从权力行政到服务行政管理
摘 要：我国的行政体制任然保留着很多传统计划经济时代的特征，随着我国市场经济
体制的确立以及全球公公共行政改革的趋势，我们应当转变传统的权力行政思维，以服务
为导向，确立服务行政的模式。为此，行政机关以及工作人员应当转变其思想观念，同时
对政府职能进行重新的定位，以提高政府提供公共服务的能力与水平。
关键词：权力行政 服务行政 政府职能 转型
1.权力行政
权力行政模式是在我国传统计划经济时代形成的，政府对社会的管理都是以权力的
运作为核心，行政权力渗透到社会生活的方方面面，同时强调社会以及个人对国家的服
从，表现出强烈的国家主义倾向，漠视个人权利，压缩社会自治空间。从范式的角度讲，
权力行政由三个层次的范式构成:一是观念范式,即一套建立在政府与社会关系基础之上的
政府的价值信念,即在政府与社会的关系中,政府是主导的与至上的,而社会却是服从的与
不至上的,这就决定了官与民的关系必然是“官主民从”。二是规则范式,在政府主导的观
念范式的基础上,自然就形成了一整套固定化了的政府及其官员的行为规则和程序规则,比
如:国家至上、全能政府、强制行政、权力万能等。三是操作范式,即一些具体的、可操作
的解决政府与社会之间冲突,以及政府对于社会进行管制的手段与途径。①(刘祖云，
2006)自改革开放以来，在经济体制上国家大力发展社会主义市场经济，在行政体制上也
进行了多次的改革，如精兵简政，放权，以及转变政府职能。然而行政体制改革上并没有
根本的突破，很多方面依旧体现着权力行政模式的很多特点，具体表现在：
第一，在政府与社会的关系上，依然是“政府本位”。政府与社会的关系大体上可
以分为以下形式，即“小政府，大社会”，“大政府，小社会”“中政府，中社会”。②
我国目前的关系模式依旧是“大政府，小社会”的模式，政府权力过大且高度集中，政府
依靠庞大的职能体系管理很多的社会事务与经济事务，这虽然符合社会主义集中力量办大
事的传统。但是政府权力过大对社会管制较多甚至是去管了很多本不该由政府去管理的领
域，这将压缩社会发展的空间，不利于社会自治能力的培养，一旦政府变得无能对社会的
稳定与发展也是不利的。实际上，政府拥有的是公共权力，其性质应带是执行社会的公
意，其本质是服务型的，而不应该是管制性质的。当然，必要的管制也是必须的，但是其
前提条件应当是有利于社会的良性运转。
第二，在政府行政的方式上，也是以强制性的行政方式为主。在当前，政府任然出
于十分强势的地位，有时甚至是对个人权力的侵犯。传统行政法认为，强制性是行政行为
的基本特征，也是行政行为成立的要素。强制行政意味着政府的行为完全是依据强制力的
威慑去迫使行政权力的相对人服从。伴随着社会主义市场经济的发展，依靠强制性权力去
推行政府行为显然已经不能适应现实的需要。私有产权与契约精神是市场经济的两大基本
要素，市场经济强调各市场主体的独立性并依照契约精神进行相互的交换，其行为完全是
出于自身意志的，显然强制性行政有悖于市场精神。
第三，官本位思想依旧浓重，政府服务意识淡薄。中国历来就有官本位的传统，不
仅体现在民众惧官、畏官上，更体现在官员自身的态度上。目前我们的公共行政依旧是以
权力为核心来运作的，政府是公共行政的实施者，公民是公共行政的接受者，这种单向性
的公共行政局面没有太大的改变，当官不为民做主的现象依旧十分严重。掌握公共权力的
人往往把自己当做公共权力的拥有者以及社会的主人，而把公共权力的真正的主人——公
民当做公共权力的对象，强调公民对政府的服从义务。
权力资源过度集中所引起的社会发展的僵化、活力的缺乏以及其他社会性灾难在历
史和现实的世界都是存在的。随着现代社会逐渐走向开放与多元化，传统的权力行政的价
值取向与市场经济以及市民社会意识形态之间存在激烈的冲突。鉴于此，我们必须顺应社
会发展变革传统的权力行政模式，使其从根本上变迁到为公民，为国家，为社会的服务行
政上来。
2.服务行政
在二十世纪七十年代开始的国际性的公共行政变革有一个共同的趋势，即各国均开
始对政府的职能进行重新的定位和设计，提出了各种各样的改革方案。其中有英国的“公
民宪章运动”以及美国的“重塑政府”等。他们的改革对政府与社会的关系进行了重新的
界定，政府不在试高高在上的自我服务的官僚机构。政府官员需要向私人企业的经理和管
理人员学习，以顾客为导向，响应社会需求，热心为公众服务。社会公众是政府税收的
“纳税人”和享受政府服务的“顾客”。登哈特的公共服务理论的提出更是赋予了服务功
能对政府存在的必不可缺的意义。中国的公共行政，深处国际公共行政发展的大环境中，
也离不开这样的一个历史背景与时代特殊性。更何况在社会主义中国，人民本就是国家的
主人，政府是执行人民意志、为人民服务的“公仆”机关。政府存在的使命、根本宗旨就
是为人民服务，为中国社会求发展，为中国人民群众谋幸福。20世纪公共哲学认为，政府
是由公众推举出来而又代表公众意志，维护公共利益的公共权力机构，是社会公共活动的
管理主体。政府及其各级官员不是社会主人，而是社会仆人。政府行为最大目的在于提供
公共服务。政府即“公共服务的机关”。只有正确认识政府行为的服务性质，才能找到评
判政府行为成败得失的价值尺度。因此，中国公共行政必须实现由“权力行政”向“服务
行政”的转变。
第一，政府机关及其工作人员观念上要转变。
转变观念是由权力行政向服务行政转变的前提与关键。要将“官本位”转变为民本
位，权力至上转变为公意至上，还要转变政府功能在于社会社会管制的思维。转变政府工
作机关及其人员的的观念的目的是摈弃不适用新的行政改革的落后的办事观念，促进其服
务意识的提升。另外，权力行政模式的思想观念存在于表现在公务员的意识领域，还存在
于传统行政模式下的各项制度上。我国公共行政一直以来的格局则是过分强调管理、忽视
服务。政府缺乏服务意识，沿袭旧的行为习惯和模式。部分公职人员将政府视为单纯的行
政管理机关，轻视甚至忽略政府的服务职能，在工作中表现为“重自身、轻公众”、“重
形式、轻内容”等。这其中有政府的行政观念的原因，也有权力主体自身的原因。因此观
念上的转变应从以下两个方面着手:l、政府要树立新的行政理念即服务理念。树立服务理
念也就是树立为公民、为国家、为社会服务的理念，这是作为政府的一种基本的理念和价
值追求。政府应把自己定位于服务者的角色上，把为公民、为国家、为社会服务作为政府
存在、运行和发展的基本宗旨。此外，服务理念还体现在以社会为本位，在市场经济条件
和民主政治的实践中培育社会自主运行的健全机制，扩大社会自治的范围，即使存在着对
社会的控制和干预也是从属于服务的目的。政府应从两方面促进这种理念的转变:(l)政府
存在的目的在于促进社会资源有效配置。这尤为体现在政企关系上，只有政府树立起了这
种观念，当政府对企业进行全方位的管理导致不利的资源配置时，政府才能自觉地前从企
业中拿走的权力回归企业。(2)政府以向社会提供公共服务作为己任的观念。民主的政府
理应向社会提供服务，其中包括提供保证市场有效运转的条件等，一旦这些观念在政府中
深人人心，那么服务理念的确立就会自然而然地形成。2、权力主体观念的转变。权力主
体首先是指公民，其次是指企事业单位及社会团体等。他们对政府过分依赖，习惯于政府
的全面干预和行政控制，不懂得即使懂得也不乐意为争取自己应有的权力而斗争。这就更
加加深了政府的管制观念。因而政府服务观念的确立还依靠公民等权力主体观念的转变。
这就要求权力主体意识到自身的权力，能够对政府提出要求，进而行使自己的权力，应主
动要求政府提供服务，这才有助于政府服务观念的确立
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第二，转变政府职能，提高政府工作的效率以及质量。
传统权力行政模式是在计划经济时代形成的。在经济体制上，我国基本上实现了从
计划经济到市场经济体制的转变，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设
中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共服务，提高公共行政服务的质量和效率，
实现公共行政管理的现代化，意义重大。为此，政府应当明确自身地位与作用，从直接参
与组织经济活动中摆脱出来，专注于为社会提供公共服务，不断提升公共服务的水平与质
量。首先，政府要把以前计划经济时代遗留的功能剔除，将本不属于政府管理的领域放
开，让其他社会主体，如企业，社会组织等参与管理，政府应当与其他社会组织实现合理
分权，有效分工。其次，伴随着政府职能的转变，还要精简政府机构。在“大政府”的背
景下，政府机构不断膨胀是一个不争的实施，虽然我国行政体制改革也曾明确提出精简政
府机构，然而历次的改革都是精简—膨胀—再精简—在膨胀的怪圈。精简政府机构首先要
对政府职能进行合理界定，在科学调研的基础上，对原有的职能进行科学的拆分与合并，
明确界定各自的权利与职责，并保证各个机构的协调运作，以促进政府工作效率和质量的
提高。
第三，提高政府公共服务的质量与水平。
转变政府观念及其职能，根本的目的是提升政府公共服务的能力与水平，不断增强
公共服务的灵活性与回应性。在公共服务的提供上要改变政府单一的供给模式，我们可以
采取多种方式，逐步利用市场机制来改善公共服务的生产，如将竞争机制引人垄断性服务
行业(如电信)，通过竞争所带来的压力推动服务质量的提升;通过合同招标等形式可降低
生产成本，提高服务质量。而且通过这些形式也可逐渐探索出政府转移职能的有效形式。
我们要清楚的明白，政府之所长就是筹集各种资源通过民主政治程序社定社会需要的优先
目标，与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务生产。政府的职责是掌舵而非
划桨。另外，要建立政府公共服务的评估与监督机构。这个机构可以是政府内部的，也可
以是政府外部的。其基本的功能是对政府提供的公共服务的水平和质量进行评估和监督并
处理公民投诉。
3.服务行政下的行政权力
政府做为社会的权威机关，执掌着社会公共权力。要保证行政权的权威性，也有必
要有强制性的措施去保证行政权力的施行。然而，服务行政下的权力运作与权力行政模式
下的权力运作有着本质的区别。在权力行政的模式下，行政权力的使用是没有界限的，它
延伸到了经济领域甚至是个人的私人领域，整个社会的运作都有行政做出安排。而在服务
行政模式下，行政权力的使用被限制在了必要的范围内。在经济领域，主要由市场代替行
政权力进行社会资源的配置，政府对市场的干预和调节也是为了保证市场的良好运作。在
私人领域，个人权利神圣不可侵犯，行政权力也应当是在注重个人权利的基础上去使用。
因此，服务行政下的行政权力运行的目的也只能是为整个社会的利益服务，它是有限的，
更具服务性。
参考文献：
[1]刘祖云. “权力行政”向责任行政的范式转化[J]. 学术论坛，2006（3）
[2]庞金龙.现代西方国家与社会关系理论[M].中国政法大学出版社，2006.
[3]宋源.转型期公共行政模式的变迁[J].学术交流，2006（5）
注 释：
①刘祖云.“权力行政”向责任行政的范式转化[J].学术论坛，2006（3）:P15.
②庞金龙.现代西方国家与社会关系理论[M].中国政法大学出版社，
