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一、问题分析
进入新世纪以后，党和政府更加关注中小学教师的人事制度改革。2001 年 10 月，中央
编办、教育部、财政部根据《国务院关于基础教育改革与发展的决定》颁发了《关于制定中
小学教职工编制标准的意见》；2003 年 9 月国家人事部颁发《关于深化中小学人事制度改革
的实施意见》；2003 年底教育部召开了全国中小学教师人事工作会议，部署了改革的具体要
求和计划。可以认为，目前我国中小学系统的人事制度改革已在全国范围内掀起了高潮，取
得了诸多进展。但是，教师人事制度改革并不是一件简单的事情，它涉及到全国 1000 多万
中小学教师。归结改革过程中出现的各种问题，主要表现为三个方面，即新制度与旧制度之
间的冲突、教育方面与非教育方面之间的矛盾、政策文件与实践执行之间的落差等。具体体
现为：
1.人事制度改革并没有显示促进农村教师队伍建设的显着性作用
农村教育是我国教育发展的优先关注领域。但从教师人事制度改革的实践看，农村教育
和农村教师的发展仍面临着许多新问题，特别是边远山区的教育。人事制度的改革，尤其是
教师编制的重新确认和以县为主教师工资的财政拨付，的确减轻了农村教育的财政负担，在
政策上保证了教师工资的按时发放。
然而，就农村中小学教师队伍建设而言，数量精简只是一个方面，更重要的则是农村学
校教师队伍素质的提高。在推行教师聘任的过程中，存在“好学校选好教师，好教师选好学
校”的现象，往往是重点学校、城镇学校在聘任教师中遇到的困难少，而薄弱学校、农村学
校则难以聘用到优秀教师、骨干教师。薄弱学校、农村学校和教学点等难以有高职称和高素
质教师进入，教学质量提高困难，学校之间的差距进一步加大。由此看来，以学校为单位的
教师聘任制存在严重不足。
2.合格新教师难以进入，代课教师成为新问题
在以县为主的教育管理体制下，财政困难的农村县市更多地基于减少财政负担的立场而
严格控制教师编制和教师工作。部分县的教育行政部门考虑到自身机关行政人员编制的限制，
还占有或者挪用有限的教师编制。教师编制的人员不在教学岗位，尤其是教育行政部门人员，
包括教育局、乡镇教育办公室等非教学机构占有教师编制，在某些地方还比较突出。在一些
贫困地区，鉴于财政拨付的教师工资比对应的公务员工资要高，不少从教师队伍中提拔的干
部往往不愿意放弃教师编制，这也使得教师编制更加紧张。
在尽可能减少财政负担和编制不能增加的情况下，新教师的进入显得十分困难。比较多
的县近年来即使教师编制不满也不进新教师。也有的地区采用新教师的使用制度，即师范毕
业生要经过 1-2 年的工作，才能在通过考核的情况下，享受公办教师的工资待遇。较多的农
村县市采取找代课教师的方式，解决实际教学中教师缺少的问题。但由此代课教师问题又重
新出现，2003 年全国中小学代课教师与专任教师的比例达到 %，预计 2004 年仍将在 6%
以上。
3.教师聘任制存在不足
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推行中小学教师人事制度改革，教师聘任制是重要环节。在各地的实践中，教师聘任制
的表现形式很多，但显然缺少一种科学、规范且可持续的教师聘任制。实践中，行政性的聘
任和走形式的聘任比较多，这些不仅没有起到促进教师队伍建设的作用，反而影响到教师的
情绪和工作状态。
实施教师聘任制，涉及到如何评价教师的业绩与合格标准、如何建立教师聘任的长效机
制、究竟由谁来聘任教师等问题。在以校为本教育管理理念的指导下，校长可以有聘任教师
的权利，但校长自身的聘任也是当前要考虑的一个问题。在校长聘任制还没有完善的情况下，
又怎么能要求校长对教师聘任制负很大责任呢？
同时，在推行教师聘任制的过程中，还没有协调好政府、校长（学校）与教师三者之间
的平衡关系。在各自的权利、义务方面，没有一个比较统一的规范。在教师评价方面缺少具
体的指导。教师聘任制在科学性、规范性和可持续性方面存在严重不足。
4.缺少配套政策和举措
目前以教师聘任为主线的中小学教师人事制度改革，仍受制于传统条例的制约，教师薪
酬分配与职称的直接挂钩，教师工资由财政直接拨付，难以体现教师薪酬在教师聘任中的杠
杆调节作用。各地在教师工资制度改革上，形式大于内容。在许多地方和学校，所谓的教师
结构工资本质上也并不比以前的工资分配有多大的优势。尤其是随着教育收费和学校收费的
日益规范，学校在调节教师结构工资方面的作用可能会越来越小。
尽管各地在安置教师分流方面做了很大努力，但在农村地区，如何安置分流教师仍是一
个大难题，教育部门也心有余力不足。这种安置上的困难，在一定程度上也影响到了在岗教
师队伍的稳定。还有许多地方采用的“老人老办法，新人新办法”某种程度上也存在弊病，它
不利于教师队伍的整体发展和建设。在对待老人与新人问题上，要体现合理性，也需要体现
平等性，需要将体现人文关怀和规则约束相结合。
许多地方没有建立并形成教师聘任制过程中的教师申诉与劳动仲裁的专门机构和制度。
在实现聘任的过程中，教师往往处于被动的地位。
5.教师编制的弹性不够，教师队伍的结构性矛盾难以解决
在确定教师编制和定额方面，尽管中央要求在编制制订上要根据地方实际，但是，教育
部门、财政部门、人事部门等方面如何进行协调尚存在很大的难度，尤其是在财政能力有限
的地区，总编制额度变化的可能性小。因而，教师数量在地区间的不平衡、学段之间的不平
衡以及学科之间的不平衡难以得到根本性解决。
随着基础教育课程与教学改革的实施，教育教学方式也发生一定的变化，小班教学将带
来班级规模的缩小，新课程科目的开设将要求增加新类型的教师，如综合课教师等。如何将
教师编制与课程教学的改革联系起来，这也是当前教师人事制度改革迫切需要解决的问题。
二、改革思路
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中小学教师人事制度改革，必须从目前我国社会经济和教育发展的大背景出发。它不同
于一般性的事业部门人事制度改革，更不同于行政机关的人事制度改革，其必须围绕有利于
教育发展和教师发展的理念而进行。在此，就深化我国中小学教师人事制度改革特提出以下
立场观点：
1.改革取向不能只是直接“减员”，而应该优先考虑教育“增效”
当前我国中小学教师队伍确实存在超编的情况，但从建设一支数量有保证、质量有保障
的高素质教师队伍的目标来看，教师人事制度的改革可能不只是减少教师人数而已，关键是
要优化教师队伍。
所以，教师人事制度改革不能直接从经济的角度出发，也应该更多考虑教育的需要。教
师人事制度的建设应该围绕如何建设高质量的教师队伍，将教师专业发展的理念体现到人事
制度的改革之中。因此，教师人事制度改革需要增加柔性，不能简单地按照学生数或者师生
比等指标而决定教师队伍的整体数量。
2.必须从教育改革与发展的实际需求出发，进行中小学教师人事制度建设
中小学教师的整体素质与实现优质教育目标的需求之间尚存在明显的差距，这是关系到
全面实施素质教育和高质量普及九年义务教育的重要问题。因此，人事制度改革必须是有利
于促进教师队伍的整体发展，而不是简单的“人员分流”。如果说教师人事制度是教师管理的
内容，那么，这种制度必须与教师的职前培养以及在职培训（继续教育）有机地结合在一起。
教师人事制度建设要与新世纪我国教师教育的体制创新、制度创新等结合在一起，要考
虑促进教师培养和教师培训的要求。在教师的人事管理上，要应执行教师资格证书准入制度、
教师继续教育制度和教师来源多元化等。人事制度建设要考虑到吸收更具有潜质的、有志于
教育事业的人才进入教师队伍。
3.必须充分关注当前中小学教育教学改革中出现的一些新问题和新情况
小班化教育、双语教学、现代教育技术在课堂中的运用、研究型课程、综合课程、活动
课程以及校本课程等，不仅对教师的素质提出新要求，实际上也影响到了教师人事制度，如
教师的工作量、业绩考核、岗位聘任和职务晋升等。在教育教学发生重大变革的背景下，在
职教师培训和提高已成为了教师队伍专业化建设的重要内容，为此，人事制度就必须考虑更
多的相关因素。
4.中小学教师人事制度建设要有利于构筑高质量的教师人力资源
在当前基本普及九年义务教育的背景下，教师队伍建设需要考虑如何为教育的可持续发
展积蓄能量和增加动力的问题。虽说教师职业已开始成为令人羡慕的职业，但是，教师职业
要真正成为受全社会尊重、关注和向往的专业，还面临很多挑战，还需要走很长的路。当前
我国高等教育的飞速发展和教师教育体系的开放，使中小学教育有更大的空间和可能以吸纳
更多的有志于从事中小学教育工作的优秀人才。《面向 21 世纪教育振兴行动计划》和《中共
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中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》都提出了“2010 年前后，具备条件
的地区力争使小学和初中专任教师的学历分别提升到专科和本科层次”的师资队伍建设目标。
因此，目前的教师人事制度改革必须考虑到当前的有利时机和长远的战略设计，人事制度建
设必须有利于吸收和储存高质量的人力资源。
5.中小学教师人事制度建设要与现代学校制度建设实现互动
现代学校制度建设是当前我国教育改革与发展的一个重要内容，中小学教师人事制度建
设必须与以校为本的现代学校发展理念有机地结合。人事制度建设，既不能是完全的“自上
而下”，也不能是完全的“自下而下”，尤其是当前我国中小学校机构能力还不足以实现完全
的自主管理，包括教师的人事聘任等。所以，人事制度改革既要考虑到学校制度改革的需要，
也要有助于促进现代学校制度的建立。政策层面的教师人事制度必须与现代学校制度下的教
师队伍要求相互一致，相互促进。当然，其中对校长角色的定位与要求，也是影响教师人事
制度和现代学校制度建设的重要方面，是教师人事制度中必须考虑的内容。
6.必须重视中央和省的指导作用和影响力
按照我国的教育管理体制，中小学教育管理的权限在地方，其中基础教育的管理权限在
县级。以县为主和编制到县的教师人事制度改革，在实践中也存在不足。正如上文所述，目
前一些地方只是单纯限制新教师的补充，以控制教师队伍人数的增加，实现完成编制的目标。
这就在实践中造成正规的师范毕业生不能很好地就业，影响到了教师培养事业的发展；同时
又出现比较多的“代课教师”，造成了教师队伍的不稳定等。这些现象都是十分危险的。
以县为主和编制到县，在很大程度限制了不同县之间的教师资源的合理配置，不利于运
用中央和省的力量，调配教师人力资源。在重视教育均衡发展的背景下，如果没有中央和省
等部门的参与，农村地区尤其是贫困地区，其自身很难有能力来实现以优质教师队伍为保障
而促进本地区教育跨越发展的目标。因此，在中小学教师人事制度改革方面，教育部乃至国
务院必须提出若干原则的改革意见，引导和规范地方的中小学教师人事制度建设。省级政府
需要指导和协调教师在不同地区之间的安置。
7.必须体现以教师为本的科学发展观
在中小学教师人事制度建设中，必须考虑教师自身的主体参与，激发教师的主动性。教
师不是“被改革者”，而应该成为制度建设的参与者和实施者。因此，在教师人事制度的框架
中，必须设计教师参与的制度体系，使教师在整个教师人事制度实践中有“话语权”。教师资
格制定、教师评价与教学绩效考核、教师报酬分配方案、学校教师发展计划等诸方面，均需
要教师的参与，需要借鉴来自教师的观点和建议。
三、行动建议
1.重新审视中小学教师人事制度改革的艰巨性
在教育事业的发展过程中，建立与社会经济体制相适应、满足教育发展需要并能够促进
教师发展的人事制度是当前的重要任务。中小学教师人事制度改革并不是简单的按照编制规
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定而控制教师编制的事情。它要求在整个社会制度和体系的建设中，建立教师的人文关怀机
制，以促进教师队伍自身的稳定和发展。要有“穷国办教育”背景下教育内部效率的意识，努
力减少超编数量。在看待教师编制问题上要从教育教学发展的实际出发，要从教育事业发展
的长远利益出发，不能完全拘泥于编制数量而扼杀事业发展新增人员的来源。完成核定编制
的任务，是一个比较持续而且动态的过程，并不是直接的“出”或者“不进”的问题。要把中小
学教师人事制度建设看成是一个长期的、持续的过程，将编制的确立与建立高质量的教师队
伍结合在一起。
在推进中小学人事制度改革的进程中，必须采取以法治教的实践举措，建立和完善法律
法规建设。努力克服行政命令式的官僚作风，通过法律法规的建设，保持人事制度改革的连
续性和可持续性。要从宏观和大局高度认识中小学教师人事制度改革的重要性。
2.改革教师职称制度，实现职称与岗位的直接挂钩
中小学教师职称制度改革，应该纳入教师人事制度改革的重要方面，必须考虑如何通过
职称岗位的设立，引导学校教师建立人力资源的合理结构，必须考虑教师职称的评聘分离与
教师工资与职称岗位的直接联系。
每个学校都应该设立不同职称的教学岗位，具有不同职称的教师应该具有不同的教学岗
位要求。就中小学高级教师而言，他们必须不仅要具有杰出的教学表现和高质量的教学效果；
更为重要的是要为学校的其他教师尤其是年轻教师做出专业引领的示范作用，为推进学校教
师队伍的团队建设产生关键性作用。
现在一些地方推行这样一种做法，即要申报高级职称，就必须在农村学校或者薄弱学校
任职一定时间。这种措施在一定程度上能够充实学校的师资队伍，但从根本上说却难以产生
持久的作用，并不是一种有效的措施和手段。政府需要考虑通过在每个学校设立各自的职称
岗位，并确保在不同的学校之间，相同的职称岗位有相同的要求，并提供相同的职称待遇。
3.完善教育管理体制，加强现代学校制度建设
以县为主的教育管理体制，强化了地方政府的责任和权力，但也不能不看到不同地区之
间的差异，为此，中央和省需要制订更多的关注农村中小学的政策，支持农村中小学教师的
队伍建设。需要设立面向农村学校和教师的专门项目，支持和促进这些地区的中小学教师人
事制度建设，如设立新入教师特殊关注项目、教师成长和培养项目以及教育管理人员发展项
目等长期性和国家性的（或者省级的）计划。
就教师编制核定而言，必须考虑到山区和边远地区的教学点问题，必须考虑到学校的分
布点及农村学校班级规模变化的因素等。此外，还必须充分关注课程改革对教师提出的新要
求，关注对教师能力的多方面要求和不同学科教师的结构比例。需要强化政府部门在不同学
校之间合理、均衡教师配置的行为以及优先关注薄弱学校和农村学校等方面的作用。需要有
更加完善的教育政策与措施促进和保障教师人力资源在不同学校甚至不同地区之间的合理
调配。需要建立教师职业保险制度，建立教师共同基金等，从机制上解决教师的后顾之忧。
需要有政策关注对分流教师人力资源的再利用和再开发，帮助分流教师提高其参与新工作岗
位的能力，合理安排他们参与社区建设和发展活动。
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教师人事制度改革要有助于现代学校制度建设。现代学校制度要求学校坚持以人为本的
管理制度，学校不仅要促进学生发展，也要促进教师发展。学校需要建立不同群体对话交流
的平台，包括学校领导、教师、学生、家长以及社会等各个利益团体。在平等公开的对话之
中增加相互理解和对学校发展远景的认可，以增强学校发展的内聚力。
4.在教师专业化理念下实施教师聘任制
教师专业化是建设高质量教师队伍的重要保证。在迈向教师专业化的过程中，我国教师
教育的改革与发展已经取得了重大进展。教师资格证书制度与教师上岗培训制度以及教师继
续教育制度正在实施之中。
学历水准是教师专业化的一个重要方面，但并不是唯一的条件。教师专业化要求在聘任
教师的过程中，必须将教师证书（包括学历证书）、能力考试、教学表现与经验等多方面因
素加以综合考虑。如何建立科学合理的教师选拔、教师考核和教师评价制度及其方法，是当
前促进教师专业化建设的重要任务，也是有效推进教师聘任制的重要基础。在这方面，不仅
需要依靠学校自身的力量，更需要外部力量的参与，需要教育科研机构的研究参与，需要政
府部门的政策介入。建立政府鼓励非学校的专业机构成立承担中介性服务的教师评价机构，
开展专门的研究，同时面向学校服务。
学校也需要成为一个学习型组织，具有持续发展的内在能力。学校教师队伍的组建必须
考虑到如何激发教师个体和整体的发展潜力，由此促进学校教育教学质量的提高和促进学生
发展和整个学校发展。学校必须将任用教师和发展教师有机地结合起来，使学校成为教师与
学生共同发展的场所。学校聘任教师和考核教师必须从学习型组织建设的要求出发，考虑组
织发展所需要的合理的人力结构，由此建立并维系学校的文化。
5.重点抓好校长队伍建设
作为学校领导的校长，需要有学校发展的长远愿景，需要为建立和培养合格的教师团队
而努力，需要使学校教育教学质量不断提高，更需要为创造学校的教育与学习文化而奋斗。
但是，在市场经济的背景下，学校的经济活动增加，又产生了对校长角色的诸多新认识，
如“职业经理人”、“经营者”等经济方面的“角色”。不过，随着我国社会主义市场经济体制及
其相应的教育管理制度与体系的完善，尤其是学校教育经费制度保障体系的建立，中小学校
的经济活动将有所限制甚至取消，中小学校长作为教育教学的“学校领导”角色将更进一步的
明确。校长肯定不再是学校创收或者经济活动的经营者。
校长成长与学校发展是一个同步的过程。政府在建立和发展学校的过程中，必须考虑校
长的培养与使用。在推行校长聘任制的过程中，必须综合考虑各种因素以评价和考核校长的
表现和业绩，尤其要考虑学校各方面的发展程度，包括教师、学生和教育效果等。
6.创新教师教育模式，推进教师队伍建设
传统的师范院校教师培养方式已不适应中小学教育发展与改革的要求，教师教育的人才
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培养模式正在发生转变。近年来，我国的教师教育处于不断的变革之中。在教师教育专业毕
业生就业多元化和中小学教师来源多元化的双重背景下，如何保证新教师来源的高质量将成
为中小学教师队伍建设面临的重要课题。
首先需建立起中小学与教师教育机构之间的合作伙伴关系。对教学专业的成员即教师而
言，只有通过不断进行的在职培训和学习，才能弥补教师职前培养的不足。教师教育机构与
中小学校的联系与合作，已经成为教师教育教学模式的一种选择。在一些欧美国家，建立大
学与中小学联盟、建立教师发展学校等，已经成为培养教师的典型形式。立足实践、强调反
思、注重合作的教师专业成长理念已为越来越多的人所认可。
其次要重视教师教育与中小学校之间的互动作用。教师教育的改革尤其是新教师的培养，
必须更多地面向所服务的对象即地区及其学校，增强为具体目标“客户”服务的意识。地区和
学校在建设教师队伍的过程中，尤其是在招募、使用和发展教师的过程中，必须主动参与教
师教育机构人才培养模式的改革，预先表达自己学校的目标需求，使未来的新教师能够更早
和更好地适应学校的实际需要。
