原挂钝忡1>苦呢Agri叫turalEconomics and Management 2012年3棺4期息章14期农村，土地永包经营1~.51;院足与3系也地调楚的2中央衣解决对未窦祥铭(南京师范大学社会发展学院，南京21∞97) 摘要:土地承包经营制是具中国特色的一种土地利用制度，国家长期以来致力于在政策及法律上推进土地承包关系的稳定工作，并多次表示要在稳定的前提下继续完善现行土地承包经营制。但目前土地承包经营制运行中亟待解决的问题之一是承包地调整，土地承包经营权稳定与承包地调整成为土地承包经营制实施中的突出问题。本文对承包地调整的现状与原因，国家稳定土地承包经营权的努力及困境进行分析，并提出赋予农民土地永久使用权，深入推进土地承包权物权化进程作为解决土地承包经营权稳定与承包地调整冲突的解决对策。关键词:土地承包经营权;承包地调整;冲突;解决中图分类号文献标志码A文章编号1674-9189(2012)04-0073-07稳定性、可预见性是财产权能够实现和优化配置的基础。从土地承包经营权设置的目的来看，权利人主要用其从事农业生产，因此保持承包人对其承包地占有和使用的稳定，对于增加农户在农业上的投入、提高土地的生产效率、促进承包经营权的流通等方面都具有重要意义。但是，已有实践表明，土地承包经营权的稳定性，其主要因素之一是对承包地的随意调整。土地承包经营权稳定与承包地调整之间的冲突已成为土地承包经营制实施中的突出问题。一、农村尔也地调楚的现状与原因(一)农村承包地调整的现状改革开放30年来，承包地调整成了我国土地承包经营制度中颇具特色的一个重要特征，几乎每个乡村都定期或不定期地进行过各种形式的承包地调整。从承包地调整制度产生的起源来看，1978年开始实施土地承包经营制度，但直至1984年国家才首次确立了承包地调整制度。承包地调整制度的产生并非来源于国家预先的制度设计，而是基于农民在实践中自发的利益需求。在农村土地集体所有的前提下，作为农村集体经济组织成员的个体农民不可避免地会在土地占有不公时向集体提出调整承包地的请求，而国家只是通过政策的形式将这种利益需求制度化，可以说这是一种典型的自下而上的制度形成模式。改革开放以来，我国承包地调整制度的变迁主要经历行政性调整(1978-1984年)、i允许"大稳定，小调整"(1984-1993年)、提倡"增人不增地，减人不减地"(1993-2003年)、严格限制调整*项目来源2012年江苏省普通高校研究生科研创新计划资助项目(CX2212_0375)。作者简介z窦祥铭(1986斗，男，博士研究生，研究方向:中国近现代农村土地制度。.73.
窦丰羊铭等:农村土地承包经营权稳定与承包地调查的=中央与解决对策(2003年至今)四个阶段。在具体实践中，承包地调整也有所谓"大调整"和"小调整"之分。大调整可以简单地说成"打乱重调"即不管承包是否到期，由于社区内农户家庭人口变动或其他原因，由村委会出面将农户承包地全部打乱重新分配;而小调整恰恰与大调整相对，是个别农户之间的"多退少补"即一定承包期后，人均承包地多的农户无偿出让一部分承包地给人均承包地少的农户。据1997年全国农村固定观察点办公室对全国266个村的抽样调查数据显示，自实行联产承包责任制以来，266个村中有212个村进行过承包地调整，占总数的80%，只有54个村未进行过调整。在这212个有过承包地调整的村中，调整过一次的材占%，两次的材占%，三次的村占毛，四次的村占%，五次以上的材占%。其中，因耕地增减和人口变动而调整的村占81IJ毛，因规模经营调整的村占%，因种植结构调整的村占%，因耕地搁荒调整的村占%，因其他原因调整的村占%(全国农村固定观察点办公室，1998)。山东农业大学和美国农村发展研究所2000年对江西、山东、江苏、河南4省的742个村作了重点调查，调查资料显示，自实行土地承包制以来，%的村对承包地进行过程度不同、次数不一的调整，平均调整次数为次，其中大调整的次数平均为次，承包地调整次数最多的为23次，即一年一调(杨学成，2001)。中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心2002年以中国中部省份湖北省为重点展开深入的实地调查，此次调查涉及湖北省的十个县、市、区和江苏、山西、山东、广东四个省份的五个地区，调查农户406家，访谈农民500余人，调查显示70%的被访农民表示其承包地被调整过，其中40%的人选择"作过个别微小的调整"仅有19%的农民表示"未调整过"(陈小君等，2∞4)。中国人民大学和美国农村发展研究所2008年组织了对17个省份农村土地的调查，从每个省至少选取110个村，每个村调查1-2个农户，每个乡镇不超过3个农户，每个县不超过6个农户，共收回来自1656个村的1773份有效问卷，调查表明，自分田到户至今，被调查村进行过承包地调整的中位数为两次，%的村在二轮承包时进行过调整，%的村在二轮承包后还进行了调整，调整的主要原因是人口变动(毛)和征地(%)(叶剑平等，2010)。虽然以上调查并不是针对同一批调查对象进行的严格追踪研究，但不难发现，赋予农民长期而有保障的土地承包权这一为各级政府大力推行的制度安排，在实践中并没有得到严格的贯彻实施。(二)农村承包地调整的原因稳定土地承包经营权基本体现了国家着意将现有农户的土地使用权长期化、稳定化的倾向，但这种政策安排在实践中并没有得到农民的普遍支持和认可，承包地调整的现象不仅没有减少，反而在某种程度上愈演愈烈，个别地方的承包地调整频率高达一年一次，这便形成一个令人困惑的问题:即从国家政策和经济增长意义的层面来说，承包地调整不是一个最佳的选择，具有高昂的交易费用和明显的效率损失等特征，但又屡禁不止。对于承包地调整的原因或者根源，不少经济学和社会学的学者在实证研究的基础上提出多种解释。例如，张红宇(2002)认为，承包地调整的最主要因素是来自社区范围内的人口增减，其次才是使土地资源配置更合理及其他因素。简言之，大部分地区承包地调整是固于社区人口不断增减而被迫作出的无奈之举(申端峰川2006);家庭承包制产生两个后果:一是村组成员的"成员权"意识开始形成，即对于承包地人兀有份}二是村组的土地权力得到确立和强化，这种权力是国家力量构建起来的一种制度型权力。正是由于村组成员的"成员权"和村组的土地权力，才有了比较频繁的承包地调整(董弘，2∞5);有的学者认为，在现行土地承包制度中，由于土地产权虚位或虚置而导致的土地产权功能残缺问题尤为突出，是产生承包地频繁调整的制度根源;高伟等(2007)认为，我国《土地承包法》确立的大稳定、小调整的原则在实践中并未得到很好的贯彻，一方面是由于发包方作为既得利益集团可以从承包地调整中获取控制权收益，.74.
京挂钝忡..5 苦呢AgriculturalEconomics and Management 2012年军4期地章14期具有强烈的调整承包地的意愿;另一方面是由于承包地稳定原则有悖农民传统的公平和平等观念，因而大部分作为承包方的农民具.有迎合承包地调整的强烈愿望;黄小虎(2002)认为，征地或其他非农建设也会诱发承包地调整，土地征收或征用之后，大部分村庄会采取平均分配土地的办法对被征地农民进行补偿，这必然要求重新调整承包地;廖洪乐(2008)认为，承包地调整的原因归纳主要有二:一是村干部想调整承包地，这样他们可以从中获利;二是农民有调整承包地的偏好，理由在于家庭联产承包经营制度既缺乏私有制的益处，又无法解决公有制条件下因人口变动、就业不稳定等因素所导致的社会保障问题;林韦(2010)认为，农民的公平愿望是决定承包地调整的关键因素，农民的平均主义意识，要求所有集体经济组织成员都应拥有平等的机会获得土地，并且从土地中获取收益，这种要求使得承包地调整频繁发生;赵阳(2007)认为，承包地调整的动力来自于农民负担的压力，而根本的制度基础还应是不清晰的土地产权，换言之，如果农民土地产权是清晰的，那么土地市场会取代调整制度，进而实现人地关系的平衡(赵阳，2007)。综上所述，承包地调整的主要原因在于以农村土地集体所有权为基础的土地承包经营制度受到集体经济组织内部成员不断增减等变化的冲击，其制度根源还应是现阶段农村土地产权主体虚置而产生的产权功能残缺问题。二、稳5巳农村4步也象也经营'机鼠就试革与困镜(一)稳定农村土地承包权的政策改革已有研究指出，承包地频繁调整，无法稳定农民的土地承包权，因而导致农民对农地使用权缺乏稳定的预期，理性的农民会减少对土地的长期技人，而倾向于短期、掠夺式的耕作行为，致使土地生产率不能得到进一步提高，进而使土地资源产生严重的租金消散问题，从而影响农村经济的增长。姚洋(1998)对江西、浙江两省的449户农户的调查表明，未来土地预期的稳定对农户绿肥施肥面积有显著的正面影响，而正是未来的不确定性造成农户经营行为的短期化，他们更倾向于选择对土地的短期掠夺而不是对其进行改良的长期投资，这会降低土地的生产潜力并影响农村经济的增长(冀县卿，2011)。因此，从法律和政策层面上，维持土地承包关系的长期稳定，赋予农民稳定且有保障的土地承包经营权是党和政府的一贯主张。但在相当长的一段时期内，对农民土地承包权的保护只停留在政策层面，没有形成法律。1984年1月，中共中央发布《关于1984年农村工作的通知~，强调要继续稳定和完善家庭联产承包责任制，规定土地承包期一般应在15年以上，并提出针对承包地调整问题的"大稳定、小调整"政策。1987年1月，中共中央通过《把农村改革引向深入》的决定，指出要进一步稳定土地承包关系。1990年12月，中共中央、国务院发布《关于1991年农业和农村工作的通知~，指出对已经形成的土地承包关系，要保持稳定。1991年11月，党的第十三届八中全会通过《关于进一步加强农业和农村工作决定~，指出要把家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。1993年11月，中共中央、国务院发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施~，决定在原有的15年耕地承包地到期之后，再延长30年不变，同时提倡在有条件的地方实行承包地期内"增人不增地，减人不减地"的办法。1995年3月，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》的通知，指出要切实维护农业承包合同的严肃性，积极、稳妥地做好延长土地承包期工作。1998年10月，党的第十五届三中全会通过《关于农业和农村工作若干重大问题的决定~，进一步明确了土地承包期再延长30年的政策，并要求加快立法，赋予农民长期而有保障的土地使用权。20世纪90年代末，由于在城市化、农业产业化结构调整、规模经营等进程中出现大量.75.
窦样铭等:农村土地承包经营权稳定与永包地调整的冲突与解决对策侵害农民土地权益的现象，以法律形式肯定和保障土地承包关系的长期稳定，成为党和政府的重要任务。2002年8月第九届全国人大常委会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》和2004年8月第十届全国人大常委会第十一次会议二次修订通过的《土地管理法》以及2007年3月第十届全国人大第五次会议通过的《物权法》都规定了耕地的承包期为30年。并且，~农村土地承包法》确立了承包期内不得调整承包地的基本原则，并对个别调整作出严格的限制;~物权法》也重申了《农村土地承包法》的相关精神，并进一步规定在土地承包期届满后，由土地承包经营权人按照国家相关规定继续承包。2008年10月，党的第十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定~，指出要赋予农民更加充分且有保障的土地承包经营权，并且现有土地承包关系要保持稳定并长久不变(张厚安等，2010)。可见，针对承包地调整问题，国家努力通过制定相关政策、法律以逐步规范承包地调整行为，以期最大限度地保障土地承包关系的稳定。(二)稳定农村土地承包经营权困境我国农村土地集体所有的法律规定使集体经济组织成员都享有承包土地的权利，即获得集体土地人人平等，因此集体经济组织成员提出分配或调整土地有其合法性和平等性基础。承包地长期不调整将导致土地使用权的不平等化，平等的土地使用权是改革开放以来我国农村经济、农业经济快速发展的制度基础，虽然目前土地30年承包期已经法律化，但在此之前的20多年时间里，我国大部分农村的土地都进行过次数不一、程度不同的调整，所以因人口变化而产生的土地占有不均等情况还不严重，但在土地30年承包期的法律落实后，随着时间的推移，土地占有不均等情况将会日趋严重。这具体表现在以下几个方面:第一，承包期内，集体经济组织新增成员不能获得土地，导致增加人口的农户将实际拥有比人口没有发生变动的农户更少的承包地，客观上造成农户之间的不平等。第二，在承包期内，一些农户家庭成员丧失集体经济组织成员身份或死亡，这并没有影响这些农户已经获得的承包地，因此这些农户将实际拥有比没有成员丧失集体经济组织成员或死亡的农户更多的承包地，由此也造成了农户间的不平等。第三，承包期内，因婚姻等情况的变动而发生的在集体经济组织之间流动的集体经济组织成员，将可能因不同集体经济组织发包或调整承包地的做法不同，而在新加入的集体经济组织和原有的集体经济组织都获得了承包地的份额，或在两地都不能获得承包地份额。前一种情况使这些成员获得了比没有流动成员更多的土地保障，后一种情况则造成这些成员失去基本的土地保障，这都会造成不平等的结果。第四，承包期内，一些集体经济组织成员转变为城镇居民，但其集体经济组织成员身份的变化并没有导致其家庭失去已经获得的承包地，客观上使其获得双重保障，这也是一种不平等的结果(周应江，2010)。客观地讲，国家长期以来虽努力维持土地承包关系的稳定，但集体经济组织成员对土地资源占有和利用的平等主义或平均主义的价值观念，使在集体经济组织内成员出现变动的情况下很难维持土地承包关系的绝对稳定。由于我国法律规定农村土地属于集体所有，而平等主义是大多数农民的价值取向，当集体经济组织内对土地占有出现不平等或不平均时，便通过承包地调整维持集体经济组织内部的平等。因此，农村土地集体所有是承包地调整的一个法律基础，在承包地调整问题上集体所有权和农民个体权利始终存在矛盾和冲突。一方面，保障土地承包经营权、的长期稳定是国家政策和立法所追求的目标，但因农村土地集体所有为基础的承包地调整却成为影响土地承包经营权稳定性的一个主要因素，因为承包地调整使土地承包经营权的长期稳定无法实现;另一方面，如要维持土地承包经营权的长期稳定，则集体就不能对农户承包地进行调整，这将意味着农村土地集体所有权的落空，并导致农民土地占有的不公。.76.
很普钝持马苦呢AgriculturalEconomics and Management 2012*".窍雪4却号，也写雪14英同三、化解土地恭'也经营'枫稳足与永也地调主l~中3髦的对珉土地承包经营权在实践中出现的稳定与调整的冲突解决，及现阶段法律政策在解决此问题上出现的困境，让一些学者对现有的法定30年承包期限提出质疑，并建议延长承包期限、永久承包或者缩短承包期限、允许一定情况下的调整等。王小映(2008)等认为，由于土地承包期限短，导致人们在土地承包经营权问题上的认识不一致，造成承包地流转、征收补偿和处置中诸多混乱的现象，制约了土地流转集中，阻碍了现代农业规模经营的发展，并影响了农民对土地的有效利用和长期技人。因此，进一步延长土地承包期限，应成为改革家庭联产承包责任制的关键。与主张延长土地承包期限的学者的观点相左，一些学者主张应进一步缩短土地承包期限。陈小君(2007)在《农地法律制度在后农业税时代的挑战与回应》一文中提供的，2006年中5月对湖北省监利、漏水两县和贵州省金沙县农户实地调查的数据显示，监利、漏水两县接受调查的227户农户中，认为有必要在国家重要法律中明确土地承包经营权期限的占%，其中%的农户认为土地承包期限规定在10年以下即可，毛的农户认为只需规定10-20年，%的农户赞同30年以上;金沙县接受调查的124户农户中，认为有必要在国家重要法律中明确土地承包经营权期限的占奋，其中奋的农户认为土地承包期限规定在10年以下即可，%的农户认为只需规定10-20年，毛的农户赞同30年以上。由此，陈小君教授等主张，土地承包期限以不超过20年为宜，并且认为，即便是在士地30年承包期内，也应允许承包地调整，承包人向发包人提出申请，经集体经济组织内大部分成员的同意，可以定期、适时、小规模地调整承包地，但尚有机动地可提供的除外。关于土地承包期限长短之争，反映了土地承包经营权稳定与承包地调整的冲突，实质上也是在土地利用问题上的效率原则与公平原则的冲突。延长土地承包期限的主要着眼点在于提高土地的利用效率，而缩短土地承包期限则主要是从落实集体经济组织成员的土地承包权益的公平角度出发。土地承包经营权稳定与承包地调整的冲突以及在此问题上形成的有关土地承包期限长短之争，不仅是土地利用效率和土地权利公平的冲突，而且关系到家庭联产承包责任制的定位，将土地使用权永久下放给农民，使农民成为土地承包经营权最终的、完整的拥有者，并且可以继承、转让、抵押和交易，或者说，深入推进土地承包权物权化进程，从而从根本上解决土地承包经营权稳定与承包地调整的冲突。对我国大多数农民而言，经营承包地不仅是一种经营手段，更是一种生活方式，包括收入功能、预期功能、就业功能和保障功能(风险功能)四重制度内涵。因此，赋予农民土地永久使用权，深入推进土地承包权物权化进程，让农民真正成为农村集体土地的主人，借以保护农民所享受的各种土地权益，这是我国未来土地承包制改革的基本方向，也是保障农民土地权益的根本措施。《物权法》虽然已将土地承包经营权界定为用益物权的一种，但这并不意味着承包经营权已经具备明确、完善的物权属性，尤其是在实践中承包经营权作为物权的属性不能得到彰显。在农村土地集体所有制下，农民没有完全的权利按照自己的意原处置土地的承包，在多数情况下，必须取得集体(村委会)同意。并且，依据《物权法》规定，当土地30年承包期届满后，土地承包经营权人可以按照国家有关规定继续承包。但目前国家尚未出台未来如何继续承包的政策。因此，应当及早宣布农民对其承包经营土地的永久使用权，同时对农户承包地的占有权、使用权、收益权和处置权等各项权能进行完善，以真正实现土地承包经营权的法定化、长期化、固定化、可继承化和市场化的物权化改革目标。赋予农民土地永久使用权，深人推进土地承包权物权化进程，既坚持了土地承包经营制，又能实现农民平均地权的理想，符合国家关于农.77.
窦祥铭等:农村土地永包经营权稳定与承包地调整的冲灾与解决秽策材改革发展的法律及政策精神，有利于保障土地承包经营权的长久稳定。农民获土地永久使用权后，身份与土地承包经营权的联系被切断，集体经济组织与农户的土地承包经营权的联系也被切割，这不仅有效地消除了土地承包经营权的身份制约，凸显其财产权属性，同时还可以有效地排除集体经济组织对农户土地权利的干预，从而实现土地承包经营权应有的物权效力。然而，赋予农民土地永久使用权的土地承包权物权化改革，具有牵一发而动全身的效果，在实施过程中必然会遇到各式各样的难题。有学者认为，此项改革秉承效率优先原则，而有失公平，尤其是相当一部分农村新增人口据此政策而不能凭借集体经济组织成员获取土地，这不仅有悖"耕者有其田"的理念，而且会因公平失衡问题导致农村社会矛盾加剧，最终不利于国家的长治久安。实际上，农民真正需要的并不是土地本身，而是一个健全的社会保障体系和充分就业的机会，土地最终由少数农业经营者所有，是一个必然趋势，是工业化和市场化发展的必然结果，世界上农业发达国家莫不如此。参考文献[ 1] 全国农村固定观察点办公室.当前农村土地承包经营管理的现状及问题[刀.中国农村观察，1998(5): 56-57. [2]杨学成，罗伊·普罗斯特曼，徐孝白.关于农村土地承包30年不变政策实施过程的评估田.中国农村经济，却01(1):55-66. [ 3] 陈小君等.中国土地法律制度研究一一田野调查解读[M].武汉:中南财经政法大学出版社，2ω4.[4] 叶剑平，丰雷，蒋姊，等.2∞8年中国农村土地使用权调查研究一17省份调查结果及政策建议田.管理世界，2010(1):64-73. [ 5] 张红宇.中国农地调整与使用权流转:几点评论阳.管理世界，2ω12(5):76-87. [6] 申端锋.农村土地问题不只是农民权利问题一一以中部某省粮食主产区三个村庄的土地调整为例口].华南农业大学学报:(社会科学版)，2∞6(4):26-32. [7] 黄弘.产权到户是遏制土地频繁调整的有效途径回.农业经济问题，2∞5(12):38-41. [ 8] 高伟，李学迎.公平观念、控制权收益与土地调整日].中央财经大学学报，2∞7(7):61-64. [9] 黄小虎.征地制度改革的经济学思考口].中国土地，2∞2(8):22-24. [10]廖洪乐.中国农村土地制度六十年一一回顾与展望[M].北京:中国财政经济出版社，2∞8.[11]林韦.农村承包地调整制度研究[M].北京:中国检察出版社，2010.[12] 赵阳.共有与私用:中国农地产权制度的经济学分析[M].北京:生活·读书·新知三联书店，2∞7.[13]冀县卿.改革开放后中国农地产权结构变迁与制度绩效:理论与实证分析[M].北京:中国农业出版社，201l.[14] 曾令秋，胡健敏.新中国农地制度研究[M].北京:人民出版社，201l.[15] 张厚安，徐勇，邓大才，等.大陆农地制度变革60年的基本经验与教训[M].徐勇，赵永茂土地流转与乡村治理一一两岸的研究北京:社会科学文献出版社，2010.[16]周应江家庭承包经营权:现状、困境与出路[M].北京:法律出版社，2010.[17] 王小映.进一步延长土地承包经营权的期限[刀.中国土地，2008(10):31-32. [18] 陈小君.农地法律制度在后农业税时代的挑战与回应[J].月旦民商法杂志，2∞7(3):20-3l. [19] 陈小君.农村土地制度的物权法解释一一关于〈学习推进农村改革发展若干重大问题的决定〉后的思考[J].法商研究，2∞9(1):3-1l. [2句王利明.中国物权法论[M].北京:中国政法大学出版社，2003..78.
原壮钝叶'..~ 苦呢AgriculturalEconomics and Management 2012年章4期忠章14期Conflic臼betweenLand Contracting Rights for Operation’ Stability and Adjustment of Land Contract and Resolution DOU Xiangming ( School of Social Development, Nanjing Nonnal University, Nanjing 210097, China) Abstract: Land contracting system for operation is a characteristic land-using system of China, the nation has a long historγin promoting the stability of the land contract’s relations in policy and law, and has expressed repeatedly in the premise of stability to continue to improve the current land contracting system for operation. But one of the most urgent problems of land contracting system for operation is adjustment of land contract, conflicts between land contracted rights for operation’s stability and adjustment of land contract becomes outstanding problems in implemŁnting land contracting system for operation. This paper describes the present situation and the cause of adjustment of land contract, the nation’s efforts to stabilize land contracting rights for operation and difficulties, and puts forward endowing farmers with perpetual and integrated real rights of land, and advancing the land contract right’s process of real rights as a resolution of solving conflicts between landcontracting rights for operation’s stability and adjustment of land contract. Key words: land contracting rights for operation; adjustment of land contract; conflicts; resolution i 次主U了蚓〈农挂役制管纯〉j 次主电j~稿; j 主要栏目:特稿、农业科技创新、粮食问题、土地问题、农民问题、食品安j j 全、国外农业、现代农业、农垦经济、林业经济、渔业经济、畜牧业经济、农村j i 合作经济、农业与农村发展、农业资源与环境、农村金融与保险、农业企业经营; i 管理、农产品营销与贸易、县域经济等。i i 本刊愿结交广大业内人士，期待着广大读者、作者与我刊联系。; 联系人:盖艳芳(常务副主编)齐衡(责任编辑)电话:0451-55190063 传真0451-55190739! 邮箱町n町y卫叨对JJ览Ygl@∞om网址:趾h1业t毕tp毕:1.句p/巾ub凶由 i 地址(150030)哈尔滨市香坊区木材街59号东北农业大学出版中d心i (农挂$爱情A苦呢》编辑部j .79.
