（风险管理）高风险行业
农民工社会保障现状调查
省份工伤保险医疗保险养老保险商业保险
广东 13人 15人 11人 5人
山西 27人 25人 2人 12人
重庆 0人 6人 0人 2人
参保总人数 40人 46人 13人 19人
由表一可见，认为“企业工作环境不安全”、“没有安全生产培训”、“职工
个人防护不到位”的被调查者分别占调查总人数的 %、%和 %。由
于参与统计的行业较多，农民工对广东省企业安全生产状况普遍不满意，这一
点由表一给出的 3个数字（46，47，32）可以明显看出来，山西的情况稍好一
些，重庆的情况最好，在 60位被调查者中，有 53人认为企业的工作环境是“
安全的”、“一般”或者“还可以”。
另外，被调查农民工中，有 %的人受过工伤，比例较高，而且受了工伤后很
难得到及时治疗和赔偿。从三地问卷调查的数据来看，广东略好些，山西、重
庆的几例工伤至今都没有进行认定。
从粤、晋、渝三地统计情况看，农民工参加各项社会保险的情况并不好。在工
伤、医疗、养老三大社会保障险种中，医疗保险参保情况最好，为 39%，其次为
工伤保险（34%），养老保险（11%），参保人数都没有过半。医疗保险参保情
况之所以略好，是因为有部分被调查对象把自己参加农村新型合作医疗的情况
也算到医保里面了。从各地情况来看，重庆建筑行业受访农民工认为，这一行
业农民工参保情况极差。在 60名受访对象中，只有 6人明确回答参加了医保（
主要是参加农村新型合作医疗），而明确回答参加工伤保险和养老保险的人数
都是零。据调查，出现这种状况的原因，是因为农民工工作不稳定，办社保既
要交钱，关系又无法转移，所以老板和民工对此都没有多大兴趣。
对表二、图一进行综合分析发现，商业保险的发展在三地仍然处于“试水期”
，山西受访对象参加商业保险的情况稍好点，有 12人参加，广东和重庆的参保
人数就少多了。商业保险和工伤保险一道，已成为农民工人身权益保障的“双
保险”。但从实际运作情况看，并不理想。如何让商业保险顺利进入高风险行
业，为广大农民工提供参保服务，从国家到地方看来都还有很长的路要走。
低费率、可转移。这是当前绝大多数农民工最渴望解决的社保难题。农民工大
都希望自己能有社会保障，但办医疗保险、养老保险自己还要掏一部分钱，而
且这些社保关系建起来后不能实现异地转移，习惯“打一枪换一个地方”的农
民工，很难对这种极度缺乏灵活性的社保制度产生兴趣。
企业要狠抓安全生产培训，确保生产环境安全。不培训就上岗，安全生产措施
不到位，职工人身安全无法得到保障，超时劳动没有休息日，这些是被调查农
民工反映的几个主要问题。农民工呼吁，企业在安全措施上要更细一些，并落
实到位。先培训再上岗，是减少安全生产事故的有力法宝。农民工呼吁，企业
要加强对员工的安全生产知识培训，让员工对各种安全规则了然于心，否则就
会有太多的工伤问题出现。
政府对农民工社保问题要勇挑重担。农民工呼吁，政府不能单单只注重税收政
绩，而要多关注农民工，要不断充实人手，把社会保障政策送到每一位农民工
手里，对不给农民工办保险的企业和黑心老板要重罚，让每一位农民工都有权
享受到社会保障待遇。
关键是要把社保待遇落到实处。“工伤认定非常难！”这是很多受访农民工的
切身感受。没有工伤认定，后续待遇问题就无法兑现。农民工反映，有关部门
在一些地方形同虚设，农民工获得社会保障待遇和程序太长，太麻烦；企业往
往按当地最低工资标准来为农民工办保险，农民工出工伤后，企业老板从不关
心员工死活，拖欠医疗费，以当地最低工资标准支付工伤待遇，农民工所获工
伤待遇大大降低。
（部分调查数据由广东番禺打工族服务部提供）
“平安计划”，能为多少农民工带来“平安”
本刊记者赵东辉吕晓宇王金涛陆裕良
“平安计划”是指劳动保障部提出的高风险行业农民工工伤保险三年覆盖计划
：即 2006年，全国国有大中型煤矿企业农民工要全部参保；2007年，半数以上
小煤矿、非煤矿山企业农民工实现参保；2008年，全部合法煤矿、非煤矿山企
业、大部分建筑企业农民工参保。
对于合法矿山、建筑企业的农民工而言，“平安计划”的提出是一个福音。但
非法采矿企业的大量存在，目前仍是一个现实问题，那么，为这些企业老板卖
命的农民工的“平安”，该由谁来“计划”？除了矿山、建筑等行业，大量使
用农民工的高风险行业还有很多，这些行业的农民工的“平安”，又该由谁来
“计划”呢？
“计划外工伤”无人管
2006年 4月 4日，山西省总工会困难职工帮扶中心走进一名身材瘦弱、右眼已
然浑浊的人，他声泪俱下地说：“请帮我要回工伤赔偿金吧，请救救我的眼睛
吧！”
他是四川籍农民工杨成国。2005年 4月，杨成国在山西省吕梁市兴县一家黑煤
窑施工时，铁钎上的铁屑飞溅到眼内，经山西省眼科医院鉴定为七级伤残。然
而由于杨成国在黑煤窑打“黑工”，窑主根本不承认杨成国是在其工作场所受
伤，不承担赔偿责任。不得已，杨成国只好求助于山西省总工会。在工会的帮
助下，吕梁市劳动仲裁委员会进行了裁定，由矿方进行赔偿。然而，时至今日
杨成国还没有拿到赔偿，只好暂回四川老家。据了解，像杨成国这样在黑煤窑
打工的农民工数量惊人，出了工伤事故农民工一般是被迫“私了”，劳动部门
对这类企业很难做到有效监管。
就算是证照齐备的合法采矿企业，也依然存在着大量“平安计划”管不到的“
计划外工伤”现象。7月 15日，山西省灵石县蔺家庄煤矿发生爆炸事故，50多
人遇难。在接受调查时，该矿矿主说矿上有一百四五十人，而最后查明，这座
年核定生产能力只有１万吨的小煤矿竟有职工 232人，2006年上半年就违法采
煤 万吨，明显存在超员超能力生产情况。爆炸发生时，矿方根本就搞不清
楚井下到底有多少人。蔺家庄煤矿矿工陈显兵、张启后说，他们与矿方不签什
么合同，至于什么是社会保险，怎么缴纳，根本不知道。在一些小煤矿，矿主
连自己的矿上到底有多少人都搞不清楚，又何谈如数缴纳社会保险费呢？
工伤保险暴露“三大缺陷”
记者从广东省劳动保障厅了解到，截至去年底，广东全省养老保险基金累计结
余 50亿元。以佛山市顺德区为例，目前工伤保险基金累计结余 亿元，而且
基金滚存会逐年增加。广东省劳动保障厅工伤保险处孙同华处长认为，当前我
国工伤保险基金是充裕的，但许多应该办的事情没有办或者没有办好，暴露出
农民工工伤保险工作存在“三大缺陷”：
工伤预防的宣传、教育、培训比较薄弱，不能很好地做到防患于未然。目前，
全国仅有 13个省（市、区）从社会工伤保险基金中开了“口子”，从中可以支
付一定比例的工伤预防费用，而其他大部分地区仍然存在社会认识不足、政府
不重视、工伤预防经费缺乏的问题。
工伤康复、工伤后期服务比较薄弱。比如，一个断掉大拇指的农民工，经过接
指手术等康复治疗后，工伤等级可以从５级变为８级，但很多地方并没有选择
积极治疗。
工伤赔偿水平特别是工伤身故赔偿水平比较低。按照广东省目前的赔偿标准，
工伤身故的赔偿是 9万多元，就算把所有的赔偿加起来，常常也只有 10多万元
，这跟目前的社会经济发展水平不相适应，也跟庞大的社会工伤保险基金结余
不相称。建议将工伤身故赔偿标准提高到 20万元，而供养费用则可按当地实际
生活水平来计算。
总之，要做好高风险行业农民工工伤保险工作，光有“平安计划”还不够，仅
靠提高参保率也不行，而应从根本上扭转我们的工伤保险工作思路，即从过去
的“赔付——康复——预防”转向“预防——康复——赔付”的全新思路，大
力发展工伤预防、工伤康复，以此达到维护劳动者社会保障权益、节约社保基
金赔付的良好效果。
高风险行业农民工社保遭遇四大“拦路虎”
本刊记者吕晓宇赵东辉王金涛陆裕良
“强制性”缺失是最大障碍
工伤保险条例及相关法规明确规定，凡是与用人单位建立劳动关系的农民工，
用人单位必须及时为他们办理参加工伤保险的手续，2004年重点推进建筑、矿
山等工伤风险较大、职业危害较重行业的农民工参加工伤保险。
农民工参加社会保险已经有法可依，但对于大多数在高风险行业就业的农民工
来说，社保仍是“可望而不可即”。与城镇失业保险一样，工伤保险、医疗保
险都属国家强制性保险，然而在实际操作中，“强制性”的缺失恰恰是这些保
险推行过程中遇到的最大障碍。
山西省失业保险管理中心副主任李国祥认为，工伤保险的征缴面临着与失业保
险征缴同样的难题。虽然征缴机构对不缴费、不参保的单位有相应的行政处罚
权力，但在实际操作中，征缴机构对不参保单位几乎没有约束力。
针对这些问题，山西省规定，煤矿企业不给矿工缴纳工伤保险费就不能验收，
不能发放安全生产许可证。然而，山西省洪洞县的几个煤矿，领到安全生产许
可证后就不缴费了。以这样的方式逃避缴纳工伤保险费的煤矿不在少数。有的
煤矿甚至采取隐瞒矿工人数、降低工资基数等办法，来逃避工伤保险缴费。
用工不规范成“硬伤”
今年 3月，在广东省东莞市长安镇乌沙塑胶制品厂打工的 19岁女孩李妙山，因
身体不适请假回广西上思县的老家，孰料厄运降临。在老家的医院，她被查出
因苯中毒而患再生障碍性贫血，需要花二三十万元来做骨髓移植，否则就有生
命危险。乌沙塑胶制品厂有七八百名职工，都没有参加工伤保险，而李妙山跟
工厂连劳动合同都没有签。事发后，工厂只愿意付出 16万元的一次性赔偿。李
妙山的父亲说：“我为女儿的病情都急哭了，不做骨髓移植她的生命就有危险
，但厂家不愿意出这笔钱，我真不知道该怎么办！”
农民工手里没有标准的劳动用工合同，就不可能从法律制约的角度来保证社会
保险的推行，劳动部门就很难受理或者裁定一些有关的侵权案件，用人单位和
用人方就可以逃避自己的参保责任。
山西煤矿安全监察局统计显示，2006年上半年山西全省发生安全事故 88起，死
亡 234人。发生事故的绝大多数是村、乡镇办的小煤矿，这些小煤矿或者层层
转包，或者多次转让，出了工伤事故一般是与农民工“私了”，有的承包者干
脆一走了之，劳动保障部门对这类企业很难做到有效监管。
维权意识差加剧社保推行难
在山西省多起矿难现场，幸存矿工们都说，他们也知道下矿危险，可是下矿每
月能挣到一两千元钱，比在家里种田强多了。每月能按时领到工资，受了伤老
板能出医疗费就算万幸了，至于什么社会保险想都没想过。
在一些职业病较严重的行业，如化工、建材、金矿、金属镁、石墨、铁矿等行
业，存在着比普通工伤更可怕的危险，这就是尘肺病。山西省劳动保障厅工伤
保险处处长张永东说，这些病可以称作是“软工亡”。在作业过程中，有害气
体、粉尘不知不觉地侵袭着工人的身体，到发病时工人才感觉很痛苦，直到慢
慢地死去。全国目前约有 100万尘肺病患者，山西省约占 10万人。这些行业大
多是社会保险的死角，由于厂家的刻意隐瞒，农民工往往意识不到这种职业病
的危害。
山西财经大学公共管理学院教授赵俊康认为，这一状况与农民工文化程度普遍
偏低有比较直接的联系。农民工维权意识差的一个重要原因是社会用工环境差
。目前我国劳动力市场总体上还是买方市场。农民工在目前状况下，连清付工
资等一些最基本的劳动权利都难以保障，根本不敢主动要求老板为他们参加工
伤保险，出了工伤事故，也不敢要求老板依法赔偿。
硬件要健全，观念待更新
山西省劳动保障厅工伤保险处张永东处长说，目前征缴机构人员及设备的不足
，严重制约着社会保险费的征缴。除了失业、医疗保险外，山西省还没有专门
的工伤保险经办机构。山西省劳动保障厅工伤保险处仅 4名工作人员，全省劳
动系统负责工伤保险工作的人员总共 40多人，全省还没有劳动能力鉴定机构。
人员及设备配置严重不足的状况，与高风险行业相对集中的山西省省情极不相
称。
一些基层劳动保障系统干部，经常是骑着自行车到一座又一座煤矿去扩大农民
工参保范围。由于经费不足，某县劳动局一位副局长一年下来自己贴了 5000多
元“路费”。与失业保险、医疗保险相比，工伤保险更具专业性。山西省有
3800多座煤矿，大多数是小煤矿，推行工伤保险的难度很大。如果没有健全的
机构、强大的队伍和充足的经费，煤矿系统全员参保的目标很难实现。
山西省晋城市亚美大宁能源有限公司是一家合资煤矿企业。公司里 300多名从
事采掘业的职工虽然全部是来自当地的农民，但在公司内部，并没有农民工与
其他职工的区别。只要进入该公司工作，职工的工伤保险、医疗保险、养老保
险全部由公司缴纳。公司本来还想为职工缴纳住房公积金，可是政府部门却没
有这样的机构。除此之外，公司还为每位职工购买了井下意外保险和雇主责任
险两项商业保险。
看多了频发的事故和矿工的维权之痛，我们不禁要为这样新型煤矿企业的出现
，感到由衷欣慰。该公司人才资源部经理罗丹告诉记者：把“农民工”单独分
离出来，本来就是社会甚至政府对他们的歧视。在国外，给职工缴纳社会保险
本来就是企业的责任，是再正常不过的事，根本不用强迫。
长期的城乡分割的二元化户籍制度，使得现行城市管理体系中存在着较多的政
策性、群体性歧视和双重标准，这些观念在许多人心中根深蒂固，甚至在农民
工心里也留下了挥之不去的阴影。所以，要建立全方位的农民工社会保障体系
，还需要全社会更新观念。
感谢阅读
