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Science and Technology Consulting Herald
浅议B O T项目融资管理模式 财经论坛
以西部公路建设项目管理实践为例
吴鑫
(贵州高速公路开发总公司 贵州贵阳 550001)
摘 要：改革开放以来，我国经济迅猛发展 ，对能源、交通、通讯等基础设施建设提 出了迫切要求。尽管政府一直以财政支出方式出
资进行基础设施建设 ，但仍无法跟上经济高速发展的需要 ，基础设施建设滞后已成为制约我国经济发展的 “瓶颈”问题。尽管外商投资
和国际贷款在一定程度上解决了燃眉之急 ， 但却不能从根本上改变我国基础设施建设落后的局面。在这种情况下，大力推进 BOT模
式，通过项目融资方式引入境外投资人参与建设、营运管理 ，可解决国内部分项 目资金短缺的困难 ，从而实现我国基础设施建设领域的重
大突 破 。
关键词：BOT 融资 风险分析 风险管理 分担风险
中图分类号；F203 文献标识码：A 文章编号：1673 0534(2O07)09(c)一0074—02
自国家西部大开发政策实施以来，我国西
部交通基础设施建设进入了空前发展的时期 ，
目前已建成和新建高速公路项 目数十项 ，完成
公路建设投资上千亿人民币。自贵州省贵黄
高等级公路项 目l991年建成通车至今，贵州
已实现高速公路通车里程678kin。国家第十
一 五计划期间计划每年完成 lOO{g高速公路建
设投资。尽管近年来西部交通基础设施建设
取得了较大的成就 ，但与经济的高速增长速度
相比，交通、能源、电力等基础设施建设的相
对滞后，已成为制约西部乃至全国经济发展的
瓶颈，就其原因主要是由于基础设施投资周期
长，资金需求量大，我国的财政支出目前无法
满足其要求。20世纪80年代兴起的B0T项目
管理模式则可通过利用项目融资方式引入境
外投资人参与建设、营运管理，可解决国内部
分项目资金短缺的困难。经过数十年的发展，
从而实现我国基础设施领域建设的重大突破。
1 BOT融资方式概述
BOT(Build Operate Transfer)Hp建造一
运营 移交方式。所谓 BOT项 目融资 ，是政
府与投资企业签订协议，授予项目公司特许经
营权，由项目公司筹集资金，完成项目建设的
一 种基础设施工程项目管理方式。其最大的
特点就是通过将基础设施的经营权有期限地
抵押以获得项 目融资，或者说是基础设施国有
项目民营化。在这种模式下，首先由项目发起
人通过投标从委托人手 中获取对某个项目的
特许权，随后组成项 目公司并负责进行项 目的
融资，组织项目的建设，管理项目的运营，在特
许期内通过对项目的开发运营以及当地政府
给予的其他优惠来回收资金以还贷，并取得合
理的利润。特许期结束后，则应将项目无偿地
移交给政府。在BOT模式下，投资者一般要求
政府保证其最低收益，一旦在特许期内无法达
到该标准，政府应给予特别补偿。近年来，
BOT管理模式在公路工程建设领域成功的例
子举不胜举，例如成阳渭河三桥、京承高速公
路二期、遂渝高速公路和南京过江隧道等一
批 BOT项 目的建设取得了很大的成功。
2 BOT融资方式的优越性
2 1减轻政府的财政负担，加快基础设施建设
B OT融资模式主要应用于资金需求量较
大的基础设施项 目，涉及金额往往上亿元 ，西
部地区大部分省份政府财政都难以支付。但
若采用 BOT模式则可以动员国内外民间资本
进入，从而弥补了基础产业项 目的投资缺 口。
由于国外或发达地区投资者的参与 ，可以把新
技术、新设备运用在基础设施的建设运营中，
西部地区政府及相关职能部门也可以从 BOT
项目的承建和运营中学到先进工程建设的技
术和管理经验。
2．2提高项目的运作效率
项目公司将项 目建成后在特许期内经营
项 目，为收回投资并取得利润 ，公司会从 自身
利益出发 ，比政府建设时更有动力提高项目的
运作效率。
2．3避免政府的债务风险
如果项 目是由政府从国外银行贷款来完
成，则政府本身会承担很大的债务风险，采用
BOT模式 ，政府虽在一定程度上，一定期限内
失去了对项目产权的控制，失掉一部分财政收
入 ，但同时避免 了财务风险。
2．4促进基础设施领域里的市场化改革
BOT方式实质是将基础设施的建设、经
营和管理民营化，对改变我国传统体制下基础
设施发展过程中政府包揽过多、政企不分的
弊端，更充分发挥市场机制的作用、消除基础
设施产业的垄断性有重要意义。
2．5加快利用外来资金的进程，调控外来资金
图 1 BOT项 目组织模式
投资结构
西部省份经济的高速增长，外来资金起了
重要的拉动作用，而 BOT方式正是利用外来
资金的一种重要方式，有助于推动西部省份利
用外来资金的产业结构升级。
2．6投资者通过项目特许经营，拓宽投资范围
可以使项 目主办者更有机会涉足地方政
府的基础性领域 ，为将来的投资活动奠定基
础。
2．7公共基础设施项目的现金流量稳定，减少
投资风险
由于外商投资往往涉及政治风险、汇率
风险及不可抗风险，政府为吸引外资，会提供
各种担保，尤其对外资BOT项目，使项 目面临
的风险较小。 怛是，由于公路建设作为国家重
要经济战略规划项 目之一 ，具有投资额大 ，社
会效应强烈的特点，因此倍受政府和社会的关
注。交通主管部门代表政府以其行业主管的
身份在 B 0T建管模式中除 了作为参与方之
外，还担负着项目建设的社会责任，其职责包
含对融资各方进行详细的调查。所以任何一
个 BOT项 目的实施都需要经过参与各方长期
调查了解和谈判磋商，才能在项 目的委托建设
和特许经营方面达成协议，这就使得项 目不可
避免的具有前期工怍多，工程的建设周期长，
投标费用高，投资方和贷款人风险大，融资艰
难等特点。因此 ，是否选择采用 BOT工程项
目管理模式，要将 BOT模式的优缺点以及工
程项 目的实际情况结合起来 ，综合考虑。
3 BOT模式在西部公路建设项目中的实践
应用
在我国，BOT模式经历了从无到有、应
用方向不断增多的过程。改革开放以来，我国
经济迅猛发展，对能源、交通、通讯等基础设
施建设提出了迫切要求。虽然政府一直以财
74 科技咨询导报 Science and Technology Consulting Herald
图2 BOT项目组织模式
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政支出方式出资进行基础设施建设，但仍然跟
不上积极高速发展的需要 ，基础设施建设滞后
成为制约我国经济发展的 “瓶颈”问题。尽
管外商投资和国际贷款从一定程度上解决了
燃眉之急，但却不能从根本上改变我国基础设
施建设落后的局面 。在这种情况下 ，大力推
进 BOT模式将不失为一条解决问题的出路。
近年来，西部各省市相继开发了一些BOT
项目，但从项目实施的总体情况来看，效果还
不是很理想。因此，规范BOT立法、研究BOT
项目模式，都是亟待进行的问题。BOT项目涉
及到的工程相关各方主要有：业主(一般为政府
机构)、业主方项目咨询机构、设计管理公司
(项目公司)、总承包商、供应商。根据这几者
之间的关系，BOT项 目组织模式可以分为两
种，如图 1和图2所示。
在图1的组织结构中，项目公司只负责项
目的设计和管理工作，而具体的建设工作交给
总承包商完成，而在其他一些BOT项目中，项
目公司不委托其他承包商，项目的具体建设也
靠自身来完成，这种情况下的BOT组织模式
如图2所示。由于BOT项目的规模大、工期
长 ，因此，一个完整的BOT项目应当包括以下
环节 ：
(1)项目选择。由政府选择并确定哪些项
目可以采用 BOT模式建设，并对该类项目执
行的先后顺序、地点、生产能力、开工日期等
问题作出说明。
(2)项目准备。在此阶段政府要从技术、
经济可行性方面对项 目建设的可行性和必要
性进行研究论证 ，决定项 目有关技术参数、项
目标书以及有关评价标准。
(3)项目招标。项目招标主要分三个阶段
进行，首先是对外进行项目招标宣传，吸引有
兴趣的投资者进行招标准备并递交初步计划
方案；接着政府对拟参加投标的公司，根据投
资者条件和投资者递交的初步方案进行资格
审核，最终决定通过资格审核的入选者名单 ；
接下来资格预审通过的公司被邀请呈送项目
详细方案、标书以及与项目有关的其他关键
内容；政府根据标书内容及评标标准，选出最
优者 中标 。
(4)特许经营合同内容的谈判和签订。这
是BOT项目建设中最重要的一个环节，这一
环节要明确政府和投资企业的权利义务 、违
约责任和 争议解决办法 。
(5)签订融资合同。这一环节发生在获得
特许经营权的项目公司和提供贷款资金的金
融机构之间，这个协议不能违背特许权重的融
资方案和原则 。
(6)项 目建设阶段。协议承担者按照协议
内容进行项目建设，其中作为协议一方的项目
特许经营获得者可以自己从事该项目的建设，
也可以通过承包合同将项目转包给专门从事
建筑业的供应商进行建设，但是自己仍要根据
协议对项目的建设负责。
(7)项 目运营阶段。项目建成以后，项 目
公司可以自己经营、管理该项目，也可以承
包或委托给有经验的专业公司进行经营和管
理，项目公司从中获得利润，实现投资回报。
(8)项目的移交。特许经营期满，项目公
司要按照特许经营协议规定的项目标准，将该
项目设施及其使用权、经营权无偿移交给项
目所属政府部门。
在我国，BOT经营的一个主要力量是国内
的大型建筑企业，BOT项目的模式决定了国内
建筑企业必将由单一的传统业务向工程总承
包、资本运营方向发展，从而减少市场风险使
企业成为现代化企业。⋯
4 BOT模式的风险分析与管理策略
西部省份多为经济欠发达省份，基础建设
资金大部分靠国家政策性拨款和商业银行信
贷。在BOT融资建设概念引入的十几年里，西
部各省都做了大量的尝试，其中虽有不少成功
项目，但更多的项目因种种原因不是胎死腹中
就是半路天折，深刻的教训不得不引发诸多学
者和政府决策层的思考。笔者认为任何BOT
项 目都存在风险，对风险加以识别的 目的 ，在
于在风险识别的基础上，按一般的风险分担原
则确定风险由最有能力承担的一方承担 ，并通
过对此风险的管理，达到控制、预防风险的
目标 ，从而使 BOT项 目顺利实施。可见，风
险识别是风险管理的前提和基础，风险管理是
风险识别的 目的和归宿 。
4．1 BOT模式包括的主要风险
(1)政治风险。由于国家或地方政府的行
为造成 BOT项目无法继续实施的风险。这种
风险通常被称为 “政治风险”，可分为两大类：
一 种是 “传统的”政治风险，比如特许经营权
被国家或地方政府强制性收回或征收特别赋
税 ，从而对投资商债务偿还、收回投资成本以
及取得预期利润造成不利影响；另一种是 “管
理”风险，比如对公路服务的提供采用更为严
格的标准 ，或批准建设另一具有竞争力的公路
项 目等。充分预计该等风险发生的可能性 ，
在合同中就该风险发生的后果及责任承担、
损失补偿等相关内容进行细化约定。商业风
险。通常情况下，BOT项目运营收入主要包
括车辆通行收费收入、广告经营收入权、服
务设施经营收入。然而，在现有框架下，投资
商对于占项目收入主要组成部分的收费收入
却没有自主定价权。如公路车流量减少或者
第三产业的开发出现问题，就会导致投资商无
法取得预期收益，严重影响其支付能力。投
资商可在BOT合同中对此风险的承担作出相
应 约定 。
(2)商业风险主要包括为投融资风险、利
率上升和税收变化等。在我国公路建设的
BOT项目实践中投融资风险最为常见，主要体
现为参与融资的某一方不能按合同正常出资，
工程因资金短缺而停摆。
(3)营运风险主要指在运营期间，投资商无
法达到合同约定的持续运营标准或出现服务
中断，则可能会被政府追究相应的违约责任，
面临特许经营权被提前收回或政府单方解除
合同的风险。谈判中政府方面通常要求投资
者承担该等风险，投资商应对此予以充分重
视。
(4)不可抗力是指当事人不能预见、不能
避免并且不能克服的自然事件和社会事件。
不可抗力的一般原理是：遭受不可抗力事件的
一 方当事人，对于因此而给他方造成损失的赔
偿责任，可以全部或部分免除。不可抗力事件
造成的损失大致分为直接损失和间接损失，直
接损失是指对项目设施本身造成的损失，间接
损失是对项 目设施丧失功能导致的收益损失 ，
不可抗拒的 自然风险即因地震、洪水、台风、
海啸、雷击、火山爆发及意外事故等引起的风
险。这类风险是BOT项 目融资参与各方无法
控制的。
4 2风险管理方法
(1)保险。降低项 目政治风险和不可抗力
风险的办法之一是保险，即通过支付保险费把
风险转移给有承担能力的保险公司。
(2)股权安排。这种管理方法适用于政府
政策的变化。项目公司的股权 由若干投资者
拥有，或者要求地方政府参加到项目融资中
来，或者促进多边机构如世界银行集团中的国
际金融公司参加进来，由其掌握项目的部分产
权，强制收购的国有化风险会大大降低。
(3)政府机构担保，在特许权协议中明确项
目公司的权利和义务，由政府做出担保，避免
由此而带来的风险 。
(4)融资风险是我国BOT项目中遇到的最
大风险。项目公司在项目中如何回避风险将
是项 目是否成功的一个关键环节 ，其核心是
BOT合同的条款的严格约定，通过与项目的客
户(主体——政府)的谈判来确定，将风险转嫁
给政府或与政府共同承担。⋯
国际经验表明，政府的支持是 B0T项目
成功与否的关键因素。尤其是在我国现阶段
没有专门的 BOT法规的情况下 ，要立足现行
法律、政策框架下构筑的BOT模式，政府对
其态度以及在项目实施过程中给予的支持程
度将直接影响项 目的成败。由于 BOT项 目的
融资多采用项 目融资方式 ，项 目融资对项 目以
外的资产和收入无追索权，贷款的偿还依赖项
目的现金流 ，贷款人的利益通过项 目结构、
融资结构、风险分担等措施来保障，金融机
构不提供任何形式的保证，其它非金融机构也
不能提供还贷担保，因此应建立融资保证金制
度，在项 目建设的不同时期要求参与融资各方
缴纳一定数额的保证金以保证其正常履约，保
证项目的顺利实施，同时保障其他合伙人的合
法利益不受影响。【3】此外，由于合理分担风险直
接关系到协议各方的经济利益，风险分摊不合
理必然会增加协议一方的成本负担，从而影响
合作的积极性并可能导致项 目失败 ，因此是
BOT项目成功的又一个重要因素。
参考文献
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建材工业科学出版社，2006．
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【4】彭娟．BOT管理模式及其风险分析【N】．中
国BOT网，http：／／www．chnhighway．
COm
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