国内公共管理伦理学研究综述 曹望华 【专题名称】伦理学 【专 题 号】B8 【复印期号】2007年04期 【原文出处】《广东行政学院学报》(广州)2007年1期第93～95页 【英文标题】Overviews of the Domestic Study on the Ethics of Public Management CAO Wang-hua ( Faculty of Politics and Administration, Guangdong Oceanic University, Zhanjiang Guangdong 524088, China) 【作者简介】曹望华，广东海洋大学政治与行政学院，广东 湛江 524088 曹望华(1975—)，男，广东海洋大学行政学系副主任，哲学博士，主要从事行政伦理学、经济伦理学的研究。 【内容提要】 近年来，国内公共管理伦理学的研究取得了初步进展，学术界讨论和争议的问题涉及多个方面，大致可以归为学科性质、研究对象、研究内容、宗旨和目标、功能与价值等，但在研究范围和视野等方面还存在明显不足。总体上说，国内公共管理伦理学的研究尚处于起步阶段。 In recent years, the domestic study on the ethics of public management has made preliminary progress, and the academe has launched a broad discussion and argument, in which involved disciplinary nature, study object, contents, gist, aim, function and value, etc. However, there are obvious shortcomings in the width and depth of study, in another word in general, at a kindergarten stage is the domestic study on the ethics of public management. 【日 期】2006-10-13 【关 键 词】公共管理伦理/公共管理伦理学/研究综述the moral of public management/the ethics of public management/research overviews 中图分类号：D6 C93 B82 文献标识码：A 文章编号：1008—4533(2007)01—0093—03
人类进入21世纪，出现了社会治理模式的现代转型，传统的单纯由政府实现的社会治理正逐渐开始被以通过社会服务来实现管理为核心目标的公共管理所取代。随着公共行政从政府管理推广到公共管理，以及公共管理理论的发展，公共管理伦理学的建立已经成为时代课题。而在我国，随着行政事业改革的深入，以及政府公共管理职能的转变，当前公共管理中存在的和急需解决的伦理问题日益突显。在这种情况下，公共管理伦理学的研究逐渐引起了学术界的重视，本文就国内公共管理伦理学研究近况做简要综述。 一、公共管理伦理学的学科性质与研究对象 基于研究视角的不同以及对公共管理、伦理的内在学理等方面的理解差异，尽管学者们对公共管理伦理的概念进行了诸多的探讨，但目前仍无法从对公共管理伦理的概念界定出发，达成对公共管理伦理学学科性质的统一认识。学术界在对公共管理伦理学学科性质的看法上分歧较大。主要有三种观点： (1)公共管理伦理学属于管理伦理学的领域。张文芳认为：“公共管理伦理就是以公共管理学为元理论，运用伦理学的原理、观点和方法，来研究公共管理实践行为的规范问题的知识体系。从理论和实践相结合的角度来考量：它是当代公共管理活动与伦理学价值观相互渗透、融通、化合而应运而生的一个管理伦理学领域”。[1] (2)公共管理伦理学属于职业伦理学的范畴。张康之认为：“公共管理伦理学是关于公共管理职业活动中的伦理关系和道德规范的科学”，“公共管理中的道德规范在公共管理这一特定的职业活动领域之内，是对这种特殊的具体的伦理关系认识的结果”，所以，“公共管理伦理学在本质上是属于职业伦理学的范畴”，“是一种新型的职业伦理学”。[2] 张成福也认为：“公共管理的职业伦理，它指的是公共管理中一些有约束性的价值观，一些在公共管理领域不可取消的标准和人格态度。作为一个职业，公共管理有其更高的职业伦理要求。”[3] (3)公共管理伦理学属于公共伦理、美德伦理和管理伦理的交叉领域。与前两种观点不同，万俊人指出：“公共管理伦理所负载和表达的伦理关切远远超出某一社会行业或专业的道德伦理关注。具体地说，它所关注的是整个公共社会的管理和公共管理者的道德伦理问题，而不是社会中某一特定行业或专业的管理伦理问题。”“所谓公共管理伦理，是指公共管理领域的基本伦理维度、公共管理行为的基本道德规范，以及通过公共管理行为与公共事务所集中体现出来的社会公共伦理精神。”[4] 14-15 关于公共管理伦理学的研究对象，学者们看法相似，认为主要是研究为何以及如何对公共管理活动和过程加以道德规范。张文芳指出，公共管理伦理学的研究对象在于“对公共管理行为加以道德规范的理论依据、内涵界定、实现途径、功能分析、效应评估等公共管理道德哲学的理论与实践问题。通俗地说，公共管理伦理就是研究为何、如何对公共管理活动加以道德规范等问题的学问”[1]。张康之亦认为，公共管理伦理学研究的是公共管理过程中为什么需要道德规范发挥作用，公共管理主体的管理行为应当合乎什么样的道德规范，这些道德规范是怎样生成和怎样发挥作用的，公共管理主体怎样才能把道德规范作为一种内在于他的力量，公共管理行为道德化的客观保障机制是什么等等问题。[5] 二、公共管理伦理学研究的内容
在公共管理伦理学研究的内容问题上，学术界分歧很大。张文芳认为，公共管理伦理学研究的内容丰富多彩，是一个表现形式多样化、内在结构多层次的公务职业道德规范体系。它日常表现为公务职业理想、公务职业态度、公务职业责任、公务职业纪律、公务职业良心、公务职业作风和公务职业荣誉等公务道德品质与道德规范知识。又可以分为这样三个层面：第一，凡从事制定公共政策与法律、法规，维护国家主权与安全，维护社会秩序，履行宏观调控等国家职能的公务人员的日常心态及行为，所应遵循的基本道德规范体系。第二，从事公共管理事务人员的工作动机和行为，应当遵循的基本道德规范体系。第三，所有从事社会公共服务的国家公务人员，其动机和行为应当遵循的道德规范体系。[1] 郅庭瑾指出，公共管理伦理主要开展三个方面的研究：第一，关于制度伦理的研究。公共管理伦理首先表现为制度伦理。不同的制度具有截然不同的管理效用。只有在制度中植入能够激励和保护公正、正义和善的追求时，才能够称得上是体现伦理精神的制度，才能够实行一种道德的管理。第二，关于政策伦理的研究。政策伦理具有两层含义，一是指某种伦理规范，是通过政府以政策的形式制定和推广的。二是对于某些伦理规范，在社会舆论、良心等约束手段之外，还要通过相应的政策约束，使其成为公共生活中的普遍行为方式。第三，关于职业伦理的研究。公共管理者的职业道德研究是公共管理伦理研究的重心之一，通过研究公共管理者职业道德生成的基础和前提，试图为公共管理者建构一套系统的职业道德规范体系。[6] 张康之认为，公共管理伦理学主要是研究公共管理者如何在公共管理的过程中自觉地接受道德规范，使公共管理活动贯穿着伦理精神等问题。同时，公共管理伦理学也负有对公共管理这一特殊领域理论认识的任务，通过研究公共管理与一般管理的联系与区别，把握公共管理活动中的伦理关系，思考公共管理制度伦理化的可能性。但是，最主要的研究内容还是要对管理行为道德化的前提和基础加以探讨，并寻找这种道德化的保障机制。公共管理伦理学的基本任务就是研究公共管理主体的服务精神及其作为支持力量的道德生成和保障机制。[5] 三、公共管理伦理的宗旨和目标 在公共管理伦理的宗旨和目标问题上，学术界基本达成一致，认为主要是实现公共利益和规范公共权力。张文芳指出，公共管理伦理的宗旨在于“运用公共权力来规划和实现公共利益”以及“运用公共道德来限制和规范公共权力行为”。公共管理伦理履行着社会运用和限制公共权力的“双刃”职能。这是因为“社会赋予公共管理者(国家、政府及其公务人员)以必要的公共权力，公共管理者运用这些公共权力来行使公共服务职能：匡扶社会正义、维护社会公道、实现社会公共利益。但公共管理者运用公共权力的动机和过程，往往会受到私利的驱使和干扰，在一定条件下将公权转为私用。由此导致的公共管理者对公共权力的监守自盗，必然侵蚀、蠹害公共利益”。公共管理伦理是公共管理者运用公共权力的动机导向。既然公共管理伦理首先是公共权力使用动机的导向性规范，那么公共权力的“第一卫士”就非公共管理伦理莫属了。[1] 吴镇平认为，公共管理伦理的主题就是维持正义。其作用表现在两个方面：一是公共管理者在维持正义秩序时，将受到公共管理伦理的鼓励而积极努力，以期实现公众的利益；二是公共管理者将以公共管理伦理为准则，其所掌握的权力的作为将被限制在公共管理伦理所
能容忍的范围之内。二者可以归纳为公共管理伦理的动力与规范力。[7] 李枫指出，公共管理伦理建设的目标与公共管理的目标是一致的，那就是公共利益。公共利益的实质就是最广大人民的根本利益。[8] 黄恒认为，公共管理伦理的目标在实践中具体表现为：(1)机会的公正平等；(2)民主理念深入人心；(3)公平和效率原则得以权衡并重；(4)重视组织成员的社会——心理需求；(5)高度认同的责任感；(6)职业道德的规范化和完善化。[9] 四、公共管理伦理的功能与价值 由于公共管理伦理对公共管理行为和过程的道德制约和伦理规导是多途径、多层面的，因此公共管理伦理具有多层面、多向度的功能和价值。学术界从不同视角入手，仁者见仁，争论分歧颇多。张文芳认为，公共管理伦理最显著的价值有以下四项：(1)以德治国功能。以德治国理念充分肯定了公共管理伦理攸关国家兴亡的显著价值。(2)德育治吏功能。以德治吏就是要用道德的力量来约束和规范公务行为，使之转化为公共管理与服务人员的道德实践和道德“资本”。(3)促进法治的功能。依法治国同以德治国的首要结合点就在于公共管理道德化和法治化的和谐统一。(4)促进发展的功能。公共管理伦理的根本使命就是通过对公务人员道德理性的张扬，来促进管理事业的健康、持续发展。[1] 张成福指出，公共管理伦理的功能主要有以下六个方面：(1)提供公共福利。包括：满足公民合法和合理的需要，促进公共利益，改善人民的生活质量，避免或尽量避免其行为给公民造成的损害，使人民能够享受到公共服务带来的好处。(2)促使公共管理者忠实地执行法律。促使公共管理者崇尚宪法，尊重立法部门制定的法律，接受政府的限制，遵守行政的规定，追求正义和公正。(3)促使公共管理者承担公共责任。(4)为社会树立典范。公共管理者要为公众树立一个追求崇高理想，具有各种美德，具有人情和人性，节俭等特征的道德人格。(5)追求专业的卓越。追求职业的卓越，在追求职业卓越的过程中确认自己的价值。(6)促进民主。民主不仅是一种政治制度，也是一种公共管理的价值，更是一种公共管理的方式。[3] 黄恒认为，公共管理伦理的价值和意义在于：有利于完善公共权力的内在约束机制，提高其合法性；有利于人性的全面自由发展，彰显管理主体的公共理性；使人们更加重视提供增进社会福利的产品和服务；使道德与法律并重。[9] 五、公共管理伦理学研究的状况分析 公共管理伦理学是继公共管理学和管理伦理学兴起之后而新兴的一个研究课题，近年来在国内开始受到学术界的关注，有关公共管理伦理学的理论研究取得了一定的成果。但由于起步较晚，相对于行政伦理学、管理伦理学等其他相关分支学科的研究状况而言，公共管理伦理学研究无论是在研究队伍的规模还是在研究成果的数量上都显不足，这种研究状况似乎只能将公共管理伦理学定位在起步阶段。 第一，公共管理伦理学的研究取得了初步进展。我国公共管理伦理学的研究兴起于20世纪90年代中后期，我们能够见到的相关研究成果多发表于新世纪之初，公共管理伦理学的研究只是近5年的事情。但是，这项研究从无到有，本身就是一个巨大突破。更为可贵的
是，已有相关专著问世，如张康之先生的《公共管理伦理学》(2003年)，万俊人先生的《现代公共管理伦理导论》(2005年)。其他相关研究成果亦较为可观。这些研究涉及到了公共管理伦理学的众多领域和范畴，无疑为构建公共管理伦理学的基本框架提供了有力的支撑，具有重要的开创性意义。 第二，公共管理伦理学的研究还存在明显的不足。其一，研究的面相对狭窄，众多领域的研究乏善可陈。如，学者们热衷于在公共管理与职业伦理以及公共管理与管理伦理的概念和关系上进行理论分析，缺乏从某些统一的角度来观察公共管理与伦理何以能够有机结合的历史与逻辑分析。至于公共管理伦理学研究的方法与任务、公共管理伦理的起源和本质、公共管理伦理学的学科结构和发展模式等则甚少涉及，而关于公共管理伦理制度、公共管理伦理理念等的研究更寥寥无几。其二，研究的视野不够开阔。一是缺乏对中国古代公共管理思想的伦理挖掘，没有形成具有中国特色的公共管理伦理思想。二是对国外公共管理伦理研究的成果和新的观点掌握不多，对中西公共管理伦理进行比较研究的几乎没有，难以与国际上对公共管理伦理的研究同步。 【参考文献】 [1]张文芳. 初探公共管理伦理[J]. 上海：华东经济管理，2002，(4). [2]张康之. 公共管理伦理学的基础和特征[J]. 东南学术，2002，(5). [3]张成福. 公共管理的职业主义与职业伦理[J]. 新视野，2003，(3). [4]万俊人. 现代公共管理伦理导论[M]. 北京：人民出版社，2005. [5]张康之. 新兴的学科—公共管理伦理学[J]. 长春市委党校学报，2002，(3). [6]郅庭瑾：关于“管理伦理与学校文化”研究中心的构想[J]. http: //www. jyglx. ecnu. edu. cn/yjzhx/zhitingjing. htm. [7]吴镇平. 试论公共管理伦理与责任[J]. http: //wuzhenping1985. bokee. com/4144455. html. [8]李枫. 公共管理伦理建设刍议[J]. 安阳师范学院学报，2004，(4). [9]黄恒. 公共管理伦理化刍议[J]. 哈尔滨：行政论坛，2005，(4). ^
