地方政府竞争模式研究
在我国，各地区为确保本地的就业和经济发展，采取贸易壁垒来分割市场，导致地区间
的交易成本增大，势必阻碍未来的经济增长。在一些基于大样本资料的研究成果以及本课
题组的一些个案调查资料的基础上，通过不同地方政府的竞争模式的研究，我们发现，地
区之间竞争模式存在很大差异，这一差异虽然和早期中央政府的倾斜发展战略及各地区的
区位优势有关，带有一定的偶然性，但更重要的是，行政区划的严格限制、地区之间制度
创新的程度、分税制的规范程度等限制了地区经济分工和专业化水平，而地区的专业化水
平低则直接导致了地区间的贸易保护政策。我们把地方政府的竞争模式化分为三种，分别
与三方面的主要影响因素相对应：第一，进取型地方政府与较少的政府干预、发达的市场
和较高非国有经济比重相对应；第二，保护型政府与低水平专业化相对应；第三，掠夺型
政府与严重的财政困境相对应。为此，本报告认为，降低地区间的交易成本，提高落后地
区的竞争力，只有通过制度创新来提高地区间的分工和专业化水平，在良性竞争的基础上
实现个地区之间的平衡发展。主要政策建议如下：通过实施资源为基础的经济区，打破现
有行政区划带来的不良后果；干部异地任职和实习制度；实施财政分权、公平导向的转移
支付，培育地方政府竞争力。
ABSTRACT
In order to increase local jobs, many local governments in China often
adopt trade protection policies, under
which enterprises have to bear
larger transaction costs and resource deployment is not efficient. If
these trade protection policies are removed,
economic growth in China will be
facilitated.
Based on some case studies and sampling surveys, this paper classifies
local governments in China into three
types. The first type is proactive
local governments, which improve local residents’ welfare trough human
capital accumulation, infrastructure
investments and institutional
innovations. The second type is protective local governments, the
territories of whom are faced with low
degree of the division of labor,
high degree of substitution of goods and similar natural resources.
These governments are easier to adopt trade
protection policies. The third type
is exploitive local governments, which levy high taxation and
fee.
This paper suggests local governments establish economic coordination
organizations, organize personnel
shift among them, train young
officials in coastal provinces, have some taxes rights and get
equity-oriented fiscal transfer.
一、引言
中国的经济增长一直令人喜忧参半，一方面，稳定的增长表明，20多年的改革已经取
得巨大的成就，市场化的有序进展和制度的持续创新与资源优势相结合，创造出了巨大的
财富；而另一方面，各种结构性的扭曲导致经济增长背后隐含的巨额交易成本
，一些经济学家已经就此作了初步的估计[2]。
地方政府之间的贸易壁垒仅仅是交易成本的
一种反映，由于改革以来形成的特定的中央和地方的制度安排以及各地方经济发展的严重
失衡，导致中国经济增长分结构看不具备内在的一致性，也就是说，虽然落后地区的要素
成本低于发达地区，但资源仍然向发达地区聚集，结果各地区为确保本地的就业和经济发
展，采取贸易壁垒来分割市场，导致地区间的交易成本增大，同时也导致价格水平在地区
之间呈离散分布，没有一个统一的市场价格。
因此，对中国未来的经济增长来说，减少地区间的交易成本比积极财政政策要重要的
多，因为依靠财政政策来拉动经济增长的潜力很有限，而交易成本的节约本身就是一种增
长源泉，如果地方间的交易成本继续增大，势必阻碍未来的经济增长。在一些基于大样本
资料的研究成果以及本课题组的一些个案调查资料的基础上，通过不同地方政府的竞争模
式的研究，我们发现，地区之间竞争模式存在很大差异，这一差异虽然和早期中央政府的
倾斜发展战略及各地区的区位优势有关，带有一定的偶然性，但更重要的是，行政区划的
严格限制、地区之间制度创新的程度、分税制的规范程度等限制了地区经济分工和专业化
水平，而地区的专业化水平低则直接导致了地区间的贸易保护政策。因此，要降低地区间
的交易成本，提高落后地区的竞争力，只有通过制度创新来提高地区间的分工和专业化水
平，在良性竞争的基础上实现个地区之间的平衡发展。
我们的主要政策建议如下：
1、 通过实施资源为基础的经济
区，打破现有行政区划带来的不良后果。具体构想是：以主导产品为核心，从地方政府经
济管理部门中分流一部分正式工作人员组建跨辖区经济协调小组，具体负责辖区间的竞争
优势定位、主导产品和产业定位、贸易纠纷协商、收入和就业转移等工作；在此基础上，
把基层经济管理部门合并为经济区管理部门，并适当精简机构；最后的目标是适当调整行
政区划，以适应资源基础的特征。
2、 干部异地任职和实习制度。
具体构想是，把干部横向交流和当地人才培养、政治体制改革以及辖区间经济合作四者结
合起来。第一步，当地每年承当的大中专毕业生和退伍军人的安置任务向在职培训转化。
第二步，在当地工作 5年以内的公务员必须轮流到发达地区实习，实习期由当地政府保留
职位，并保留基本工资；实习期为 1年，
具体程序及相关问题的讨论见文章第三部分。第三步，在当地担任科级以上职务的公务员
必须到周边市县任职 3-5年。在此基础上逐步过渡到高级公务员异地任职制度，其中科级
以上干部在一个地方任职期限不得超过 5年。
3、 财政分权、公平导向的转移支付和地方政府竞争力的培育。政策建议是 ，第一
，精简各种达标活动，修改政府官员的考核
程序，由上级政府对下级政府的考核标准为主向地方人代会对当地政府官员的考核标准为
主转变。第二，配合政治体制改革，清理县乡政府的债务。第三，精简乡镇机构，提高行
政效率。第四，改革转移支付制度，确立公平导向。即取消基数法，采取零基预算；中央
和省市对县的转移支付以起点公平为导向，那就是利用转移支付资金解决县政府的公共设
施建设、教育支出和社会保障支出。
二、地方政府竞争模式的形成和界定
地方政府的行为对经济增长的影响在理论上并没有受到足够的重视，这导致了改革过
程中针对地方政府间关系的调整的政策措施比较缺乏，尤其是关于地方政府之间的竞争秩
序的建立的讨论少之又少。一些人已经认识到，在中央政府的计划调控色彩比较浓厚的时
代，地方政府为了当地的利益会相互之间争夺资源，由于中央政府控制了主要的资源，地
方政府之间的竞争就成了“兄弟竞争”，而不是两个独立的经济实体之间的竞争。随着改
革的深入，特别是分税制实施以后，地方政府获得了明确的地方税收收益，同时也获得了
一定程度的独立事权，并相应承当一定的责任。上级政府对下级政府的调控从计划为主过
渡到经济手段为主。地方政府之间的关系不再是单纯的兄弟关系，而是两个经济主体之间
的关系。
中国经济改革的一个特色是把早期农村出现并成功的承包制应用到政府间关系的改革
中来，下级政府向上级政府承包一定的税收，上交达到一定份额后，剩下的就归自己支配
。上下级政府的这种关系被一些学者称为“地方公司主义”或“经济联邦主义”，也就是
说，中国的地方政府就像一个大型股份公司的事业部，地方政府之间的竞争从兄弟竞争过
渡到两个相对独立的经济主体之间的竞争，而中央政府除了依靠经济手段进行调控外，政
治上集权则是最关键的控制手段。这意味着分税制后地方之间的竞争是在政治集权下的经
济利益竞争[3]。在这种情况下，地区之间经济发展的不平衡很大程度上依赖地区自身的
竞争行为，中央政府的调控能力比较弱，因为中央政府的区域政策本身受到地区竞争的影
响。
在市场化的进程中，起点的差异可能决定地方政府获取竞争优势的难易程度，但真正
决定地方政府是否能够获取竞争优势的因素可能在于当地的软环境，也就是制度和行政管
理对资源的吸引力。从横界面数据看，以 2000年各地区财政决算结果为分析对象，可以
明显看到地区之间政府行为差异。任选两个发达省份江苏和浙江；三个不发达省份安徽、
江西和河南。江苏省的人均财政收入是 元；浙江省是 元；安徽是
元；江西是 元；河南是 元。但在财政收入中，行政性收费收入占的比重江
苏是 %；浙江是 %；安徽是 %；江西是 %；河南是 %，全国平均
%。江苏和浙江的城市建设维护税占财政收入的比重也明显高于其他三省。在财政支
出方面，江苏的人均财政支出是 元；浙江是 元；安徽是 元；江西是
元 ；河南是 元。其中基
本建设支出占财政支出的比重江苏和浙江明显低于后三省；而挖潜改造支出所占的比重明
显高于后三省。行政管理费支出占财政支出比重各个省相当[4]。
上述大样本数据不足以反映出地方政府行为差异的原因，但至少可以说明差异的一些
特征。从数据看，如果以人均财政收入和支出来衡量政府可控制的经济规模，那么发达省
份比不发达省份要大得多；不发达省份的行政性收费的相对比重大大高于发达省份，说明
不发达地区更多的依赖各种费收入；而在财政支出中，基建支出在不发达省份相对比重较
大，可能说明近年来这些省份积极追赶发达省份的举措，以及中央政府的积极财政政策的
效果；不过，不发达省份的挖潜改造支出的相对比重较小，说明这些省份的企业发展的支
持不足；行政管理费的相对比重近似，说明政府行政管理机构的运作类似，这正好反映集
权政体的同质性特征。由此可见，和西方很多发达国家不同，“蒂伯特假说”的运用在中
国受到限制，资源流动并不能带来地方政府公共行政的规模差异，而只能带来公共行政的
职能在执行过程中差异。也就是说，在统一的宏观制度和政策背景下，地方政府必须通过
自己的独特理解来进行制度和政策的执行层面的创新，以达到吸引资源的目的[5]。
我们的小样本调查资料也从不同侧面支持上述结论。例如，江苏一些市的科技财力投
入的差异可以反映出地方政府的行为差异，见下表一
。从表中数据可以看出，江苏省发达城市和不发达城市之间的科技投入比
重差距明显，其中苏州市虽然科技和技改贷款的相对比重低，但其利用外资多，1999年外
商实际直接投资额达 亿美元，而同期无锡和南京仅仅 亿美元和 亿美元。
这种数据差距至少说明，发达地区比不发达地区更重视技术创新。
吸引内资和外资的差异除了可以反映出一个地区的区位优势外，也可以反映一个地区
的软环境质量。同样采取了类似的优惠政策，我们在调查中发现，苏南一带由于具备较高
质量的软环境，使得这些地区在吸引外资方面具有很大优势[6]。而不发达地区由于软环
境质量不高，即使出台了相应的优惠政策，也很少吸引到内外资。例如，我们在河南西峡
县的调研发现，1995年至今，新设立的国有企业只有 4家；新设立的私营企业 95年 6家
，96年 4家，97年 8家，99年 22家，2000年 20家，01年 25家，而在这些私营企业中
，注册资本 300万以上的只有 3家。西峡县的软环境在周边地区已经是相对高质量的。我
们在安徽一些地方的调查显示，这些地方几年来很少有新企业出现。
表一 江苏省部分城市科技财力投入情况比较（1999）
城市 R&D支出占 GDP比重% 科技活动支出占 GDP比重% 科技拨款占财政支出比重%
科技和技改贷款占中长期贷款比重% 无锡
常州
苏州
淮阴
盐城
宿迁
资料来源：无锡市人民政府研究室，“提高无锡综合竞争力研究”，表 5-2，2001年
3月。
通过比较发达地区和不发达地区的政府行为特征，可以明显发现一些本质差异。首先
，发达地区经过 20多年的改革，已经基本脱离了过去的政府行政主导经济发展的模式，
而是更多的通过公共品供给来吸引资源的流入。对这些发达地区来说，主要是资源的流入
者，同时也是产品的输出者。为了提高当地的经济发展质量，地方政府会主动投资软环境
建设，积极培育税源，力求实现政府和企业及居民共赢。而在不发达地区，其中一些地方
政府能够确立经济发展的战略，但由于制度创新的软环境建设不够，导致这些地区吸引资
源的力度就不够，这也进一步限制了这些地区的发展。而在另一些地区，则出现地方政府
仅仅追求本位利益，通过各种行政性收费来掠夺当地企业和居民的剩余，导致当地税源枯
竭。例如，最近新华社记者对湖北省赤壁市的报道就反映了这种情况。在赤壁市各项行政
收费标准达 2500项，只要企业一开张，收费部门就一哄而上，导致当地企业萎缩。这些
费用主要用于臃肿的政府机构，据称，当地很多职能部门超编 10倍左右[7]。
其次，即使是积极发展当地经济，发达地区和不发达地区也存在明显差异。发达地区
的政府和企业积极提高当地的专业化水平，力求和周边地区形成竞争性合作状态，并通过
出口来带动当地经济发展。例如，江苏吴江 1998年以后的战略定位就是“南下广东，主
攻台商，发展电子咨询产业”，政府的这一决策在两年多的时间内为当地吸引了百余家电
子企业。而在不发达地区，对自身的专业化优势看得不清楚，也缺乏相应的清晰的发展战
略，更多的是考虑搞活现有企业，在这种思路的指导下，地方保护主义政策就很受欢迎。
在我们的调查中，发达地区和不发达地区都存在地方保护主义行为，但后者对当地的经济
的影响要大得多，这也使得不发达地区的经济发展对地方保护主义的依赖性较大。
从上述分析可以看出，中国的地方
政府行为在竞争层面上大致可以分成以下三类：
第一、进取型地方政府。这类地方政府行为的特征是主要依靠制度创新和技术创新，
通过地方软环境的建设来吸引资源，从而扩大当地的税基。浙江和江苏的很多地区就是如
此。
第二、保护型地方政府。这类地方政府进行一定的制度创新和技术创新，但创新程度
有限，不足以吸收资源。为了保证一定水平的税基，这类地方政府常常采取地方保护主义
，依靠政府保护来创造当地企业的产品市场。河南和安徽一些地区可以归入此类。
第三、掠夺型地方政府。这类地方政府基本上不创造税源，为了维护政府日常开支，
通过各种手段增加税费，由于对当地居民和企业进行剩余掠夺，导致当地经济发展失去了
根基。湖北赤壁市可以归入此类。
如果在理论上能够把地方政府的竞争行为模式大致分为以上三类，那么接下来的问题
就是如何实现后两类模式向第一类模式的转换？
三、地方政府竞争行为模式差异的原因分析
从地方政府的竞争行为模式出发，来理解下一步相关改革措施的定位非常重要。在提
出政策建议之前，需要分析和确定地方政府竞争行为差异的主要原因，并针对这些原因来
寻求解决问题的方法。
中国地方政府的特定竞争行为模式
主要根植于改革过程中政治体制和经济体制改革的不配套，反映在具体的制度安排上，就
是事权的划分和财权的划分不配套。但是，政治体制的配套改革是一个方面，更重要的一
个方面还是在于在现行的体制框架下如何实现竞争模式的转换。政治体制改革受到的阻力
无疑太大，要达到预期的效果需要较长的时间，而经济体制改革的潜力并没有完全释放，
特别是围绕地方政府竞争秩序的构建展开的改革才刚刚开始，如果能够通过地方政府竞争
模式的重塑来推动政治体制的改革，那么就可能起到事半功倍的效果。
地方政府竞争秩序的重建的出发点在于培育地方的经济竞争力，通过地方经济发展来
引导规范的政府行为的实施。地方经济竞争力来源于地方的资源、技术和制度，而起决定
作用的是制度。一定的制度会产生相应的技术创新和资源流动方式，从而决定当地的经济
增长，这已经为诺斯等人的理论所证实。在现有的经济结构和政治结构下，地方政府在地
方的制度创新过程中起着重要作用，地方政府竞争行为实际上会产生相应的制度模式，因
此 ，重塑地方政府竞争秩序等价于地
方政府的制度创新，也就是说，地方政府可以通过制度创新来吸引资源、创新技术、促进
增长，而不是通过地方保护主义来维持增长。
地方政府的制度创新涉及到方方面面的内容，从地方政府竞争行为的角度看，主要由
以下几方面：
1、进取型地方政府竞争模式的制度创新的核心内容是减少政府干预；促进市场发育
；提高非国有经济的比重。
樊纲等人（2000）最近的研究报告指出，地区之间的经济发展水平差异可以通过市场
化水平来解释。他们从政府与市场的关系、非国有经济的发展、产品市场的发育程度、要
素市场的发育程度、以及市场中介组织发育和法律制度环境这五个方面评价各省区的市场
化相对程度。1999年中国各省、直辖市、自治区市场化进程的排序如下（西藏暂缺）：
1、广东；2、浙江；3、福建；4、
江苏；5、河北；6、上海；7、天津；8、北京；9、山东；10、湖南；11、河南；12、海
南；13、辽宁；14、重庆；15、湖北；16、安徽；17、四川；18、广西；19、江西；20、
山西；21、吉林；22、陕西；23、甘肃；24、黑龙江；25、贵州；26、内蒙古；27、云南
；28、新疆；29、宁夏；30、青海
他们进一步分析了 1997-1999间各
省区市场化程度变动的原因，发现导致市场化程度提高的因素有：河北、天津等省市的排
名有较明显的上升，主要是由于政府对企业的干预减少、非国有经济部门发展相对较快、
价格控制下降（天津），金融部门市场化的程度上升、劳动力流动性有所上升、市场秩序
有所好转（河北）等原因造成的。 同一期间，导致市场化程度下降的因素主要有：政府
控制财力的比重上升（北京、安徽），非国有企业发展缓慢（安徽），对企业的干预增加
以及投资向国有部门倾斜（北京、安徽、河南），金融部门市场化和向非国有企业贷款的
比重下降（北京、河南），市场秩序有所恶化，商标侵权案件增加（北京、安徽）。
从樊纲等人的研究报告中可以看出，决定地区经济发展水平的关键因素还是在于政府
对经济干预的程度以及非国有经济发展的程度。而这两个因素都市制度层面的。
2、导致地方保护主义的盛行的一个重要原因是在行政区划基础上的低水平专业化。
在分析地方保护主义时，人们往往容易关注
地方政府的寻租、利益集团的游说、地方政府的短视或者相关法律的缺乏，但我们在调查
中发现未必如此。我们先简要描述以下个案，通过其中展示的信息来推断合理的理由。这
一个案是河南省西峡县调查案例。该县位于河南、陕西、湖北三省交界，素有“恐龙之乡
”之称，是全国最大的猕猴桃生产基地。全县共有 18个乡镇、296个村、
42万人口。2000年，国内生产总值为 亿元。
通过问卷调查，我们发现在该县有一定程度的地方保护主义现象，具体见下表二和三：
表二 销往外地时遇到阻碍的当地企业的产品列表
企业名称 产品名称 销往地区 限制的方式 年份
宛西制药公司 六味地黄丸 全国大部分城市 重复检验、额外收费 90年代以来
养生殿公司 莲花白酒 河南、济源、湖南、广东、广西 假冒产品的冲击 80年代以来
养生殿公司 小三鞭酒 市内部分县 在当地政府的保护下生产仿冒酒 1996年
水泥厂
水泥 陕西省商南县 额外收费 1998年以来
表三 销往本地时遇到本地部门阻碍的外地产品列表
产品名称 年份 来源地区 限制的方式
药品 95年-99年 全国其他城市 实行不同的质检、技检标准
酒 96年 陕西西安、商南 额外收费
水泥 92年 陕西商南 额外收费
香菇 95年 河南商丘 额外收费
对比表二和三可以看出，本地和外地的利益冲突表现在同类产品上，也就是说，对于
地区间的互补性产品，不存在地方保护问题，地方保护主义仅仅发生在地区间的替代产品
上。由于替代产品构成地方财政收入的重要组成部分，地方政府就有动力通过行政力量来
创造和保护市场，这种保护相应的增加了区际间贸易的交易成本，导致资源浪费。
西峡县个案还反映出一个有趣特征，那就是该县和周边地区的贸易保护的一种情况实
际上来自相互间的学习和模仿，西峡县酒类产品给当地创造了良好的效益，邻近的市县就
会模仿这类产品，结果导致恶性竞争，地方政府就会介入其中，形成了地方保护主义。贸
易保护的另一种情况来自行政区划下的经济同构化，而不是考虑企业的最佳规模。例如，
水泥厂的投资就是当地政府的一种财政行为，而兴办水泥厂的动机是地方政府认为可以在
辖区内实现水泥的自给自足，而且水泥厂所要求的技术不高。在我们的调查中，很多地方
都自己兴办水泥厂。西峡县和邻近的陕西商南都自己兴办了水泥厂，如果企业要扩大规模
，就需要把市场扩大到相互的辖区，当地政府就会通过收费来弱化对手的竞争力。结果，
这些企业都不能在最佳规模上生产。贸易保护的第三种情况是资源的类似。西峡县和商丘
都盛产香菇，当地政府为保护辖区内农民利益，往往采取保护主义政策，阻止其它同类产
品进入本地市场。但这种保护未能提高当地香菇品质，未能开发出更深的下游产品。
3、财政困境与地方政府的掠夺
对于西峡县这类保护型政府来说，财政压力不是很大，当地政府还有一定的能力来建
设软环境。而对于很多不发达地区来说，财政上的困境是的地方政府走入一个两难境地，
一方面，如果要搞活当地经济，就需要对公共设施投资，减轻当地经济主体的税负；另一
方面，各种财政刚性支出迫使地方财政必须不断扩大或维持财政收入，结果当地经济主体
的税负不减反增。当地的财政困境和当地的经济发展水平形成一种相互遏制格局，一旦地
方政府自身没有动力进行制度创新来打破这种格局，那么一个掠夺型政府就可能持续较长
时间。
笔者前两份报告给出了一些市县乡镇的财政收支状况，但没有分析地方财政收支水平
和转移支付的关系。去年安徽省财
政厅的一份调研报告弥补了这一不足。资料显示，
1994年的分税制主要调整了中央和省级（直辖市、自治区）政府之间的关系，而
县级以下财政体制仍处于过渡期，与县乡级政府的竞争需要不匹配。以安徽省某一个县为
例，该县体制上交部分共分三个部分：一是新体制规定上缴中央部分，如消费税、部分增
值税等，1994年为 3225万元，2000年达 5296万元，年递增 %；二是老体制上交上级
政府部分，1994年为 338万元 ，
2000年达 1516万元，年递增 %；三是粮食、水利等方面的专项基金上交部分，每年
该部分支出达 1500万元。2000年三项上交合计占该县全年地方财政收入的 45%。县一级
财政收支缺口应通过上级政府的转移支付来解决，但现在县级政府和上级政府之间的转移
支付不规范，用于均等化转移支付的财力过低，而用于体制补助、转项补助和基数返还的
资金过多，在信息不对称下，基数确定很不准确，而体制补助和专项补助并不能很好的实
现地区间均等化的目的。
财政收入受到限制，但地方财政支出是刚性的。比如安徽省作为农业大省，粮食流通
体制改革后，要求县乡财政自筹配套粮食风险基金和粮食新增亏损挂帐贴息，仅此一项平
均每个县增加开支 500万元以上。并且粮食产量越大，该项开支也越多。除粮食开支外，
教育、计划生育、民兵训练、五保户、拥军、社会保障等都是刚性开支。比如某个县仅社
会保障部分就需每年增支 700多万。刚性财政支出加上经济发展的需要，受到地方财政收
入的约束，加上转移支付不到位，导致地方政府不得不通过债融资，截至 2000年底，安
徽省县乡负债面在 95%以上，其中乡镇
更为突出，乡镇平均负债 300多万元，其中 5-10%的乡镇负债达 1000万元以上[8]。
巨额的债务、财政支出刚性以及经济发展水平低，给落后地区的竞争力带来极大伤害
。以安徽省为例。安徽省各县级政府主要依靠农业税收入，2000年县乡两级农业税收入为
亿元，占财政总收入的 30%，而农业本身是低剩余产业，作为县级政府的支柱税种
，无法通过减税来刺激农业的技术创新。考虑到安徽省县乡级经济结构方面一、二、三产
业比重为 ::，农民基本上以传统的种植业为主，农产品科技含量低。高的农
业税和低的农业剩余必然把安徽省的许多县拖入一个两难境地，这些县没有足够的财力来
创造软环境，只能通过地方保护、甚至掠夺来维持刚性的财政开支
四、制度创新和地方政府竞争秩序
的重塑——关于地方政府行为改进的政策建议
中国的经济增长最重要依靠各地区的均衡发展来支撑，如果不发达地区的竞争模式不
能向进取型模式转换，那么交易成本和资源配置低效率会阻碍未来的经济增长。对不发达
地区来说，无论是保护型竞争模式，还是掠夺型竞争模式，如上所述，都存在一些共同的
诱因，包括非国有经济欠发达；市场秩序混乱；分工和专业化水平低；企业缺乏最佳经济
规模；税收体制无法支持地方政府间的良性竞争等。要形成进取性竞争秩序，政治体制改
革是必要的，但同时也是困难的，至少在近期内不会有较大的动作。考虑到经济体制的渐
进改革在地区层次上还没有释放潜能，本报告认为，可以从重塑地方政府竞争模式着手，
推动地方政治体制改革，并为未来的持续经济增长打下坚实基础。我们的政策思路主要是
：首先要在地方实行资源为基础的经济区化，通过经济区的整合来推动行政区的整合；其
次，实施发达地区对不发达地区的干部大范围培训制度，一方面可以让发达地区承担不发
达地区的一部分转移成本，另一方面则可以实现知识的流动，以此带动资源的流动；再次
，实施干部异地任职制度，打破地方关系网；又次，改革政府间转移支付制度和地方税的
征收制度，转移支付着眼于公平，地方税转向财产税、个人所得税等为重点。
1、通过实施资源为基础的经济合作区，打破现有
行政区划带来的不良后果。
地方保护主义主要发生在地区间的替代商品上，在县域经济层面，替代产品的出现可
能意味着当地企业较低的经济规模或较低的经济效率，换句话说，不发达县域经济的分工
和专业化水平较低，导致资源低效率配置。反之，如果不是替代产品，那么当地企业通过
重点扶持，往往能够形成竞争优势，给当地带来较高的财政收入。例如，从西峡县个案可
以看出，药品在周边地区具有专业化优势，很少受到周边地区的贸易保护。尽管在销往全
国其它省市的过程中会遇到贸易保护，但总体上这种交易成本要远高于周边地区的恶性竞
争所产生的不良后果。这是因为周边地区扩大了本地药品市场的范围，从而也就提高了当
地企业的竞争空间，使其有可能获得最优经济规模。而对于替代商品，其市场规模往往局
限在当地，市场竞争空间小，很难获得最佳经济规模。西峡县政府通过对当地的宛西制药
股份有限公司给以资金支持，在贷款政策上向该企业倾斜，对外地同类药品的进入进行限
制，该企业的利润连续几年增加，所生产的“六味地黄丸”、“月月舒”产品已成为国内
知名品牌。而酒类产品、水泥、香菇等的生产则不是如此。当地的水泥厂常年在地方政府
的保护之下，没有了忧患意识，只是实行数量型扩张、重复低层次发展，人们宁愿开车到
外地买优质水泥，这一行为遭到地方政府的限制。可无论政府如何限制，也无法拉动人们
对这种水泥的需求，水泥厂的这种水泥最终避免不了停产的命运。
因此，周边地区对本地产品的反映
非常重要，它决定了一种产品的市场空间，也就决定了一个企业的经济规模。从替代品的
地方保护主义严重性看，地方政府的体制构架、现有行政区划以及现行的政府间激励制度
是重要的制度因素，但这些因素的变动均涉及政治体制改革和行政区划的变动，难度较大
，只能在一个较长时期内渐进进行。我们关心的是，能否在现行的制度背景下打破这种地
方保护主义的格局，从而为政体改革做准备？通过调查我们发现这是可能的。跨区地方保
护主义一时很难消除，但周边地区的替代品恶性竞争则可能消除，如果能够实现这一点，
那么至少通过周边地区的分工和专业化水平的提高来提高当地企业的经济规模，改进大区
的资源配置效率。要实现这一目标，就需要把地方政府的经济职能逐步分离出来，通过整
合周边地区的类似经济资源，进而整合周边地区政府的经济职能，来逐步实现政府向公共
职能供给者角色转变。
我们的具体构想是：第一步，以主导产品为核心，从地方政府经济管理部门中分流一
部分正式工作人员组建跨辖区经济协调小组，具体负责辖区间的竞争优势定位、主导产品
和产业定位、贸易纠纷协商、收入和就业转移等工作；第二步，根据资源基础建立经济区
，把原有的基层经济管理部门（如原经贸委和计委，现发改委、国资委等）合并为经济区
管理部门，并进行机构精简；第三步，在一定条件下，整合原有的行政区划。需要说明几
个问题，一是为什么要利用地方政府的人力资源而不是利用民间行业协会的力量？
我们在调查中发现，不发达地区的行业协会
更不发达，基本上是注册的由政府控制的社团组织，如果在这些组织基础上组建行业协会
，不仅浪费了现存的政府人力资源，而且也通过权利的控制层级的增大创造了一块租金。
基于此，不如把政府的一部分工作人员分离出来，即可为政府消肿做准备，又可以通过政
府工作人员之间的交流和协调工作来稳固辖区间合作制度的实施。原有的行业协会实际上
是变相的事业单位，完全可以和财政及政府脱钩，作为独立的民间力量，制衡辖区间的官
方经济协作组织，如果官方的经济协作组织以寻租为主要活动，那么民间行业协会就可以
生存下来；如果官方组织能够很好的活动，那么就可以替代民间行业协会。这种组织之间
的竞争有助于提高资源配置效率。
第二个问题是，为什么要负责贸易纠纷的协商？因为现在没有辖区之间的经济协调组
织，辖区的贸易纠纷必须经过垂直的政府各级机构和相应的司法系统来解决，更高级一级
政府和司法部门协调下级政府的贸易纠纷，必然会出现取证和时滞等问题，交易成本大大
增强。如果存在辖区间的自我协调组织，就可以创造出一个类似民间的私了机制，及时解
决和沟通贸易摩擦。
第三个问题是，为什么要强调收入和就业的分配？因为地方贸易纠纷也就是收入纠纷
和就业纠纷，如果实行主导产品互换，相互为对方创造出一个更大的市场空间，那么对双
方都有好处。至于互换何种主导产品，就需要辖区间经济协调组织来协商决定。
第四个问题是，为何组建经济区的经济管理部门？经过调查发现，在过去的行政层级
制度下，地方政府承担的经济管理事务过多过细，政府对经济活动的渗透比较严重，这不
仅阻碍了民间经济的发展，而且强化了地方保护主义。如果把地方政府原有的经济管理事
务上收到经济区，不仅可以解决地方政府对当地经济的具体干预问题，从而促使地方政府
转向专门的公共品供给，而且可以通过一个指导性的政府部门对经济区的资源做出统筹规
划，合理布局，有利于提高资源的配置效率，并且上级政府对这一职能单一的部门的考核
也容易许多。
第五个问题是，这种区际协调机制和原来的政府结构有何差别？关于这一点在第二个
问题的解释中已经有过阐述。注意，我们并不肯定这种协调组织能够成功，但这种思路有
两个潜在的功能：一个是提高区域的资源配置效率；一个是为精简政府机构建立通道。只
要满足其中任何一个功能，这一措施就有可取之处。经济区经济协调小组及经济管理部门
的建立仅仅是在公共行政模式和现有政府模式之间设置的一种过渡机构形式。
我们以河南西峡和周边县为例来说明该机制的运作。根据我们的调查，这几个辖区之
间贸易纠纷最多的是两类替代品：一类是酒类产品，另一类是香菇等农产品。对于酒类产
品，西峡更有竞争优势，周边县一带主要靠模仿，当地也变相保护这种模仿。这不仅阻碍
了西峡的酒类产品市场向商丘一带的扩张，而且周边县本身也没有从中得到多大好处，因
为西峡对商丘一带的香菇类农产品也同样实施保护政策，由此带来周边县农业收入的损失
。所以 ，市政府可以牵头，由西峡
和相关县建立一个经济合作组织，类似贸易区的合作组织来运作，用以协调两大类产品的
生产和销售。经济合作协议可以要求：在合作初始阶段，西峡不再对周边县的农产品额外
征税，而周边县也要严打辖区内的酒类产品侵权活动；合作的第二阶段，西峡和周边县的
替代品资源联合开发，考虑到比较优势，以西峡酒类产品为中心，组建跨县的酒类产品生
产集团，把周边县的酒类产品生产方面的资源整合，形成经济规模；同时西峡县和周边县
则利用香菇等农产品资源合作建立大型跨县生产基地，推出拳头产品，根据一些人的估计
，这对双方都有好处。简而言之，就是在西峡和周边县之间建立跨县的酒类产品和香菇类
农产品产销合作集团。如果县际合作有困难，则可考虑由上级政府出面组织县际经济合作
组织。
这类机制在跨省时也可以运作。例如，在西峡和陕西商南之间存在水泥和酒类产品的
贸易纠纷，如果两个辖区也能够达成经济合作协议，通过谈判，双方共同开发酒类产品和
水泥的资源，反而能够降低产品成本，给这两类产品带来竞争力。
2、干部异地任职和实习制度
辖区之间的合作涉及到相互的积极性问题，除了收入因素外，本地意识也起着重要影
响。所谓本地意识，实际上是政府工作人员缺乏流动的产物。现行的干部交流制度仅仅针
对一把手或主要领导，但对当地政策有重要影响的则是各部门的中下层干部，而这些干部
鲜有交流机会，时间一长，干部之间在底层形成了一张牢固的关系网，这张网的共同利益
就是来自政府的收入，其中一部分就是租金。为了确保这部分利益，这张网就形成了本地
意识，任何外来势力都很难打破。地方保护主义实际上来自这张关系网及其背后的利益。
如果要促进辖区间的良性竞争，首先就要打破这张关系网。或者说，把这张网的边界
尽量扩大，力求稀释背后的租金。打破关系网的最直接办法就是干部横向交流制度的实施
。我们的建议是，把干部横向交流和当地人才培养、政治体制改革以及辖区间经济合作四
者结合起来。具体做法如下：
第一步，当地每年承当的大中专毕业生和退伍军人的安置任务向在职培训转化。按照
现行的做法，政府鼓励公务员参加各种学习和培训活动，并把这些活动作为重要的考核指
标。这些政策尽管取得了一定的成绩，但缺点也是明显的，主要体现在：这种培训以存量
为基础，在一个集权的政体中，关系网的力量很容易使这种培训流于形式；这种培训主要
以学习书本知识和参观先进经验为主，对参加者没有压力和约束，并不能有效拓展干部的
视野；这种培训和其它工作脱节，尤其不能和精简机构结合起来。鉴于此，我们建议从过
去的存量培训向增量培训和存量流动转变。存量流动在以下两步解决。
对增量培训来说，主要是解决每年地方新增的公务员问题。地方财政的一大困难来自
每年的大中专毕业生和退伍军人的就业安置。由于存在本地的关系网，本地毕业生的工作
很大程度上由本地的政府来解决，而这些人常常进入政府部门；同时，为了完成国家的有
关政策，必须落实一部分退伍军人的就业，这两者加总起来不仅增大了当地的财政负担，
导致地方政府臃肿，而且在缺乏竞争压力的环境下，这些人的人力资本会折旧很快，造成
人力资源浪费。考虑到发达地区的良好竞争环境以及厚实的财力，通过不发达地区与发达
地区对口培训制度，来实现两个地区之间的财政转移支付，也就是说，发达地区承当不发
达地区相应的干部培训成本和就业压力，来实现转移支付。这样做的好处在于，如果直接
实行资金的转移支付，发达地区可能不愿意，这会增大转移支付的实施成本，通过教育这
种隐形转移方式，可以降低转移支付成本；同时，不发达地区的人力资源在市场知识方面
比较缺乏，通过亲身体会市场经济的各种知识，可以加快不发达地区的人力资源更新换代
。
这个政策建议的操作办法是，不发达地区每年承当的大中专毕业生和退伍军人必须在
发达地区实习 2年 ，并取得当地政府劳
动部门的考核成绩，依此为依据，考虑是否重新录用为公务员。需要对这个办法作解释的
是，发达地区只承当提供实习机会的责任，而不承当就业的责任，就会减轻发达地区的压
力；实习机会的取得取决于联系实习的个体，这就会给这些人带来竞争压力，有利于提高
其人力资本 ；如果实习后一部分人在发
达地区站住脚，就可实现不发达地区的人员分流，又可给不发达地区储备资源；实习成绩
作为聘用依据，就可打破原先依靠关系网来分配就业资源的不公平现象。当然，这里存在
一个难题，就是实习地的责任心问题，如果实习地政府部门随意考核，就会使这种制度流
于形式。关于这个难题我们在第三步解决。
第二步，在当地工作 5年以内的公务员必须轮流到发达地区实习，实习期由当地政府
保留职位，并保留基本工资；实习期为
1年，具体程序及相关问题的讨论同上。
第三步，在当地担任科级以上职位的公务员必须到周边市县任职 3-5年。在此基础上
逐步过渡到高级公务员异地任职制度，其中科级以上干部在一个地方任职期限不得超过 5
年；异地任职干部的工资待遇参照较高工资水平地区的同级干部待遇执行；异地任职干部
的配偶和子女自愿随迁，由所在地政府安排相应工作和学校。地方关系网的建立主要以政
府部门的中低层干部为基础，如果通过干部轮岗制度实现这些人的流动，那么既对辖区间
经济合作区的建立有帮助，又能够弱化关系网。目前干部异地任职主要涉及主要领导干部
，并不涉及政府各部门的中低层干部，如果不把这些人构建的关系网打破，政治体制改革
就很难深入。通过中低层干部的异地任职，虽然不能完全消除关系网，但至少可以通过关
系网边界的扩大来稀释网络中的租金，从而弱化关系网的阻力。通过这种干部异地任职制
度，就可以弱化第一步的一个难题，那就是关系网以外的人员对当地新进入政府部门人员
进行聘用，就会详细了解其在实习地的活动资料，并通过一些考核措施来弥补实习的不足
，也就可以在一定程度上解决实习地政府的责任实施问题。
上述三点建议和现有模式最大的不同在于：干部的流动是提高其知识存量的最主要途
径。过去的干部管理体制仅仅考虑实行主要领导人异地任职制度，而不考虑中低层干部的
流动，就其原因可能是：集权之下主要领导人承担主要责任；保持公务员队伍的稳定性；
流动的成本很高等。但是，从具体运行过程看，主要领导人异地任职有一定的作用，但无
法打破当地的关系网，因为领导人决策所依赖的知识基础是本地化的；另一方面，虽然干
部流动的成本高，但相比于关系网的危害，这些成本比不算高。目前迫于财政和经济发展
的压力，一些地方自发实行所谓“双带”制度，鼓励干部带职直接从事经济工作，从而形
成了具有很大潜在危害的“官商”发展模式[9]。之所以惩治为“具有很大潜在危害”，
是因为干部直接从事经济活动扭曲了公务员的本质，进一步模糊了政府和企业之间的界限
，增加了权利寻租的机会，并可能进一步抑制当地民营经济的自发发展。我们认为，出现
这种模式的原因是地方知识存量和经济发展需要的冲突，政府假定干部的市场经济知识存
量要高于群众，而忽视了背后的权利的作用。要解决这个难题，必须从提高当地的知识存
量着手，实行后备干部到发达地区实习、干部异地任职都可以很好的解决这一难题。
当然，上述三个步骤是不能够完全消除关系网，但这种流动至少可以增加不发达地区
中青年干部的市场经济知识，开阔其视野，而且地方官员利用关系网的成本也增加了。两
方面的作用可以降低政治体制改革的成本，并可以在一定程度上解决不发达地区的人力资
源缺乏问题。我们在调查中发现，即使是保护型政府，采用通常的人才引进办法也效果不
大，比如近几年来，西峡规定引进的外地人才的户籍关系可迁入本县，人事档案可有县人
才交流中心保管。高级管理人员和技术人员可免费获得在县城的一套 100平方米以上的居
室，其配偶和子女可办理城市户口并免收城市容纳费，但是这些措施很难起到效果。即使
这些政策对某些人才有效，也遇到人才所在地的阻挠。这意味着
，必须在地方政府干部流动制度化的基础上才能够保证地方政府
之间的人才公平竞争。
3、财政分权、公平导向的转移支付
和地方政府竞争力的培育
如果没有财政体制的相应改革，辖区间经济合作机制的建立和干部异地任职和实习制
度就会遇到很大的阻碍。财政体制改革实际上就是要在一定时期内解决地方政府的财政困
境问题。对保护型政府来说，这个问题并不是很严重，但对于众多掠夺型政府来说，财政
问题就是最关键的影响因素。笔者在前两个报告中已经讨论了地方政府的财政收支管理体
制改革问题，这里就不再重复。在这篇报告中，我们将从地方政府竞争这一角度来考虑财
政体制的改革。
对于不发达地区来说，由于没有区位优势，在客观上吸引资源有点难度。但不发达地
区可以形成自己的优势，那就是资源和软环境方面的优势。只要软环境建设能够达到发达
地区企业的要求，其资源优势就能够吸引投资。可惜不发达地区恰恰就是软环境质量差。
例如，西峡引进外资（含本国的外地资金）时在工商、财税方面采取了优惠政策。一是对
引进外资兴办的企业，增值税地方留成部分全额返还 3年；二是对引进外资兴办的企业，
所得税减 2免 3。虽然有优惠政策，但是从 1995年至今，并没有企业迁入。软环境建设涉
及到制度建设和公共品供给两个方面，前者可以通过第二条建议来实现，后者就必须通过
财政来实现。
考虑到地方财政现在均处于困境，转移支付的改革就尤其重要。对地方政府来说，公
共设施投入的资金来源主要由三类：城市维护税、土地出让金和债（包括变向债务融资）
。西峡县的公共设施投入情况如下表四：
表四 西峡县近几年的公共设施投入
单位：万元 1995年 1996年 1997年
1998年 1999年 2000年 2001年 380
470 800 880 1100 1800 2200 附注
：①公共设施建设投入的资金来源有两个部分：一是城市维护税，二是土地出让金。1999
年至今土地出让金收入每年有 1000-2000万元；城市维护税每年由 180-220万元。
①公共设施投入占当年财政收入的
比重依次为：%、%、%、%、%、%、%。
这几年西峡县为了提高自身竞争力，不断增大财政投入，试图改善当地的公共设施。
但从相对比重看，这种投入提高的并不多。地方财政对公共设施的支持受到地方事权过多
的约束。西峡城建局的有关领导也说：“现在财政形势不好，可地方政府要办的事情太多
了，财政压力很大。”再者，公共设施建设依赖土地出让金也不妥当的，我们在苏南一带
调查发现，土地价格几乎成了地方政府之间竞争的最主要法宝，很多地方不惜以低于成本
的地价招揽外部投资，在地价上可能形成一种“竞赛到底”的局面。地价的不稳定导致公
共设施建设投入的不稳定，这会拖延地方软环境的改善；而稳定的地价对招商又可能不利
，因此，必须解开这一两难局面。
在前两个报告中，笔者已经就地方财政体制改革提出了一些政策建议，这里不再重复
。从地方政府竞争的角度讲，我们提出一些新的政策建议：
第一 ，精简各种达标活动，修改
政府官员的考核程序，由上级政府对下级政府的考核标准为主向地方人代会对当地政府官
员的考核标准为主转变。在调查中我们发现，地方政府财政吃紧的一个重要原因是上级政
府对口达标活动过多，比如卫生院达标、文明村镇达标、派出所达标、党支部达标等等，
总共有十几项，除了教育和计划生育等少数达标活动是必需的外，其它的均可以取消，因
为达标内容实际上是这些部门的日常工作，达标活动并没有提高这些部门的工作标准，反
而会助长形式主义。
第二，配合政治体制改革，清理县乡政府的债务。债务问题现在构成了地方经济发展
的重要障碍，如果继续纠缠于历史
问题，只会使债务越积越多。我们建议，可以考虑采取以下方式：1）地方政府欠国有金
融机构的债务，由人民银行出面组织清欠小组，协商解决；地方政府担保形成的债务则由
地方政府牵头清理债务人的现有资产，用其所得归还；地方政府发行地方债或变向社会集
资所产生的债务，由地方政府出面清欠。2）偿债资金的来源包括资源使用权的拍卖、承
包和租赁所得；地方所属国有企业的资产的拍卖、承包和租赁所得；上级政府的转移支付
中所给的专项偿债补助。3）地方债务清欠程序依次是先偿付老百姓的债务；然后偿付国
有金融机构的债务；最后是担保或其它形式形成的债务。4）地方发债或变相集资形成的
历史债务，如果债权人是当地居民个人，那么通过税务部门协商，以减税的方式逐步偿还
；对于无头债权，可在清理后核销。5）地方政府欠金融机构的债务，可酌情减免，或者
用一部分资源使用权进行抵押。6）对于政府担保或其它形式形成的债务，由政府对原债
务人进行资产清理，然后进行拍卖、承包或租赁，政府可在税收上予以优惠。7）上级政
府在转移支付中单列偿债基金，协助地方政府归还一部分债务。8）涉及到上级政府行为
的债务，或者是上级财政已经预算列支，现已停止运作所形成的债务可予以核销。9）债
务清欠的期限为 1-2年，清欠完毕，以后各期新债的发行必须得到地方人大会批准，并由
上级财政审计部门核定。地方负债率作为地方政府政绩的一个考核标准。
第三，精简乡镇机构，提高行政效率。基层政府在现有的形成区划下过于分散，分税
制后，县一级按照区的概念设立了地税征管组织，但实际从事税收征管的却是无执法权的
基层乡镇政府。在这种情况下，不仅形成了所谓“税务开票，政府征管”的怪圈，而且也
导致政府部门层级增大，征税成本过高，各乡镇之间调税。一些人建议在乡镇财政和地税
合署办公，我们认为这无助于降低行政管理费。现在不发达地区的乡镇主要就是管计划生
育、征税和协助公安部门做好治安等三件工作，乡镇分的过细反而不利于资源整合，阻碍
了地方比较优势的建立。因此，我们建议进行乡镇撤并，组建大乡镇，主要负责所在地的
社区工作，类似城市的居委会，并实行财政和地税合署办公，合法征税。而党团委、妇联
、武装部等政治组织上收到县。乡镇不再直接从事当地的经济建设工作[10]。原有的乡镇
企业资产通过拍卖和转让，所得收益抵补乡镇的历史债务，剩余部分充作当地教育发展基
金。
第四，改革转移支付制度，确立公平导向。长期以来，县级政府和上级政府之间的转
移支付制度一直无法规范化，这不仅造成了各县的苦乐不均，而且也浪费了大量的财政资
源。过去的转移支付有如下特点：以基数为基础，缺乏客观性和公平性；常常采取专项转
移，地方无法忍受各项配套资金的支出带来的负担；财政资金被用作企业脱困或经济建设
，助长了地方政府追求首长工程的动机，阻碍了国有企业的竞争力的培育，同时也限制了
民间投资。我们认为，转移支付是公平的实现方式，财政的公平目标是辖区间的起点公平
，而不是鼓励地方政府直接从事经济建设，以达到结果公平。事实证明，追求结果公平往
往带来结果的更不公平。我们建议：取消基数法，采取零基预算；中央和省市对县的转移
支付以起点公平为导向，那就是利用转移支付资金解决县政府的公共设施建设、教育支出
和社会保障支出。可以采取专项转移的政策，但要减少县政府的配套资金额度。上级财政
必须不定期对转移支付资金的使用情况进行审计，并把审计结果提交当地的人代会讨论表
决。 参考文献：
樊纲 ，王小鲁
，张立文，2001，“中国各地区市场化进程相对指数 2000年报告（1997，1998，1999指
数）”，中国经济改革研究基金会国民经济研究所，工作论文。
冯兴元，2001：“中国辖区内政府间竞争理论分析框架”，工作
文稿。 何梦笔，2001：“政府竞争
：大国体制转型理论的分析范式”，《天则内部文稿系列》第 1期。
银温泉、才婉茹，2001：“我国地方市场分割的成因和治
理”，《经济研究》第 6期。 周业
安，2000，“县乡级财政支出管理体制改革的理论与对策”，《管理世界》第 5期。
周业安，2001：“税费改革与乡镇财政民主
建设”，《管理世界》第 5期。 [1]
本报告是北京天则经济研究所“政府体制改
革系列课题”第三期子报告。报告总负责人茅于轼。本报告负责人周业安，主要参与人赵
晓男。方晓利、陈宝敏、张玉仁提供了相应的资料，在此表示感谢。该报告的修改版发表
于《管理世界》2002年第 12期。 [2]法
国的经济学家 Sandra Poncet的研究表明，
1997年中国国内省级间商品贸易平均关税达到 46%，比 10年前提高了整整 11%，这一关税
水平超过了欧盟各成员国之间的关税水平，和美国与加拿大之间的贸易关税相当。当然，
这一估计和事实可能有些出入，但改革过程中地方保护导致的高交易成本确实存在的。转
引自 Bruce Gilley, “Provincial
Disintegration: Reaching your market is more than
just a matter of distance”, 22/11,2001. 载于《远东经济评论》。
[3] 这一特征强烈地反映到政府间财政结构
上，参见笔者的前两个研究报告对此的分析。
[4] 数据来源：《中国统计摘要 2001》，中国统计出版社，2001。
[5] 关于政府竞争和地方保护主义的其它理论讨论
参见冯兴元（2001）；何梦笔（2001）；银温泉、才婉茹（2001）。
[6] 一些媒体的报道同样关注到这个问题，《南方周末》
2001年 10月 18日第 14版和 2002年 3月
7日第 9版对苏南的调查报道也指出，地方政府的行政管理效率对吸引外资起到重要作用
。 [7]参见新华社“新华视点”记者报
道，“赤壁市乱收费现象严重，各项行政收费标准达 2500多项”，转载自《南方周末》
2002年 4月 25日 A3版 。 [8] 以上安徽
省的县乡级数据资料来源：安徽省财政厅课题组，“县乡财政困难问题研究”，2001年。
[9] 参见《南方周末》2002年 6月 6日时
政 A3版，“党员干部带头创业致富、带领群众致富 ‘双带’：‘官商’新模式”。
[10] 实际上，从 2008年开始，安徽等地开
始了乡镇合并的试点，关于这个问题课题组将继续跟踪研究。
