城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
天津市城市管理综合执法局 范 虹
改革背景
1997年，我市作为全国首批试点，在城市管理领域实施了相对
集中行政处罚权。2008年以来，我市东丽区华明示范镇在城市管理
相对集中行政处罚权的基础上，根据《天津市以宅基地换房建设示
范小城镇管理办法》的规定，进一步扩充执法权限，推行了“一支
队伍管全部，一支队伍管到底”的执法模式，并为我市推行街镇综
合执法工作提供了丰富的理论和实践经验。
2012年天津市社区工作大会上，正式提出了“一支队伍
管到底，一支队伍管全部”工作要求。2013年9月，根据兴国
市长、文魁副市长关于街镇行政执法工作授权试点工作“抓紧试”
的指示，市政府办公厅下发了《关于开展街镇行政执法授权试点工
作的通知》，在我市15个街镇开展行政执法授权试点工作。
2014年8月1日经市政府35次常务会通过，《天津市街道综
合执法暂行办法》以市政府11号令公布，并于2014年10月1日实施。
1983
199
7
200
1
20
06
20
13
组建天津市
第一支专司
城市管理的
执法队伍 .
承 担 76年 唐
山大地震后
城市环境秩
序的整治和
管理工作。
天津市作为
全国首批试
点，在部分
行政区启动
城市管理相
对行政处罚
权试点工作。
以原城管监
察大队为基
础，组建天
津市城市管
理综合执法
监察大队。
成立天津市
城市管理综
合执法局
为进一步探
索街镇综合
执法工作，
在天津市 15
个街镇开展
行政执法授
权试点工作。
城管综合执法队伍的
历史沿革
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
街镇、社区实
行一支队伍
执法的优势
01
02
03
06
有利于理顺条和块的管理关系
有利于城市管理重心下移
有利于促进街道社区的和谐稳定
有利于城市管理机制的完善
04
05
07
有利于提高执法办案的效率
有利于权责一致
有利于街道将服务、管理、执法相结合
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
01
市容环境卫生管理
法规、规章规定的
由市容环境卫生主
管部门行使的全部
行政处罚权
02 03
城市园林绿化管理
法规、规章规定的
由园林行政主管部
门行使的全部行政
处罚权
04
有关法规、规章规
定的由工商行政管
理部门行使的对集
贸市场范围以外的
无照经营行为的行
政处罚权 05
法规、规章规定的
由公安交管部门及
市政部门行使的对
违法占道行为的行
政处罚权
06
法律、法规、规章
或本级政府规定的
其他职责
城市规划管理法律、
法规、规章规定的由
城市规划管理行政主
管部门行使的对未经
规划行政主管部门许
可的违法建设行为的
行政处罚权
城市管理综合执法的
主要职责
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
建筑物、构筑物和道路、桥梁、管线、
城市雕塑以及其他各类工程设施的新建、
扩建、改建、翻建和建筑物外立面改变
的，必须取得建设工程规划许可（含临
时性建设工程规划许可）。未取得建设
工程规划许可的违法建设行为，由城市
管理综合执法机关负责查处；虽取得建
设工程规划许可，但未按许可内容实施
建设的，由规划行政主管部门负责查处。
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
对违法占用土地进行建设的，由土地行
政主管部门负责查处。
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
对利用机动车、非机动车等
活动或固定设施占用道路进
行非法经营活动（不含客运、
货运）的，城市管理综合执
法机关可以对机动车、非机
动车（含废弃机动车、废弃
非机动车）依法采取暂扣措
施。
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
凡占用道路无照经营或未在
指定地点、未按准许时间经
营并影响市容的违法行为，
由城市管理综合执法机关负
责查处；利用住宅门、窗、
庭院进行无照经营的，由工
商行政管理部门负责查处。
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
对未经许可在住宅楼
房外檐上增设门窗、
拆窗改门或者扩大原
有尺寸的，由房屋管
理行政主管部门负责
查处。
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
因特殊情况在住宅和非住宅（含第五立
面）上以及在阳台、露台上搭建建筑物、
构筑物和安装其他设备的，由建设单位
或者个人向城市规划行政主管部门申请
建设规划许可证。符合城市规划的，城
市规划行政主管部门书面提出建设规划
设计要求。建设单位或者个人持建设规
划设计要求，到房屋安全鉴定机构进行
鉴定，鉴定通过后连同相关设计方案报
送城市规划行政主管部门。城市规划行
政主管部门在规定时限内作出行政许可
或者不予许可决定。
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
对于经城市规划行政主管部门许可但未按行政许可内容实施建
设的，由城市规划行政主管部门负责查处；未经城市规划行政
主管部门许可的，由城市管理综合执法机关负责查处。
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
任何部门不得对未经许可的
占地、占道行为收取费用。
因违规收费形成占道事实的，
由收费部门负责清除和恢复
原状，并退还已收费用。
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
城市管理综合执法机关应与市容、环境卫生、
园林、公安交通管理、市政、规划、国土房管、
工商等行政主管部门建立定期沟通或者部门负
责人联席会议制度，及时传递互通有关执法信
息，实现许可、管理、执法信息共享。
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
有关行政主管部门作出的行政许可决定，应当
自作出行政许可决定之日起7日内在各自政务网
站上予以公布，以便于市民和城市管理综合执
法机关查询。
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
有关行政主管部门应对本部门许可事项依法做
好日常监督检查工作，认为应由城市管理综合
执法机关予以行政处罚的违法行为， 应当在发
现违法行为之日起7日内将案件有关材料移送城
市管理综合执法机关处理，同时出具认定违法
行为所需要的书面证明。城市管理综合执法机
关对有关行政主管部门移送的案件，应当在作
出决定之日起7日内书面告知有关行政主管部门。
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
城市管理综合执法机关需要有关行政主管部门
出具书面证明作为认定违法行为主要证据的，
可向有关行政主管部门发函调取相关证据材料。
有关行政主管部门应当在规定的时间内出具书
面认定证明及相关材料，不得推诿、拖延或者
附加条件。
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
违法建设、房屋安全使用管理、广告设施、
城市照明管理、夜景灯光管理、运输撒漏、
占道经营、城市建筑垃圾、城市生活垃圾、
物品堆放、废弃物管理、生活废弃物、公共
厕所管理、公园管理、环卫设施、城镇街道
综合整修、城市雕塑、城镇生活垃圾袋装管
理、控制吸烟管理、树木保护、绿地管理、
道路污染、卫生保洁、立面容貌、车辆清洗、
养犬管理、禽畜管理、门前三包、清雪铲冰
共29项职责权限。
执法范围
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
城市管理综合行政执法机关实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚
持处罚与教育相结合、以教育为主的原则。
在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，主动向当事人或者有
关人员出示行政执法证件，并制作调查或者现场检查笔录。
收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经城市管理
综合行政执法机关负责人批准，可以先行登记保存，当场开具登记清单，
并应当在7日内及时作出处理决定。
依法暂扣违法行为涉及的工具、物品，应当当场开具市城市管理综合行
政执法机关统一制发的暂扣工具或物品清单，自开具暂扣工具或物品清
单之日起7日内作出处理决定。
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
一般程序的案件，应当在立案之日起15个工作日内作出行政处罚决
定；案情重大、复杂的，经城市管理行政执法机关负责人批准，可
以延长15个工作日。
实施行政处罚时，应当责令当事人立即改正或者限期改正违法行为。对
于违法行为造成的损害能够恢复原状的，应当责令其恢复原状。对于违
法建设，应当依法责令其拆除，不得以行政处罚代替行政许可保留违法
建设。当事人拒绝恢复原状或者拆除的，城市管理行政执法机关应当依
法采取强制措施，或者申请人民法院执行。
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
城市管理综合行政执法机关及其执法人员实施行政处罚，有下列情
形之一的，依照有关法律、法规、规章的规定追究法律责任；给公
民人身或者财产、公共利益、社会秩序造成损害，给法人或其他组
织造成损失的，应当依法予以赔偿：
① 主要事实不清，证据不足的；
② 没有法定行政处罚依据，或者适用法律、法规、规章错误的；
③ 违反法定程序的；
④ 超越或者滥用法定职权的；
⑤ 实施行政处罚显失公正的；
⑥ 违法实施强制措施的；
⑦ 不履行法定职责的；
⑧ 其他违法行为的。
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
实施行政处罚必须以事实为依据2
坚持处罚与教育相结合、以教育为主的原则3
坚持罚、缴分离的原则4
坚持承办、审核、审批相分离的原则5
行使相对集中行政处罚权的办案原则
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
实施行政处罚要有法律依据1
案例 金湾广场运输撒漏案
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
01
02
03
指出违法行为当事
人的违法事实，劝
导其主动改正违法
行为，自觉遵守行
政管理秩序的程序。
教育规范 对经教育规范不改正
违法行为的当事人，
通过书面形式责令其
限期改正违法行为的
程序。
责令整改 对在限期整改期限内
拒不改正违法行为的
当事人，依法进行行
政处罚的程序。
依法处罚
坚持推进“三步式”执法
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实施范围
对符合以下情形，且首次实施某一处于持续状态违法行为的当事人，
适用“三步式”执法模式：
① 法律、法规、规章明确将逾期不改正作为实施行政处罚前提的；
② 法律、法规、规章规定对违法行为直接给予处罚，但当事人违
法情节轻微、没有造成危害后果的；
③ 对违法情节严重的当事人，不适用“三步式”行政处罚模式。
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教育
规范
教育规范指直接指出违法行为当事人的违
法事实，劝导其主动改正违法行为，自觉
遵守行政管理秩序的程序。
1
限期
整改
限期整改是指对经教育规范不改正违法行
为的当事人，通过书面形式责令其限期改
正违法行为的程序。
2
依法
处罚
依法处罚是指对在限期整改期限内拒不改
正违法行为的当事人，依法进行行政处罚
的程序。
3
实
施
程
序
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综合执法机关依据职责巡查发现，
相关行政管理部门移送或者根据单
位或个人通过信访投诉、举报，上
级部门交办等途径获知涉嫌违法行
为。经核查，综合执法机关认为需
要给予行政处罚的，应当立案。由
承办（执法）部门填写《立案审批
表》，明确写明建议立案的法律依
据，相对人涉嫌违反法律的条、款、
项、目，承办部门提出立案意见经
审核部门审核后，报主管法制工作
领导批准立案。
立 案
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案件承办人员在办理行政处罚案件
的过程中，需当场向相对人下达
《责令限期改正通知书》，应当经
执法部门（单位、大队）主要负责
人同意后实施。
限期整改
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按照《行政诉讼法》规
定的证据有以下几类：
（一）书证；（二）物
证；（三）视听材料；
（四）证人证言；（五）
当事人的陈述；（六）
鉴定结论；（七）勘验
笔录、现场笔录。
调查取证
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询问及制作笔录要把握以下几个方面：
办案人员询问当事人及证明人，询问应当个别进行。
询问的内容要全面、深入，弄清八要素，即时间、地点、人员、动机、手
段、经过、目的、结果。
询问应当制作笔录，询问笔录应当交被询问人核对；对阅读有困难的，应
当向其宣读。
笔录如有差错、遗漏，应当允许其更正或者补充；涂改部分应当由被询问
人签名、盖章或者以其他方式确认。
经核对无误后，由被询问人在笔录上逐页签名、盖章或者以其他方式确认，
办案人员亦应当在笔录上签名。
当事人拒绝签名、盖章或者以其他方式确认，办案人员应当在笔录上注明
原因，必要时可邀请有关人员作为见证人。
询问结束后，办案人员要求当事人及证明人提供证明材料或者与违法行为
有关的其他材料，由材料提供人在有关材料上签名或者盖章。
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执法机关查处违法行为时，在证据可
能灭失或者以后难以取得的情况下，
可以对证据予以先行登记保存。
采取登记保存措施，应经执法机关负
责人批准，当场开具清单，由办案人
员和当事人在清单上签名或盖章，交
当事人一份，并当场交付证据先行登
记保存通知书。先行登记保存期间，
当事人或者有关人员不得损毁、销毁
或者转移证据。
先行登记保存
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需要进行实地（现场）勘察的，应绘
制现场勘测图。并将违法行为现场位
置标绘清楚，勘察工作应当由两名以
上执法人员担任，勘察人员签名不得
少于两名。办案人员应当对勘察现场
拍摄照片或者录像，拍摄违法现场远
景、近景各一张照片，并制作《现场
证据(照片)登记表》。
现场勘查
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询问当事人，应当个别进行，询
问时应当有两名以上执法人员在
场，由一名承办人员提问，另一
名负责记录。笔录经被询问人核
阅无误后，由被询问人逐页在笔
录上签名或盖章。或询问结束后，
被询问人发现记录有误，可以要
求修改笔录。在每一处修改的地
方，要让被询问人一一签名或按
手印，予以确认。
询问笔录
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调查取证中，依法需要相关行政主
管部门及其他单位出具证明材料的，
执法机关应当以书面形式要求相关
行政主管部门及其他单位出具书面
意见，并加盖公章。
部门衔接
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立案后案件进入调查取证阶段，由案
件承办部门就案件确定违法事实、搜
集相关证据、依法适用法律依据等方
面的情况，进行实事求是、准确的调
查后，依法作出行政处罚决定前，承
办人要做的工作。即制作《行政处罚
审批表》。交法制部门审核。
行政处罚审批表
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法制审核注意事项
1.违法事实是否存在、清楚和准确。
2.证据是否确凿，证据与事实是否有关联，证据与违法事实是否
相符。
3.法律的适用，这里主要审核的是法律、法规条、款、项的适用
准确以及根据法律、法规，通过事实和证据的核实，是否行政处
罚与违法事实过罚相当。
4.定性是否准确。
5.程序是否合法。
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1.基本事实不清或主要证据不足，需要重新调查取证的。对认定事实不
清，证据不足的案件．提出补充调查意见；包括：
① 构成违法行为所要求的要素不全的
② 收集的证据不能证明违法行为存在的
2.定性不准的。
3.违反法定程序的对程序不合法的案件，提出纠正意见。
4.处罚适用法律、法规、规章不当或违反处罚权限的对定性不准、适用
法律不当、处罚不当的案件，提出修改意见
5.对当事人或案件有关人员制发的法律文书引用法律、法规、规章错误
或引用条款错误或失效的
6.无法定减轻处罚的事实及证据擅自作出减轻处罚的
7. 处罚明显违反法律规定或显失公平的对违法行为轻微，依法可以不
予行政处罚的，提出不予行政处罚意见
对审核部门提出的审核意见，承办部门应予采纳。
发回重新办理的主要有以下几种情况
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
执法机关负责人根据审核部门审核意
见，分别作出如下决定：
1.违法行为应受行政处罚的，根据情
节轻重及具体情况，作出行政处罚决
定；
2.违法行为轻微，依法可以不予行政
处罚的，不予行政处罚；
3.违法事实不能成立的，不得给予行
政处罚；
4.违法行为已构成犯罪的，移送司法
机关进行处理。
对情节复杂或者重大影响的违法行为
给予较重行政处罚的，执法机关负责
人应当集体讨论决定。
处罚决定
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
行政机关在作出行政处罚决定之前，
应当告知当事人作出行政处罚决定
的事实、理由及依据，并告知当事
人依法享有的权利。
行政机关履行告知义务，必须是在
作出行政处罚决定之前，这是保障
当事人享有的告知权利的需要。如
果行政机关在作出行政处罚决定之
后才予以告知，也属于违反了执法
程序。
告知程序
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
执法机关作出较大数额罚款的（是指
以有关法律、法规、规章规定的对公
民、法人或其他组织罚款最高限额的
百分之五十（含百分之五十）且在
10000元以上的），应向当事人下达
《行政处罚听证权利告知书》，告知
当事人有要求举行听证的权利。
自《行政处罚听证权利告知书》送达
之日起三日内，当事人不要求举行听
证的，视为放弃举行听证的权力。要
求举行听证的，听证由执法机关法制
机构或其指定的机构组织。
除涉及国家机密，商业秘密或者个人
隐私外，听证应公开举行。
听证程序
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
执法机关送达执法文书，应当直接送
受送达人。送达必须有送达回证。受
送达人应当在送达回执上签名或盖章，
并注明签收日期。签收日期为送达日
期。一份文书送达回证对应一份行政
执法文书。
使用“天津市城市管理综合执法局数
字执法系统”办理的行政处罚案件，
可要求当事人直接在执法文书上签名，
即视为送达。
送
达
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
直接
送达
留置
送达
委托
送达
邮寄
送达
转交
送达
公告
送达
送达方式
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
违法事实清楚、证据确凿，对公民处以50元以下、对
法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚，
可以当场作出处罚决定。
当场作出处罚决定，办案人员应当向当事人出示行政
执法证，填写预定格式、编有号码的处罚决定书和罚款票据，
并当场交付当事人。
当场作出的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行
为、处罚依据、罚款数额、时间、地点、执法机关名称，并
由办案人员签名或盖章。适用简易程序办理的行政处罚案件，
承办人员当场制作预定格式的行政处罚决定书和罚款小票。
简易程序
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
案例 宁河执法局罚款盛宴的报道
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
1.案卷归档应在结案后10个工作日完
成；
2.一案一卷；
3.全部文书整理装订（文书卷内顺序
以案卷评查标准为准）；
4.成卷后交法制部门暂存，年终按照
办公室档案管理要求，统一交档案室
保管。
一般程序案件的归档
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
1. 不分案由按月制卷，
2.以同案由按月制卷，
3. 每卷不超过50案；
4.成卷后交法制部门暂存，年终按照办公室档案管理要求，
统一交档案室保管。
简单程序案卷的归档
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
案件承办人员凭《行政处罚决定
书》到财物部门开具《天津市非税
收入统一缴款书》后，要求被处罚
人或代被处罚人到指定银行缴纳罚
款。
罚款的收缴
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
执法不亮证。进行检查和调查不出示检查证
两人以下执法（或具有执法资格的人数不足两人）。
证据链不能闭合。应按照证据互相证明（证据链）的原则开
展调查取证。
立案不及时处罚在先，立案在后。
采取行政强制措施事在先，审核、审批在后。
询问调查目的性不强记不能全面、详实、准确（对处罚有利
的就记录，对当事人有利的不记录），随意改动。
行政执法人员在办理行政处罚案件
容易忽略的一些问题
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
用语过于简单生硬，激化矛盾，现场执法受阻，增加办案难
度。
证据材料和文书签名盖章不齐全。
执法文书项目、内容缺项。
文书送达滞后，容易超过法定时限，造成程序错误的被动局
面。
忽略对当事人依法享有的权利的强调，当事人没有在期限内
提出陈述申辩和听证的，容易产生执法争议。
行政执法人员在办理行政处罚案件
容易忽略的一些问题
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
处罚随意性大。提出处罚建议时喜欢向处罚幅度较大条款上
定性，实际处罚数额较低（说大话，要小钱）。
作出处罚决定时在自由裁量权随意性较大。处罚结果与违法
事实脱节，不能做到“过罚相当”显失公正。
不履行审批程序，随意减免罚款。适用当场处罚的罚款，上
缴不及时。
文书制作字迹潦草，卷面不整。
不及时开具罚没收据。
先收缴罚款，后补制文书，未按法定程序执法。
行政执法人员在办理行政处罚案件
容易忽略的一些问题
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
文书制作不认真出现文字录入或书写错误，产生违法事实、
适用法律、诉权告知上的错误，形成错案。
行政执法人员互相代签姓名。
案件办理过程中保密意识差，随意向不相关人员泄露案情。
当场处罚注重罚款票据的给予，忽略简易处罚决定书的同时
给予。
制作调查询问笔录时，修（涂）改的地方，应由被询问人确
认。
违法相对人特别是组织单位名称使用简称。
行政执法人员在办理行政处罚案件
容易忽略的一些问题
城市管理综合行政执法与执法程序城市管理综合行政执法与执法程序
谢谢大家！
