第十一章
行政监督
一、行政监督的含义与特点
• 1、行政监督的含义
• 行政监督有广义和狭义之分。广义的行
政监督是指政党、立法机关、司法机关、社
会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部，
依法对政府和行政人员的行政行为的合法性、
公平性和有效性的监察和督促的行为。狭义
的行政监督是指按行政系统的组织层级或专
门监察机关，依法对行政系统自身的行政行
为的合法性、公平性和有效性的监察和督促
的行为。我们这里介绍的是广义的行政监督。
• 行政监督应该从以下几个方面理解：
• （1）行政监督主体由三方面主体构成。一是
法定监督主体；二是法律、政策的授权的行政监
督主体；三是委托监督主体。
• （2）行政监督的内容是指行政过程中的行政
主体及其公务员的行为和与其相关联的机制。
• （3）从形式特征方面。行政监督是一种“整
体性”的监督活动。所谓整体性，包含三方面：
一是方法和技术的多样化；二是行政监督的双重
性；三是行政监督结果的综合性。
• （4）从价值特征方面，揭示行政监督是一种
“整体配置效益”和“效率与质量均衡性”的监
督。
• 2、行政监督的特点
• （1）监督主体的多样性；
• （2）监督对象的双重性；
• （3）行政监督内容的双向性；
• （4）行政监督主体的层次性；
• （5）法律地位的独立性。
二、行政监督的原则与作用
• 1、行政监督的原则
• （1）行政监督机关依法行使职权，不受
其他部门、社会团体和个人干涉的原则。
• （2）实事求是，重证据、重调查研究的
原则。
• （3）在适用法律和行政纪律上人人平等
的原则。
• （4）教育与惩处相结合的原则。
• （5）监督检查与改进工作相结合的原则。
• （6）监督工作依靠群众的原则。
• 2、行政监督的作用
• （1）行政监督能有效地强化和改善公
共行政，提高行政效能,促进行政机关廉政
建设。
• （2）行政监督是健全社会主义法治，
进一步保障公民、法人和其他组织合法权益
的有效制度。
• （3）行政监督是改革开放和经济建设
顺利发展的重要保障。
三、行政监督的类型
• 1、依监督的主体：（1）执政党的
监督；（2）权力机关的监督；（3）行政
机关的监督；（4）司法机关的监督；
（5）社会监督。
• 2、依监督的过程：（1）事前监督；
（2）事中监督；（3）事后监督。
四、一般行政监督
• 1、一般行政监督的含义
• 一般行政监督制度是基于上级政府对下
级政府、各级政府对其工作部门和工作人员
的监督。在这种法律监督制度中，主体与对
象之间领导关系是其首要特征。
•
• 2、一般行政监督的主要方式
• （1）工作报告。
• 法律规定，各级人民政府向上级政府报告工
作。政府各工作部门向本级政府报告工作。通过
听取、审查报告，是上级政府监督下级政府，各
级政府监督其工作部门执法情况的重要方式。具
体为：工作简报；年度报告；专题报告；临时报
告；综合报告。
• （2）检查。
• ①全面检查和专题检查；
• ②单独检查和联合检查；
• ③立法检查和执法检查；
• ④定期检查与不定期检查。
• （3）专案调查。
• （4）审查。
• 审查有事先审查、事中审查和事后审查三种形式。
• （5）备案。
• 备案是主体对对象施行事后监督的一种形式。我国法律
有许多关于备案的规定，按照接受备案的主体，主要有：向
国务院备案；向国务院各工作部门的备案；向地方各级政府
及工作部门的备案。
• （6）批准。
• 批准作为人民政府的一种法律监督方式，指的是各级人
民政府依照法律的规定和授权对下级政府或工作部门的职权
行为进行审查并加以确定的行为。它是约束力较强的一种事
先监督方式。其内容包括：要求监督对象报送审批材料，审
查、批准(含不批准)三个基本步骤。不经批准，行为不能生
效。在我国，人民政府批准的主要是制定行政法律文件的行
为，也有一些重大的具体行政行为。
• （7）提出议案。
• 国务院和地方各级人民政府都有权向
同级人民代表大会及其常务委员会提出其
属于职权范围内的议案。如果人民政府认
为其他国家机关制定的法律文件或采取的
司法或行政措施违反了行政法律，但又无
法采取其他方法加以纠正时，可以通过向
本级人民代表大会及其常委会提出议案的
方式，要求权力机关采取纠正或其他处分
措施。这是人民政府的一种间接监督方式。
•
• （8）改变或撤销。
• 根据法律的规定，行使改变或撤销权
的只能是国务院和各级人民政府。
• （9）惩戒。
• 对于下级政府及政府工作部门的违法
行为，各级政府可视其情节作出惩戒处分。
五、行政监察
• 1、行政监察的对象
• 行政监察的对象是国家行政机关和国家
公务员和国家行政机关任命的其他人员。
• 2、行政监察的内容
• 行政监察是通过执法检查、受理公民的
检举与控告、受理行政监察对象不服主管行
政机关给予行政处分的申诉、调查处理违反
行政纪律的行为等方式对行政监察对象的廉
政状况与勤政状况进行经常性的、直接的监
督检查。
• 3、行政监察机关与党的纪律检查机关、检察机
关的关系
• 行政监察机关与党的纪律检查机关、检察机关
有明确的权限划分。对监督对象未构成犯罪，仅构
成违反政纪的案件，由行政监察机关调查处理；对
监督对象构成犯罪的案件，由检察机关追究刑事责
任；由于党的纪律检查机关与行政监察机关合署办
公，因此，对具有公务员身份的中国共产党党员的
案件，需要给予处分的，分别由行政监察机关给予
政纪处分和党的纪律检查机关给予党纪处分；对涉
及非中国共产党党员的国家公务员的案件，需要给
予处分的，则只由行政监察机关给予政纪处分；而
对涉及国家行政机关以外的中国共产党党员的案件，
需要给予处分的，则只由党的纪律检查机关给予党
纪处分。
• 4、行政监察机关的机构设置
• （1）国务院监督机关；
• （2）地方各级人民政府监察机关；
• （3）派出监察机构或派出监察人员；
• （4）内部职能机构设置合理，分工清
晰；
• （5）发挥组织的效能。
• 5、行政监察机关的领导体制
• （1）行政监察机关领导体制的含义：
行政监察机关的领导体制，是指行政监察机
关与其权力管辖范围之外的组织之间的法律
关系和行政监察组织之间的法律关系所构成
的制度体系的总称。行政监察机关与其权力
管辖范围之外的组织之间的法律关系主要体
现在行政监察机关与权力机关、司法机关、
党的组织和人民政府之间的法律关系。
• （2）行政监察双重领导体制的内容：行
政监察机关的性质和法律地位，决定行政监
察机关必须在本级人民政府的领导下开展工
作，对本级人民政府负责并报告工作；同时，
下级监督机关同时接受上一级监督机关的领
导。上级行政监察机关对下级监察机关的领
导是全面领导，但以业务领导为主。
• 6、行政监察管辖
• 行政监察管辖，是指对某个监督对象
确定由哪一级或者哪一个行政监察机关实
施监督和哪一级或者哪一个行政监察机关
对哪些特定监督事项有权进行管辖的法律
制度。
• 7、行政监察机关的职权
• 我国行政监察机关的职权由基本职权
和辅助职权两部分构成。基本职权是行政
监察机关职权的核心，反映行政监察机关
的性质。辅助职权是为了使行政监察机关
更有效地履行职责而赋予行政监察机关处
理相关事务的权力。基本职权包括检查权、
调查权、建议权和行政处分权四种。辅助
职权包括对监督事项涉及的单位和个人的
查询权，查处违法违纪案件时的请求协助
权、对违反行政纪律取得的财物的处置权
等。
六、审计监督
• 1、审计监督的含义
是指专门审计机关和其他受委托的人
员，依法对有关国家机关、企事业单位的
财政及经济活动进行审核检查，以判断其
合法性、合理性、有效性的监督、评价和
鉴证活动。
• 2、我国的审计体制
• （1）机构设置。我国目前设置的审计机
关有两种，即中央审计机关和地方审计机关。
• （2）领导体制。审计机关领导体制，是
指审计机关的隶属关系和内部上下级之间的
领导与被领导关系。我国审计机关的领导体
制实行双重领导制，地方审计机关同时接受
本级政府行政首长和上一级审计机关领导。
一是在行政上，审计机关直接受本级政府行
政首长领导；二是在业务上，地方审计机关
接受上级审计机关的垂直领导。
• （3）派出机构。我国审计机关设立了审
计机关驻地方派出机构和驻部门派出机构。
• 3、我国审计体制的特点
• （1）国家审计具有强制性：①地位上的
强制性；②审计立项上的强制性；③审查权
限上的强制性。
• （2）国家审计具有权威性。
•
• 4、审计监督的对象
• 审计的对象包括：各级人民政府及其
工作部门；国家金融机构；全民所有制企
事业单位和基本建设单位；国家给予财政
拨款或者补贴的其他单位；中外合资、合
作；国内联营和其他企业。
•
• 5、审计监督的主要方式
• 审计监督主要通过审查会计帐目和有关
财经资料的办法进行，必要时也进行调查活
动。主要有：（1）主动检查；（2）要求报
送；（3）参加会议；（4）调查；（5）审
计专案；（6）强制措施；（7）对违反财经
法规的被审计单位，审计机关可根据情况采
取警告、通报批评等处分方式。
七、法制监督
• 1、法制监督的概念
• 法制监督，又称对行政的监督，是指
有权国家机关对行政机关及其工作人员是
否合法正确地行使职权所进行的监督与控
制。
•
• 2、法制监督的特征
• （1）法制监督是权力分配的均衡；
• （2）监督的对象是行使行政权力的主
体。包括行政机关、法定授权组织、委托组
织和公务员；
• （3）监督的范围具有广泛性；
• （4）监督方式和手段具有多样性；
• （5）以权力制约权力。
八、国家权力机关的监督
• 1、权力机关的监督的含义
• 所谓权力机关的监督，即各级人民代
表大会及县级以上人民代表大会常务委员
会对行政机关及其工作人员的监督。各级
国家权力机关，特别是全国人民代表大会
及其常务委员会，是行政法制监督的最重
要的主体。国家权力机关对行政的监督主
要是对行政机关抽象行政行为的监督。
• 2、权力机关监督的内容
• （1）政治监督；
• （2）法律监督；
• （3）工作监督。
• 3、权力机关监督的方式
县人大的立法监督
• 中共××县委向县人大常委会、县人民
政府提交了七个干部职务任免建议名单，县
人民政府迅即发出相关文件，将这些任免名
单发至县直属单位和有关乡镇。县人大常委
会认为县政府的任免通知是违法的，建议县
政府予以纠正并向县委反映，但没有得到重
视和反馈。在这种情况下，县人大举行常委
会议，审议并一致通过了《××县人大常委
会关于撤销县人民政府不符合法律规定的乡
镇长任免的决定》。
• 根据上述材料，运用立法监督的有关理
论回答下列问题：
• （1）县政府关于干部职务的任免通知是
否违法？
• （2）县人大常委会有权撤销县政府的决
定吗？
• （3）从立法监督的内涵分析本案例的正
确做法是什么？
案例分析
• （1）宪法和有关法律规定，国家行政机
关的行政领导干部，必须由各级人民代表大会
选举或者由它的常务委员会任命。
• （2）地方组织法规定，地方各级人大及
其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定
和命令。
• （3）所谓立法监督，是指国家立法机关
（在我国即各级人民代表大会）依据宪法对国
家行政机关所实施的监督。监督的内容包括选
举、决定、罢免政府机关的主要领导人等。
九、司法机关的监督
• 司法机关对行政的监督，由人民检察
院和人民法院两个司法监督主体构成。人
民检察院通过履行国家法律监督机关的职
责实施对行政的监督；人民法院通过依法
审判各种诉讼案件实施对行政的监督。
• 1、 司法权的特征
• （1）终结性；
• （2）独立性；
• （3）中立性；
• （4）专属性或不可转授性。
• 2、司法机关监督的途径
• 人民检察院实施监督的途径有：（1）通过对
叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法
律、政令统一实施的重大犯罪案件行使检察权的方
式进行监督；（2）通过对涉及国家行政机关工作
人员违反职责的刑事案件进行侦查和提起公诉的方
式进行监督；（3）通过对公安机关侦查的案件进
行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉等方式
对公安机关的侦查活动是否合法进行监督；（4）
对监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法进
行监督。
• 人民法院通过依法审判各种诉讼案件，特别是
审判行政诉讼案件和审查行政机关强制执行申请的
案件，对行政行为实施监督。此外，人民法院还可
通过向行政机关提出司法建议，监督和促进行政机
关改进工作。
十、社会监督
• 1、社会监督的含义
• 社会监督是指非执政党和非国家机关对
行政活动的监督。社会监督是凭借国家宪法
和法律赋予的权利，而不是凭借国家权力或
政治权力。政协、各民主党派、各社会团体、
新闻机构及其公民个人对行政管理的监督，
构成了社会监督。社会监督的有效性具有两
个前提：一是公共行政的透明度，即政务公
开；二是社会监督必须与国家权力体系的监
督相结合。
• 2、公众监督
• 公众监督是指让公民参与到司法机关、
检察机关、政府机关及其他事业机关的相关
事务之中去，充分发挥公民的监督作用，实
现“权利制约权力”以防治腐败。
• 3、舆论监督
• 舆论监督意指通过在公共论坛的言论空
间中所抒发的舆论力量对政府机构和政府官
员滥用权力等不当行为的监督与制约。舆论
监督的主体为一般公民和包括新闻媒体在内
的社会组织。
• 舆论监督的内容指一般公民和媒体对
政府机构或政府官员的滥用权力等不当行
为所作的公开批评。
• 舆论监督的特点：
• （1）监督方式的公开化；
• （2）监督表达形式的直接性；
• （3）监督效应的及时性；
• （4）监督效果具有社会效应。
