生的效率损失。因此，必须将
环境税改革纳入整个税制改革的框架中实施，将环
境税筹集的收入用来支持对扭曲性税收的改革。从
理论上讲，环境税属于间接税，具有税负转嫁和累
退性的特征。环境税的课税对象大多供给弹性比较
大、需求弹性比较小，税负更容易向前转嫁给消费
者，商品生产者和要素供给者承担的税负相对较
少。环境税制设计应避免将需求弹性小的产品纳入
征税范围，以减轻低收入者负担。如果必须将部分
能源与污染品纳入征税范围，则应采取相应措施进
行补偿。
当环境税理论研究取得突破性进展时，出现了
一 系列基于财政视角的“双重红利”研究，这些研究
将矫正外部性的经济分析拓展到一般均衡分析框
架中。由此产生如下两种思路：一是环境税的开征
宏观锂济研 2013年第8期
增加产品成本，提高产品价格，导致实际要素报酬
率降低；二是环境税的实施使得税种之间的相互影
响变得更为复杂。众多的研究也表明，“双重红利”
可能存在，但并不必然产生，原因在于以下三个效
应的分析。第一 ，环境税实施的总成本可看作是“基
本福利损失”，当污染减少时，减少了负外部性损害
程度，由此带来的社会收益可称之为“污染矫正收
益”。“污染矫正收益”与“基本福利损失”之差产生
环境净收益，可称之为“基本福利效应”(第一重红
利)。第二，由于增加环境税收入而减少扭曲性税
收的收入，其税制安排减少税制效率损失，可称之
为“收入循环效应”。第三，税种之间的相互影响和
作用不容忽视，环境税的引入可能放大税收扭曲程
度 ，则可称之为“税收相互作用效应”。这三个效应
共同影响着“双重红利”的实现。环境税实施的总福
利效应 =“基本福利效应”+“收入循环效应”一“税
收相互作用效应”。后两个效应的强弱对比是决定
第二重红利存在的关健。政府筹集收入是通过一系
列不同用途的税种组合来完成的，不仅包括环境
税，也包括许多具有扭曲效应的税收，如流转税、所
得税等，由此产生的税收效应非常复杂。税收中性
的环境税改革应可以产生负的“税收相互作用效
应”和正的“收入循环效应”，如果前者小于后者，便
能够产生第二重红利。
开征环境税需要考虑效率、公平、管理成本、遵
从成本及收入等方面的因素。如何将这些具有内在
冲突性的目标进行搭配组合是政策制定者无法回
避的难题。政策的制定与实施应寻求在征纳成本最
小的基础上筹集财政收入。环境税的征收依赖于对
污染排放进行准确计量和分析，其经济效率与行政
效率都需要进行仔细的评估，以此作为能否获取第
二重红利的衡量标准。在一般均衡分析中，直接管
制措施效率损失大于具有激励效应的政策措施 ，环
境税取代直接的管制政策可以带来管制成本和遵
从成本的下降。虽然环境税制的引入可能带来一部
分税制效率损失，但筹集到的环境税收入用来支持
扭曲性税收的削减，其效率改进能够抵消“税收相
互作用效应”的负面影响。当环境税代替传统的管
制措施后，政策实施的总成本会进一步下降，环境
税的第二重红利依然可以实现。
最优环境税标准评价体系必须进一步通过细
化的指标进行衡量，如此才能准确把握环境税收政
策的目标及其相互替代关系。当环境税无法兼顾每
一 个政策目标时，环境税设计的首要任务是抑制环
境污染，使得环境污染者承担相应的社会责任，以
及尽量使管理成本和遵从成本最小化。其他可选择
的政策目标包括效率损失最小化，避免纳税人瞒报
和测算误差，政策的灵活性，税率实施的稳定性。由
于政策目标之间存在冲突与替代关系，最优环境税
设计必须考虑收入规模、收入弹性、环境质量、管理
成本与遵从成本之间的交互影响。表 1针对污染排
放税、污染产品税、投入要素税提供了最优环境税
细化标准。
四、环境税制改革的现实考察
环境税作为一种管制工具被越来越多的国家
所关注。如果按照加权平均进行计算，OECD国家
与环保相关的税收收入已达到GDP的2％左右和总
税收收入的6％左右。部分国家2006年与2010年环
保相关税收收入所占比率如图1、图2所示。
OECD国家在环境税管制方面主要借助于较为
完善的市场机制，通过绿色税收替代通常的所得
税，这种中性税制改革可能会带来“双重红利”。
我国现行的税制体系中，并没有直接针对环保
方面的税种。我国环保政策 目前主要是收费为主，
征税为辅 ，这些具有环保概念的税收零散地存在于
增值税、消费税、资源税、车船税与企业所得税等中
间。我国政府对于环境的保护主要采用行政命令方
式，但经济学家始终认为，环境税“双重红利”的实
表 1 扩展的最优环境税标准评价体系
效率 公平 管制成本 遵从成本 环境税收入
1、相互作用效应 1、税负分配 1、污染的识别 1、监测成本 1、收人规模
2、收入循环效应 2、税负归宿 2、污染的测度 2、纳税奉行成本 2、收入弹性
3、环境收益效应 3、成本收益分析 3、起征点 3、逃税成本 3、收入特征
4、直接与间接效应 4、征管范围 4、避税成本 4、收入用途
5
宏巩锃溽研宏2013~8期
杂 洚
图1 部分OECD国家环保相关的税收收入
占GDP比重示意图
资料来源：http：／／www2．oecd．org／ecoinst／quer／es
巷§ 薅 毒 姆
图2 部分OECD国家环保相关的税收收入
占总税收收入比重示意图
资料来源：httpd／mcw2．oecd．o coinst／queries
现应更多地依赖市场机制。环境税作为一种政策工
具，是通过改变社会主体的行为方式来产生预期社
会效果、实现“双重红利”的。
关于环境税费的选择问题同样是现实考察的
重要方面。如果课征对象相对稳定，征收较容易，则
可以考虑征税而不收费。如果课征对象及其标准不
确定，征收难度较大，基于节约征管成本的考虑，可
采取收费形式。我国政府对工业企业超标排入的废
水、废气和废渣采取了征收排污费的方法，但毕竟
收费立法层次低，征收不透明，缺乏严肃性和强制
性。而且排污费所筹集的资金杯水车薪，远远不能
满足治污的资金需求。此外，排污费征收范围窄、征
收标准低、管理和运用不规范，存在一定弊端。但有
些排污收费对技术要求很高，将其改为“税”会大大
增加征纳成本，因此，对于合理有效的环境收费可
予以保留。西方国家的环境税中包括了各种专项收
费和使用费，原因在于收费简便而且灵活。污染程
度的不断变化则需要对征收标准进行调整，此时采
6
用收费的方式更为便捷。从征纳成本的角度来看，
并不是所有的环保收费都要改为税。环境税改革初
期不可能涵盖所有的污染物，因此，排污费会与环
境税并存一段时间。在时机成熟时，应适时改“费”
为“税”。
五、我国环境税制改革的政策取向
在设计环境税制度时，为了改善环境质量，取
得公平合理的效果，政策制定者不能单独考虑效率
与公平以及政府收入和环境质量之间的替代关系，
必要时需要注意政策实施中的摩擦和制约因素，协
调多重目标，在目标间寻求妥协，提高政策实施效
果的最佳途径就在于在不同的政策目标间进行权
衡。我国的环境税制改革需要权衡经济社会发展与
环境保护之间的关系，兼顾环保和促进经济增长，
按切实可行的原则确定环境税制综合设计。
(一)选择合适的环境税制模式
环境税通常分为三种模式：独立型环境税模
式、融入型环境税模式和环境税费并存模式。独立
型环境税模式是指根据受益者付费或使用者付费
原则，以筹集环保资金为目的而独立征收的税，采
用独立型环境税一般会增加征纳成本。融入型环境
税模式是指不设立单独的环境税种，而是通过对现
行税制进行整合与完善，运用税收激励等手段把环
境保护理念融入现有税种中，使整个税制体系绿色
程度更高。融人型环境税模式比独立型环境税模式
的矫正功能弱，也不利于筹集专项收入治理污染。
但融入型环境税操作相对简便，无需通过人大立
法，只须国务院批准即可实施，在节约税制设计成
本与税收征管成本方面拥有优势。基于我国现实国
情，环境税制设计的综合效应有待进一步考察，其
改革不可一蹴而就。因此，融人型环境税在很长时
间内会主导我国的环保税制设计，独立型环境税的
实施可在时机成熟时，针对某一特定污染物的排放
进行试点征收。
(二)保持均衡的宏观税负水平
环境税的开征并非要提高宏观税负水平。税负
过高无益于税制效率提升，而且对就业与经济增长
均起阻碍作用，从而使环境税的第二重红利难以实
现。在设计环境税时，政府需要注意税制结构优化
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宏巩谨济研 2013年第8期
与各税种之间税负均衡的问题。由于其他清费并税
配套措施的存在，开征环境税并非增税，而是意味
着环境税费布局 、税负结构布局的再调整。因此环
境税制改革应在基于收入中性的前提下进行，并通
过环境税收人替代扭曲性的所得税，优化现行税制
结构。在结构性减税的指引下，我国当前的税制改
革应力求完善融人型环境税，在扩大环保税基覆盖
面的基础上，对节能环保行为与相关产品生产给予
进一步减免税优惠。环境税模式的选择应力求在保
持原有税负水平的基础上，通过税制结构内部整合
来构建环境友好型税制体系。为了均衡宏观税负水
平，实现“效率红利”，环境税的开征要与其他税种
的改革相协调，进一步降低居民与企业的税收负
担，降低分配效应对低收入者和弱势群体造成的负
面影响。
(三)关注环境税制设计效率
由于受环境税“三个效应”的影响，过于复杂的
税种、税 目设置无益于环境税第二重红利的实现。
我国的环境税改革应本着循序渐进的原则，由融入
型环境税渐渐过渡到独立型环境税。有学者提出环
境税由污染排放、特种污染产品、生态保护、碳排放
四类税 目组成，这四类税 目也反映了税收应调控的
范围和方向，可被称之为“全 口径环境税”。“全 口径
环境税”征税对象过于复杂，难以与我国现行税制
进行链接。其原因在于，对污染排放与碳排放征税
属于行为税的范畴，对特种污染产品征税属于货物
与劳务税的范畴，生态保护则更多地属于资源税的
范畴。“全口径环境税”将三大税类并人一个税种
中，过于庞杂，技术操作有难度。在我国现行税制体
系中，直接污染税尚处于缺位状态，但在消费税税
目的设计上已将部分对环境不利的商品纳入到消
费税的征税范围。同时，我国现行很多税种(包括增
值税、消费税、企业所得税、资源税、耕地 占用税、城
镇维护建设税、车船税、关税等)中都已融入了环保
理念。在短期内，从提高税制效率的角度，我国环境
税制改革宜进一步完善融人型环境税模式。对污染
产品征税通过消费税征税范围调整来实现，生态保
护则可以通过资源税改革来实现。对于其他环保措
施鼓励可通过相关税种的税收优惠来实现。
(四)寻求碳税先行的绿色税制改革
为获取生态与经济收益的“双重红利”，也不至
于对现行税制构成太大冲击，我国独立型环境税改
革可以从易到难，其征收次序可采用先碳税后硫
税 、氮税 、水污染税等。为了促进人与 自然和谐发
展，我国当前面临的碳减排压力增大。与此同时，美
国和欧盟又对来自不强制减排温室气体国家的相
关进口商品征收碳关税，使得我国的碳税设计比其
他环境税税种设计显得更为迫切。为应对新气候公
约和规避发达国家碳关税，我国碳税改革更具有实
际意义。碳税征收对象应界定为直接向大气中排放
二氧化碳的工业单位，其计税依据为碳排放量。具
体的申报方式为纳税人在纳税期按实际排放的二
氧化碳向税务机关申报，环保部门核准，税务部门
按污染物排放量征税。由于各种化石能源和电力等
二次能源的二氧化碳排放系数相对固定，核准与征
收相对简便，技术上可行。而且这种征收方式可以
激励工业企业引进先进技术 ，促进节能减排。短期
内我国碳税的实施会对工业增加值造成负面影响，
但从长期来看，通过碳税开征提高能源价格、改进
能源效率，可谓利大于弊。
应该认识到，人们对环境税“双重红利”的理解
是动态发展的。随着社会经济的全面发展，人们对
环境质量、经济增长以及社会福利等的评价会逐渐
变化，对于环境税第一重红利的评价权重会越来越
高，而对于第二重红利的评价权重会逐渐降低，这
种变化将会影响未来的环境税制设计，进而影响到
经济效率、社会公平以及社会福利等方面。
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