社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
一、问题的提出
现有文献对城市低保制度的研究内容基本上
集中于如下几个方面： 城市低保实施状况研究；城
市低保发展阶段研究； 城市低保对象生活状况研
究；城市低保标准研究；城市低保发展趋势研究、城
市低保福利依赖问题研究以及相关政策建议等等。
对城市低保户工作史方面的研究几乎还没有。 从现
有研究的视角来看，基本上采取的是宏观的制度性
视角，或者微观的个体性视角，而把二者整合起来，
放到历史的连续统中进行描述、分析的视角还很少。
本文所关注的是由如下三个紧密相连的问题：
第一，以时间为线索，在“国家—市场”制度性变革
背景与过程中，详细描述清楚以原城市下岗失业职
工为主的低保户工作史，关注城市低保户应对宏观
制度性变革的方式，形成结构变迁下低保户工作历
程的一般框架性认识。 第二，在上述框架下，重新认
识城市低保制度的历史性质与演变方向。 第三，辨
析近期逐渐升温的低保福利依赖问题。
从研究方法来看，现有文献更多采取的是量化
研究或者个案研究， 这些基本上都属于横剖研究，
较少采取纵贯研究。 长时间对同一群研究对象的追
踪研究就更为稀少。课题组于 2006年 12月至 2008
年 12月对济南市 40 户低保家庭进行了长达两年
的追踪调查研究，所采取的资料收集方法是结构式
访谈与问卷调查。
二、低保户工作历程：从体制化维持到生计性
维持
(一)进入工作：预期的稳定性
对于上个世纪 70年代-80 年代初参加工作的
绝大部分城市职工而言，踏入工作岗位后，在很大
程度上意味着未来稳定的、一成不变的工作与生活
状态。 工作是被安排的，生活也是被安排的，一切看
似都是水到渠成的，未来的工作和生活可以被计算
出来的。
“我(许某)1980年高中没有念完中途退学，因为
我那时候一看，你上完高中也白搭，那时候，还下乡
来。 哎，我那个时候，我打着谱下乡来。 结果不下乡
了，我是第一批待业青年。 然后就在一家单位(济南
某土产公司) 参加了工作。 那时候参加工作了就觉
得，一辈子基本上就在这个单位上了，当时没有什
么想法，觉得生活就这样了。 ”
“我(肖某)1975年被招工进入济南市电信局做
城市低保的历史性质与福利依赖
高功敬 高灵芝
【摘 要】城市低保户工作与生活，伴随着“国家—市场”制度性转型，一般经历了从体制化维持向
生计性维持转变的过程。体制化维持阶段一般包括稳定预期、稳定预期固化、延续预期与被迫的主动三个
子过程。 在生计性维持阶段，工作从过去蕴含着丰富而稳定的整体生活，骤然变成维持基本生计的手段。
低保制度的建立为其家庭生计维持提供了重要的支持。 这不仅应被理解为党和政府的关怀，也具有一种
对其长期工作贡献以及转轨利益牺牲的间接补偿功能。 低保制度的历史补偿性以及救济性，基本决定了
低保福利依赖观点是一种理论的想象和对现实问题的“错位”归因。 城市低保目标的阶段定位应从补偿
性、救济性向能促性转变。
【关 键 词】城市低保;体制化维持;生计性维持;福利依赖
【作者简介】高功敬(1981- )，男，安徽太和人，济南大学法学院社会工作系讲师，山东大学哲学与社会
发展学院博士生；高灵芝(1956- )，女，山东荣成人，济南大学法学院社会保障系教授（山东 济南 250022）。
【原文出处】《南通大学学报》：社会科学版,～127
【基金项目】民政部低保司专项课题“城市低保对象生存状况与低保制度追踪研究”的成果之一，并
得到福特基金会资助。
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社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
野外作业(架电线)工作，在电信局里吧！怕野外作业
嘛，怕干嘛，危险性太大。 那是野外作业，苦的很，找
媳妇也不好找呢。 哎，就觉得造纸厂的女工也多，咱
也不吃怕了。到打听打听问问说，行啊。所以很快就
调到造纸厂去了。 在山东省造纸西厂具体干车站维
修工作，做维修工。 这个活很不错，带有一定技术
性，比较满意，就这样一直干下来了。 ”
“我(戚某)1979年上山下乡回来后顶替母亲在
瓷用印花厂工作。 在山东肥城上山下乡，后来七九
年，回来就拔点了，回来上不长就拔点了。 (问：拔点
是啥意思？ )拔点就整个知青全都回来了。 就直接顶
替了。为此，我妈妈退休了。从那个七九年一直在这
个瓷用花纸厂做瓷杯子上印花的工作。 就觉得和我
妈妈一样将来从这个厂子干到退休了。 ”
当时， 国家整体上虽然已经处于改革开放期
间，但城市里的计划经济体制依然延续，丝毫没有
松动的迹象。 对于处在当时具体情境下的城市青年
而言，通过家庭、工厂招工等方式找到一份工作后，
看似一生就被这样“安排”下来了，剩下的事情就是
在单位里好好工作，不出大乱子，熬到退休，领取退
休金了。 这种稳定的预期性不仅仅是国家、集体的
长期思想教化的结果，而且也是父母实际工作经历
的示范结果。
(二)工作过程：稳定预期的渗透与凝固化
进入工作后，城市职工在稳定的预期工作状态
下只需要按部就班地工作就行了，实际上，在很长
一段时间内，事实正是如此。 肖某从参加工作到下
岗这段时间一直没有其他想法。 身处在单位体制下
的肖某对工作环境已经完全适应了，每天正常的上
班下班，定期领取工资已经称为一种习惯，内化成
自己的生活方式。 这种单位体制给其提供的不仅仅
是稳定的工资收入，更重要的是提供了一种稳定的
生活方式以及对未来的稳定生活预期。
“那时候没什么，真是的，在厂里光知道上班下
班，没别的么。 哎，到点上班，到点下班，没别的什
么。 那时候就觉得工作太少，工资也太少，那时候，
三百来块钱，在厂里持久了好长时间了，厂里签的
合同还挺诱人，签的合同说一年翻一年，结果越翻
越少，本来翻的多，本来说在厂里翻的多，越翻越翻
翻到二百多了，嘿嘿，简直……持续到下岗之前，二
零零零年，一直没涨。 咱就光知道，工人，工人，就知
道做工。 ”
即使存在着工作的变动，也大多属于内部的工
作调动，调动起来也看似比较容易。 没有大的问题，
单位很难开除工人，实际上也没有权力随意开除工
人。 徐某的工作史典型地反映了体制环境对个体工
作方式、生活方式的认知与预期的塑造。 在当时体
制背景下，徐某自进入单位后就认为“一辈子基本
上就在这个单位了”，事实上，在长达十五年的单位
工作历程中，其从干仓储工作到商店工作，从给区
公司开车再到给市公司开车，都属于在同一单位内
的工作正常调动，不存在失业的问题。
“我一开始，刚参加工作的时候，在老式仓库，
守仓库。 在仓库里那时候，可不是运输，那时候拿肩
膀扛啊。那时候一开始参加工作，那时候得下力。那
时候年轻，也无所谓，反正是下个力就下个力吧，这
不干了以后调到公司商品店里来了，说么呢，这商
店里那时候是女的多男的少，都愿要男小伙子。 就
把我要来了，要来以后，整天在娘们儿堆里混也不
行啊。 开车去，给单位开车(一辆摩登三轮)运货，知
道吧？ 哎，给那商店里要什么东西，就这么着。 我从
区公司调到市公司，九一年底调过去的。 哎，市里把
我要过去的。它主要是当时，当时怎么说呢，不是，不
是为了要我这个人，是为了要车。 调过去以后，效益
不大好，从九五年就不行了。 单位效益不好就把车
卖了，养不起车了。 卖了以后呢，单位上就解体了！ ”
“当时我这个脾气又不行，我看着些事儿，心里
烦，现在想想，咱烦的么？ 管得着么咱？ 唉，那时候，
当官的有些做法，看不惯，看不惯，我就，我就自己
开车，你就别管我了，反正你安排我的任务，到哪
里，我就给你拉过来。哎，就是这么想的。反正是，你
反正是，我从单位上下的这个力啊，给个七八百块
钱工资就行了。反正他也不能开除我。那时候也是，
那时候开车也是端个空架子，当官的一说，我还不
行不行的，有本事你开除我，哎，那时候说句不好听
的，也有精神也有力气的。 所以说人家没机会，人家
有机会先让你下岗，没办法。 实际上，我遇到事，遇
到这么些事，通过这么多打击，我也服气了，我也知
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社会保障制度
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道了，原来我脾气挺爆了，现在我脾气和绵羊似的，
哈哈……没脾气了，哈哈……哎呀，你知道吧，所以
说，原来从单位上下岗，现在想想也是挺后悔的了。 ”
稳定的工作预期被长时间的工作事实和体认
所内化、强化，并固化成稳定的工作模式与生活模
式。 这种凝固化了的工作生活预期渗透进个体的意
识深处，使不少个体对未来的变化基本丧失了反思
和行动能力。
(三)危机来临：期望的延续性与被迫的主动
上个世纪 90年代中期以后， 尤其是在 1996-
2002年期间， 国家为深化社会主义市场经济体制改
革，并在当时经济面临阶段性困境的背景下，对部分
效益不好的国有、集体企业实施“鼓励兼并、规范破
产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程” [1]政策，大
批国有、集体企业职工先后相继“下岗”。 当厂子在市
场改革情境中陷入经营困难或破产时， 大规模工人
“下岗”不可避免。 面对不可抗拒的情境变化，许多人
的第一反应依然是在原来体制框架下来思考问题，
想到的是在体制内继续维持， 冀希望于单位总要给
自己的养老、退休、工龄等有个说法或交代。
“其他没有什么想法。 因为就牵扯到厂里以后
退休这一块儿，退休有个养老，退休金，什么的吧！
就这一块儿。 你再出去干的话，可能再干不好，更不
行，连养老金都混不到了。 当时就不愿下岗，你要下
了岗在外头找活儿更不好找了，你在厂里，多少就
有点儿收入吧！你再下了岗，一分钱都没有了。再说
这个厂里正常说是给那个生活费呢，不过后来一分
钱也不给，一分钱也没有。 ”
“你干这些工龄了，你要是扔了这些工龄了就
挺可惜的了，孬好还是大厂子，待在厂子里，怎么到
时候有个说法吧。 对国家、厂子就有期待，俺呢，干
了那么些年了，是吧？ 七九年就开始干，干这么些
年，快 20年工龄哩。 都觉得，你都干了这么长的工
龄了你要扔了吧，都么个，你到别说还不知道行不
行。反正是靠着吧，有活咱就去干去。他就想着害怕
这个工龄很长时间被扔了。 啊关键是工龄啊，就觉
得这个厂子怎么说得有个说法是吧。 到印刷四接过
去以后，就裁人，嗯大部分人都裁了。 他技术还可以
吧，干了这些年了，没被裁。 离厂比较远，骑自行车，
一月 300多元。 还是为了这个这个工龄，咱害怕干
了这些年了你不下……到了后来这是单位实在不
么了，人又不上班，整天在家里，大不了弄一点钱，
你怎么办呢。 ”
事实上，长时间生活于原体制内的工人有这种
想法是非常合乎逻辑的。 他们从小所内化的工作逻
辑就是为国家、集体勤勤恳恳地工作，到退休后就
能享受国家、集体的生活保障。 不曾、不愿、也很难
想到，国家在整体结构上从计划经济向市场经济的
必然转变过程对他们的实质影响。 自上个世纪 90
年代中期开始，国家从计划经济向市场经济的转变
过程是急剧的，意味着个体在工作方式、生活方式
以及思维观念系统上都需要发生深刻转变。 这种市
场转型带有整体“范式”革命的意义。 但对于大部分
体制内按部就班的城市工人而言，已经被原有体制
内化的工作方式、生活方式以及思维观念系统要在
很短的时间内进行急剧的转变几乎是不可能的。 更
重要的是，这种对来临的危机担忧被对国家、单位
的“总得有个说法”的期望所取代，原有的期望以另
一种方式被延续了。
在下岗到解除原单位劳动关系(失业)这段时间
内，许多下岗职工一方面被动地等待国家、单位的
“交代与说法”，另一方面也逐步认清了摆在眼前的
残酷现实，即长期赖以依靠的单位的确不能再依靠
下去了，需要去到市场上找工作了。 生活方式以及
认知习惯还没有发生变化的人们突然发现，他们面
对的是一个与过去完全断裂的、不同性质的陌生环
境，突然发现在这个残酷的市场竞争环境下，年龄
大了、学历浅了、知识技能落后了、精力体力不行
了、身体毛病也多了，很难找到一份“合适”的工作。
在通常被称为“40、50”人员的城市下岗职工中，面
临着“上有老、下有小”的生活巨大压力下，迫于生
存的需求，只得尝试着想尽各种办法来适应新的环
境变化。 通常情况是，除了等待或争取原单位给出
一个“交代或说法”之外，还有如下做法：
1.两栖式工作
两栖式工作针对“待业”职工而言，原单位还没
有破产，但由于效益不好，工作时断时无，单位有工
作就去干，单位没有工作任务时，就主动到外面找
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些零工来做。
“这段时间单位上没有活了，现在出去找了工
地上的活。 开了，先开了还倒不孬还给开了，就是一
天拿二十块钱。 干不全。 干不全，一个月也就是，有
时二十天有时不到二十天。 属于建筑上的。 他跟人
家跟人检测地质什么的，怎么着，反不是说那个农
民工干的之类的。 他有时候这一天出现很短就回来
了，有时很长时间。 有时候这一天不回来。 他不一
定。 他远了他晚上就不回来了，晚上回来，来回车费
尼。 他有时候，嗯这附近，有时候就上，这不昨天走
了上机场哪去……”
“后来这不，一直在外头，看能打工么，能找到
活儿就干干，找不到就在家里。 下岗，在外头找，找
工，找工作，打工啊，能找到就干，找不到就，在家
里。第一份短工在舜耕山庄大酒店打扫卫生，打扫厕
所干了不到一个月，那时候厂里说，那个么，来原料了，
准备开机，结果开了两个，两三个月又停了，叫回来了，
叫回来，干两三个月又失业了。 还得接着找。 ”
徐某也属于这种情况， 原在一家土产公司工
作，因公司效益不好，先处在半失业状态，有活就去
做，没有活就去打打零工，在一家物业管理公司中
看门，每个月有 400元左右的收入，以补贴家用。
2.自雇型：立足于干个体
部分下岗工人结合自身的现有资源，自己做起
了生意，从事个体经营。 在个体经营过程中，有的由
于种种原因没有坚持下来，重新回到找工作过程中
去；有的坚持了下来，实现了再就业。 在成功转型的
自雇型群体中，其得到改变的不仅仅是自己谋得了
一份养家糊口的工作，更重要的是在身心方面也得
到了较大的提升。
“正好在匡山小区有个肉店，就是卖放心肉的
(得利斯放心肉加盟店)，卖过肉。 他们一个肉店，说
不干了，我说，要不我干吧，投资少啊，咱主要是，投
资一两万块钱，能倒个手，把这个活接过来。 我把它
包下来了，包下来以后，一开始啊，一开始那些，那
些时候，一个月……最多时候……过年的那个月挣
到 2800，最多的时候。现在这肉不挣钱，干了就是头
一年，挣了点钱，后来就不挣钱了，最后也不干了。 ”
李某， 原济南市国棉三厂职工，1998年下岗失
业，曾与其妻吴某在路口摆摊批发水果、卖些日常
用品，但由于后来城市搞退路进厅加强了城市市容
管理，不好做了。
赵某原是济南市一家化工站工人，1998年由于
单位效益不好下岗，在本社区附近摆摊从事自行车
修理工作。 由于是自己经营，所以白天从 7点左右
开始摆摊，下午 7点左右收摊。属于自雇型。每个月
收入实际能稳定在 1000元左右。
“修车子最起码没风险，挣一点算一点，就在家
门口。 啊，就跟我说啊，能挣点咱就挣点，不挣呢，老
的就给你补上点，这个最起码你也不乱窜，老的天天
看见你，天天回家，老的也能伺候上，孩子也能照顾
着，多好啊！”“给我找个工作，现在我也会去干。因为
累死累活也挣不到几个钱。还不如自己现在自己干，
修理个自行车，挣得也够花的，而且踏实、舒心。 ”
3.重新找工作
更多下岗人员在职业介绍所或亲朋好友的介
绍下开始尝试着寻找新的工作。
“下岗，在外头找，找工，找工作，打工啊，能找
到就干，找不到就，在家里。 通过市劳动职业介绍
所。在八一那个。哎，上那去那个么，看那个么，职业
求职发布，发布会。 看有合适的然后就那个么，到那
报个名，给个介绍信，到那去，到各个单位去看看，
合适，双方只要看了合适就能干。 ”
许某下岗后在一个朋友的介绍下到济南市电信
局做安电话野外作业，离家比较远。“爬电线杆，你得
安个电话，爬个电线杆，扯个线，这是很正常的事。 电
信局那些正式工人都不干这个活。 都嫌这个活太累
了， 然后电信局招了一个装机班， 招了一个装机班
啊，所有的人都是都是些农村的，就是我自己是个城
市的。那时候一个月，一个月千数块钱。反成呢，咱就
觉着，就觉着挺好了，比在那单位上，那时候，比在单
位上(强多了)……所以说从那一年开始啊，就在那里
干了几年，累点就累点吧，苦点就苦点吧。 这一干干
了四年多吧，四年半吧。 干到零一年国庆节这一块。 ”
从上述材料中，我们可以很清晰地发现，从危
机来临后， 城市下岗职工一方面依然冀希望于国
家、单位能有个“交代或说法”；另一方面，在国家、
社区再就业中心等正式社会支持部门以及亲朋好
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社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
友等非正式社会支持领域中，迫于生计压力开始尝
试各种办法去找工作、谋出路。 在他们从下岗失业
后进入市场的初期，依然体现了原有生活期望的延
续与被迫的主动的双重特征。
(四)后来的反思：体制化维持的强度
在回顾从进入工作到下岗这段漫长的工作历
程中，到底有没有过其他的想法、做法的时，被调查
的低保人员对此的回应大体可以分成两种类型，一
种是后悔的心理，认为当时自己是有能力的、有机
会的，但自己没有把握住；另一种认为当时缺乏机
会和条件，对后来的遭遇进行合理化解释，进行外
部条件归因。
1.后悔的反思
“哎，实际上那时候要说有机会，也有，但是么
呢，我这个人不大好求人。 实际上当时的时候，我要
是不开车啊。 我比方说我不开车啊，一般公司里，上
个电大，我，我都能去了，实际上我论学东西，我脑
子不笨，那时候就静不下心来学，那时候光贪玩。 实
际上那时候也没什么上进心。 机会是肯定有的，那
时候这人就是那样，不上进，没上进心了。 实际上一
出来工作后，就没大有上进心了，本身那时候学习，
怎么说呢，静不下心来学。 你知道吧，要是好好学
习，能考个大学么得，都挺干么的，一般到了单位上
都提了，那时候单位上大学生少啊。 ”
“九三年那个效益不行的时候，他早就有想法，
1987年结婚时，他就想想学汽车去，我说我后悔的
我了不得！ 我那天还和俺儿说么。 他那时候看人家
都学开车，和他一块在厂里的都去学开车了嘛。 他
想开车，看人家都开车，我说开车不安全，那个什么
我就怕开车，我就害怕，我说我又把生命挂要带上
了，我又不放心。 我就没让他干。 我说要，真是，那
是，要真要干了，那就不到现在这个地步了。 他那时
候看人家怎么一块进厂都出去开车， 有的调走了，
人家上好单位，家里有本事都调好单位插班插的不
行都调呀！是吧？就光他这没本事的了，都待单位上
了。他也没本事有么想法呢？就还想待着吧，都干了
这些年工龄了。 ”
2.合理化解释
“咱出去做，可，咱那个条件也不行，咱经济那
个条件不行，咱经济能力也不行！ 你要是出去做的
话，现在也是想出去，出去干，也不行，没这个经济
能力。 就是咱这个环境，有想法也白搭，有么想法，
就是不想多挣点儿钱，两家好不就对了。 ”
事实上，对于当时的情境而言，改革开放后相
当一部分人跳出了原来的体制， 到市场中寻求机
会，主动改变了人生命运。 当然，其中也有一部分人
脱离了原单位，却又在市场中归于失败而陷入困境
的。 无论这部分人事业成功还是失败，其共同特质
是对体制具有一定的反思能力，并果断地主动采取
了行动。 值得注意的是，这部分“先知先觉者”所占
的比例应该不是太大。 大部分城市职工由于出路无
门、恐惧市场的不确定性、对单位与国家冀予的期
望、行动力弱等原因，在危机来临面前，依然延续的
是原来的生活逻辑，体现了强烈的路径依赖性。 这
种对于原有生活路径的超强依赖， 从本质上讲，是
体制化维持的表现。 此后的后悔心情与对自己反应
的合理化解释， 也在一定程度上体现了体制化维持
的强度。
(五)生计维持系统重建
1.低保家庭生计维持系统现状
中国在上个世纪九十年代中期以后实施的大
规模国有、集体企业转制过程中，所带来的一个直
接社会后果， 就是大规模城市职工的下岗失业，这
一群体加上原来城市中的“三五”贫困群体一起构
成了城市贫困群体的主体部分。 至 1995年底，全国
城市绝对贫困人口约在 1200万至 1500万人之间，
他们的生活困难已成为较为突出的社会问题。 [2]110
为维持该贫困群体的基本生活需求， 确保国有企
业、集体企业改制的顺利实施以及社会稳定，城市
最低生活保障制度在 1997年被要求“在所有地级
以上城市都要建立居民最低生活保障制度，有条件
的县、镇也可以考虑尽早建立” [1]。 事实上，截止到
1996年底，全国已有 101个城市建立了社会最低生
活保障制度，比上年增加近 80个；共有 万人生
活在社会最低生活保障线以下的城镇居民得到了
国家的社会救济。 地方政府和企事业单位为建立社
会最低生活保障制度投入资金 3亿元。 这一年被民
政部称为“城市社会救济改革获得了重点突破”
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社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
(1996年民政部统计年报)。 截止 1997年底，全国城
镇有贫困人口 万。 全国已有 375个城市公布
决定建立居民居民最低生活保障制度， 当中的 317
个城市开始进入具体操作， 比上年增加了 227个，
已占全国城市总数的 ％。 地级市已有 ％实
施了城市最低生活保障制度，超额完成了国务院既
定的任务国家共投入保障资金 3亿元，有 万人
生活水平在最低生活保障线以下的城镇居民得到
了救助，这一年城市居民最低生活保障制度建设被
民政部称为“作为国家解决城镇贫困人口的生活问
题的一项重大举措，取得重大进展”(1997年民政部
统计年报)。低保作为国家对城市贫困群体的日常救
济制度在全国大规模展开，成为部分城市贫困家庭
生计维持系统中的重要组成部分。
在我们所追踪调查的济南市 33 户低保家庭
中，2007 年平均每户低保家庭的低保金收入为
元。 低保金为家庭饮食月支出的 倍，占
家庭月总支出的 ％(参见表 1)。 这说明城市低
表 111 11111111低保家庭生计维持系统表
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社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
保制度保证了低保家庭的饮食支出，达到了“保证
肚子吃饱”的基本功效。 但从低保金与家庭支出比
来看，占到了月总支出的一半多，这说明低保金还
不足以维持低保户家庭的基本支出， 但作用重大。
从月总支出与月总收入比来看， 二者刚好为 ，
刚好达到了收支平衡。 在低保户的收入维持系统
中，除了低保金之外，工资性收入，其他救助性收
入、减免性收入以及亲友资助性收入构成了低保家
庭生计维持系统的其他组成部分。 其中工资性收入
约占低保家庭总收入的 ％，约占月总支出的五
成，是低保金收入的 倍。因此，城市贫困群体在
努力获得低保收入维持的同时，为维持基本生计还
必须努力地去找工作。
2.市场中寻求工作：三个案例
表 222 22三个案例
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社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
事实上，对于低保户而言，其生活中的大部分
时间都在忙于通过各种可能的渠道去找工作。 下面
结合从我们调查中所选取的三个案例来描述其工
作概况。
从上述三个案例来看，低保户在享受低保金的
同时，工作状态基本上没有长时间的断裂，一直通
过各种渠道在努力地找工作。 如果考虑到期间经过
尝试而没有成功的找工作历程，其找工作的努力与
艰辛程度应该超过了外界的想象。 其找工作的强大
动力来自于家庭基本生计的维持，来自于底线生存
的巨大压力。
(1)其工种一般集中在低技术性、体力劳动型工
作，为市场中的低层次型社会服务行业。 一般是做
保安、看大门、打扫卫生、钟点工等。
(2)其找工作的方式一般有如下方式：①政府或
社区提供的信息和服务，如肖某基本上都是到市劳
动职业介绍所去获取相关的工作信息。 ②社会中介
服务机构，如闫某主要的工作是通过阳光大姐家政
服务中心来实现的。 ③亲朋好友等非正式社会支持
网络，如许某更多的是通过亲朋好友提供的相关帮
助找到相应的工作的。 ④报刊、电视等媒体或户外
张贴看到的招聘信息， 通过自身应聘去寻求机会。
⑤自己雇佣，从事低成本的个体服务行业。
(3)在工资与待遇方面，多则 1000，少则 200 不
等，一般维持平均维持在 500、600 元之间，基本上
平均刚达到当地正式职工中最低工资指导线标准。
其他福利待遇基本上没有。 签合同的现象也很少。
(4)在工作环境方面，一般劳动强度较大(相对而
言干家政工作劳动强度较轻)，工作时间长，工作时
间不稳定。
(5)离开的原因大多都是被动型，属于被公司解
雇；个别主动辞工的原因一般有如下情况：工作地
点太远；收入太低，与实际付出严重不成比例；家庭
成员需要照料等。
三、结论与讨论
(一)从体制化维持到生计性维持：低保制度的
历史补偿性质
个体的命运、困扰与宏大的制度性结构变迁之
间存在着复杂的历史性互动关系。 对于大部分个体
而言，预先洞察历史结构的变迁及其对于自身命运
的影响，几乎是不可能的。 上文以城市“下岗”职工
为主线，在追踪调查研究的基础上，具体描述了城
市低保户的工作史。 其工作历程主要根据个体与结
构(国家、市场)之间的关系状态以及历时性，被概括
成从体制化维持到生计性维持两个大的阶段。 其中
在体制化维持阶段，详细地描述了个体在被体制化
的过程中，先后经历了三个子阶段，即刚开始进入
工作时的稳定预期、工作过程中的稳定预期固化以
及危机来临时延续预期以及被迫的主动。 在生计性
维持阶段，个体突然直面陌生而残酷的市场，工作
从过去蕴含着丰富而稳定的整体生活骤然变成维
持基本生计的手段。 在陌生而残酷的市场中，发现
年龄、学历、技能、身心、认知以及价值观念都成了
劣势，只能寻求于技能含量低、工资待遇低、极度不
稳定的低端服务性工作。 即便是通过各种努力去寻
求工作，所获得的收入依然不足以维持基本的生活
开支。 低保制度的建立为其家庭生计维持提供了重
要的支持。 这种生计维持功能对于下岗贫困职工而
言，不仅仅应被理解为党和政府的关怀，它也具有
一种对体制化维持阶段，个体长时期工作贡献的一
种间接的补偿。 低保制度的这种补偿性质还在于被
体制化贫困个体在历史转轨时期，所承担的看似不
可避免的诸多利益牺牲。
在中国社会主义市场经济向纵深发展的当下，
城市贫困群体的构成成分显然相对于转轨初期，已
经发生了新的变化。 转轨初期，城市贫困群体主要
是城市中的“三无”、闲散人员。1992年，最早实施居
民最低生活保障制度的上海，面对的是各种收入较
低、生活困难的在职职工、退休职工以及社会闲散
人员。 从 1993年到 1999年底，城镇居民最低生活
图 11111城市最低生活保障情况
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社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
保障制度经历了萌芽、试点、推广的发展过程。 [3]103
在“应保尽保”的指导下，经过 2001年、2002年两年
的扩大低保覆盖面， 基本上稳定在 2200万人口左
右，低保制度进入了相对成熟的稳定时期。 新增的
城市贫困群体不再是特殊历史时期中，为完成国企
脱困所产生的大规模下岗失业人员了，而主要是市
场经济竞争中的失意者。 这从下图中，我们可以很
清楚地看到，自 1998 年到 2003 年间，城市低保人
口一直持续高速增长， 自 2004年以后就基本上趋
于相对稳定状态。 而这一时期，正是中国市场经济
转型的“攻坚”阶段，其核心任务之一就是国企、集
体企业实施改革转制、 下岗分流与减员增效阶段。
城市贫困群体中的增量大多来自于这一过程。 一项
统计数字表明， 在 1999 年度， 城镇低保人数为
2659383人，其中传统“三无”对象 94031人，新增对
象 2065352人(含失业人员 468847人)。 [4]158而在新
增对象中，大部分成员属于市场转轨过程中的下岗
失业人员。 从低保制度的发展历程来看，低保制度
正是为应对当时特殊的历史时期下迅速激增的下
岗失业的城市贫困群体，而得到强化并推广的。“现
在社会上对下岗职工就业问题反应强烈，主要原因
是近两年国有企业效益下降，亏损面增加，下岗职
工增多，而再就业工作没有跟上。 今后三年要下决
心把再就业工作做好。 我们的做法，绝不是把下岗
职工简单地推向社会，撒手不管，而是把下岗职工
先安置到企业的再就业服务中心， 保证基本生活
费，进行再就业培训，帮助他们逐步重新就业。 要妥
善处理改革力度、发展速度和群众可以承受程度三
者之间的关系，不要一下子下岗太多人，以避免引
起社会不稳定。 当前最重要的是要把已经下岗的职
工基本生活保障安排好。 从明年起，要进一步完善
这方面的政策。 一是加快建立和完善社会保障制
度，采取多种形式和有效的措施，切实保障下岗职
工的基本生活。 二是所有地级以上城市都要建立居
民最低生活保障制度，有条件的县、镇也可以考虑
尽早建立。 三是采取财政、企业、社会多方筹集的办
法，确保下岗职工基本生活费用所需的资金。 这是
关系到群众切身利益的问题，必须作为一项重要政
策严格执行。 ”[1]在一时不能为大规模下岗失业的职
工提供就业机会以及充分的利益补偿情况下，通过
低保制度， 使其中的贫困者能维持基本饮食需求，
这不失为国家和企业对下岗失业中的生活困难群
体，所提供的一种最低限度的历史性补偿。
(二)低保福利依赖幻象及其成因
1.何为低保福利依赖？
当前许多学者在反思低保中的福利依赖问题。
有学者注意到，越来越多的研究报告反映出在我国
低福利水平的状态下，部分有劳动能力的低保人员
出现了“福利依赖”问题。 [5]151-154在对低保福利依赖
性质的判断上，有学者认为，低保福利依赖现象已
经成为一种社会问题，“因为低保福利依赖现象超
越了局部与常规，在我国普遍存在，且不是低保对
象中的个别现象；低保福利依赖现象被社会普遍认
识到，学术界早已有所认识，各级政府及老百姓也
已经清楚地察觉到，社会各界对低保福利依赖现象
达到了深恶痛绝的地步，迫切期望有关政府部门采
取有效办法制止直至彻底消除这一现象。 低保福利
依赖对政府、社会都产生极大的危害：影响社会公
平，致使低保制度的初衷难以实现，国家反贫困的
目标落空；加大政府财政负担；导致更多的人不能
自强自立，使更多的低保对象产生福利依赖，最终
影响我国社会福利制度的实施。” [6]52-54
对于低保福利依赖现象的判断，不仅会严重影
响公众对低保户的看法，而且会影响到低保政策的
发展方向。 因此，对于低保福利依赖现象的认识应
是慎重的、全面的。 辨析清楚当下中国低保福利依
赖现象不仅仅具有一定的学术意义，而且具有潜在
的现实意义。
问题的关键在于，何为低保福利依赖。 有学者
把低保福利依赖界定为具有劳动能力的低保对象
不愿从事工作， 特别是不愿从事收入较低的工作，
或不愿进行就业咨询与职业培训而长期依靠政府
低保福利生活的现象。 认为低保福利依赖在实际中
的表现有如下几种情况：具有劳动能力的低保对象
享受低保福利的时间较长； 寻找工作的积极性不
高；不愿从事较低收入的工作；不愿进行就业咨询
与职业培训；退保难等。 有的学者已经注意到了福
利依赖与福利依靠的社会成员之间存在着本质上
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社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
的区别，认为前者是指具有劳动能力，具备通过自
助与他助而自的社会成员，后者则主要是指无法定
抚养人或扶养人、无动能力、无生活来源的社会成
员，如我国统称的“三无人员”，他们只能依靠社会
提供的福利资源生存。 [5]151-154因此，对于低保福利依
赖的判断，主要集中于有一定劳动能力的低保户这
部分群体上，针对的是他们工作意愿“低下”以及现
实中的“退保难”现象。
我们首先需要在事实层面辨析清楚上述提到
的一些所谓低保福利依赖现象。 第一，享受低保时
间的长短并不构成低保依赖现象判断的条件。 第
二，寻找工作的积极性不高，并不是实际上没有积
极去找工作。 从所做的低保工作史来看，低保户找
工作的实际积极性至少不能说低，因为生计维持的
压力使其不能不去找工作。 第三，不愿意进行就业
咨询与职业培训。 一方面，就业咨询与职业培训的
有效性问题被低保户所怀疑，实际上很多低保户一
般会去看政府提供的招聘信息，这与其从其他渠道
去获得招聘的性质是一样的。 有学者也已经注意
到，“不愿意参加街道社区提供的再就业招聘机会，
因为一旦有了工作， 就会根据收入扣除低保金，甚
至取消低保金。 他们希望一方面依赖会福利，另一
方面又去挣钱补贴家用。 ”[5]151-154这并不能说明低保
户不去积极找工作，实际上，说明的是低保金在低
保户生计维持系统中的重要性以及低保制度从设
计上并不鼓励低保户公开地、积极地去找工作。 第
四，不愿从事较低收入的工作。“低”到底是低多少？
是每月 200元还是每月 500元，从我们所做的追踪
研究来看，绝大多数低保户在找工作时的最低工资
要求一般至少在 300元-800元之间，如果低于 300
元，就需要考虑劳动强度与工作时间、地点等条件。
实际情况是，低保户一般对工资的要求大多相对于
当地最低工资标准的水平。 另外，低保户在找工作
时，拒绝的要么是因为家庭成员需要照料而工作地
点太远的工作，要么是工资收入与实际付出严重不
成比例的工作。 第五，退保难的问题可以分为如下
两种情况：其一，低保工作人员不了解实际情况、不
愿得罪人或存在利益交换等原因，使本不该具有低
保范围的人员进入了低保，并得以维持。 这种情况
实际上是低保资格把关的问题。 其二，低保户退出
比例低现象。 这种现象实际上恰恰说明低保户就业
难、就业不稳定的现实。 实际上，正是低保户不稳定
的工作环境、就业难的现状影响了其退保难现象的
产生。 通过上述辨析，我们发现，笼统地、不加区分
地把低保福利依赖，界定为有劳动能力的低保户不
愿从事工作，并长时间享受低保(退保难)，存在着明
显的归因错误。
事实上，对于绝大多数低保户而言，低保金仅
仅构成其生计性维持系统一个因素，单靠低保金不
足以维持其基本需求。 上文中表 1显示，在我们所
做的低保户追踪研究中， 工资性收入是低保金的 2
倍， 低保金只占总收入的 ％， 占月总支出的
％。 单单依靠低保金，并不能维持家庭的日常
支出。 工作性收入在家庭生计维持体系中的比重远
远超过低保金所占的比重。 另外，我们把全国各省
份在 2008 年 9月份的低保人均实际支出水平，与
各省最近刚刚公布的最低工作标准相比，建构出低
保金替代率指数(参见下页表 3)，如果低保金替代率
达到 80％左右，代表存在着普遍的低保福利依赖现
象。 从全国的数据来看，用最低工资标准的最低、最
高或平均档来计算的低保金替代率最高的省份也
不超过 40％。 从全国各省的平均值来看，三种计算
方式更是集中在 20％左右。 因此，无论是从具体调
查数据统计指标来看， 还是从全国的数据指标来
看，中国城市低保领域都不存在所谓的作为社会问
题意义上的福利依赖问题，更谈不上福利依赖问题
的严重危害问题。
部分学者把低保福利依赖界定为现实中的社
会问题，主要是看到部分有劳动能力的低保户工作
意愿“低下”，长时间享受低保，以及退保难(退保率
低)等现象。 这种认识不仅对现象缺乏实质性辨析，
更重要的是，忽略了两个基本前提：低保金不足以
维持低保户基本需求；低保制度的历史补偿性质。
如果要给低保福利依赖做一个概念性的界定，
应该是， 在充分考虑到低保制度的历史补偿性质，
以及低保福利满足低保户基本需求的前提下，依然
存在着大量的有劳动能力的低保户长期依赖低保
福利而不积极就业的现象。 西方福利依赖概念指的
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社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
表 333 32008年 9月份全国城镇低保概况与低保替代率
说明：1、2008年 9月份全国低保数据来源于中华人民共和国民政部，《2008年 3季度全国县以上低保情况》，http://www.
31
个省、市、自治区中，最低工资标准分档情况如下：七档的有 1个，六档的有 3个，5档的有 4个，4档有 7个，3档有 12个，2档
有 1个，1档有 3个；3、各地区的最低工资平均标准为各档标准的均值，其中只有 1档的三个地区即北京、天津、上海被视为
特例(最低档、最高档以及平均档均一样)。 4、最低工资标准分为含“五险一金”和不含“五险一金”两种，目前已知，除河南等少
数省外，全国绝大部分省(市、自治区)最低工资标准均含“五险一金”。
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社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
是，高度发达的制度性福利使劳动者长期不愿从事
工作。 而脱离了高度发达的制度性福利，作为社会
问题的福利依赖并不存在。 当前中国低保制度的性
质是低水平救济性的， 并具有特定的历史补偿性，
在此背景下讨论低保福利依赖的严重性是不恰当
的，实际上混淆了问题的关键所在。 事实上，作为临
时救济性质的低保福利制度在设计以及操作上已
在很大程度上排除了低保福利依赖问题的可能性。
2.低保制度设计及操作已在很大程度上排除了
低保福利依赖的可能性
(1)低保制度在设计上有着严格的家计调查与
明确的禁止性规定。 起初，有些家计调查由于过于
严格，也曾经闹出过笑话，如养宠物、装电话的家庭
不能享受低保等等。 现在的家计调查已经很规范
了，但也是比较严格的。 只不过由于居委会具有较
大的自由裁量权， 在操作上可能存在着一定的偏
差。 另外，一些禁止性条款也在很大程度上对低保
福利依赖问题具有很强的防范作用。 如济南市《低
保工作操作规范》 规定了 12条不能享受城市低保
具体情况：
A.虽然家庭月人均收入低于当地城市低保标
准，但实际生活消费水平明显高于当地城市低保标
准的；
B.非因拆迁原因购买商品房或高标准装修现
有住房的；因拆迁原因购买住房但购买面积超出当
地人均住房面积 30％以上的；有闲置住房的；
C.一年内购买电脑、摄像机、数码相机、钢琴、空
调、冰箱、机动车辆、金银珠宝饰品等高档非生活必
需品的；
D.拥有并经常使用移动电话、高档电器、机动
车辆等高消费物品的；家庭月通讯费用达到当地城
市低保标准 50％以上的；
E.投资有价证券、收藏高值物品的；
F.饲养观赏性名贵宠物的；经常出入餐饮、娱乐
场所消费的；
G.安排子女自费择校就读或出国留学的；外地
学生在本地就读的；
H.符合就业条件无正当理由一年内经有关部门
两次介绍拒绝就业或技能培训的；一年内无正当理
由连续两次不参加公益性劳动的；
I.故意放弃或转移个人所有资产的；有赌博、吸
毒、嫖娼行为而造成生活困难尚未改正的；违法收
养的；
J.群众反映强烈、经社区低保评估小组民主评
议不应享受低保待遇的；
K.不按规定如实申报家庭收入的；不接受低保
工作人员核查的；无正当理由连续两次不按时领取
低保金的；不按时提出续保申请的；凡是提供虚假
收入证明的，一经查实，一年内不能享受低保；
L.县(市)区人民政府规定其他不能享受城市低
保待遇的。
(2)低保制度遵循的是一种看菜吃饭、量入为
出、总量预先控制的弹性逻辑。 在上文中，对于低保
覆盖面的问题已经对此做出了说明，低保人员的总
量控制基本上维持在 2200万人左右。 无论是“应保
尽保”的提出，还是严格控制人员进出的实际操作，
都说明中国城市低保制度，从总体上不可能造成西
方式的严重福利依赖问题。 西方意义上的福利依赖
问题从一定意义上讲， 是福利权利观念扩张的体
现。 这福利即权利的观念下，西式民主政体具有天
然的福利扩张倾向，这种倾向必须在客观现实的局
限条件下才能得到一定程度的修正。 中国的低保制
度从历史来看具有补偿性质，从目标定位与水平来
看属于救济性质， 从主流话语来看属于惠民政策，
具有较强的弹性和可控性。 另外，在财政的投入上
也是如此。 因此，失控的担忧以及对政府财政的巨
大压力问题也无从谈起。
(3)低保制度实施中的“差额救济原则”，已经在
相当大的程度上抑制了可能的或潜在的低保福利
依赖。 中国城市居民最低生活保障制度，是政府对
城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救济
的社会救助制度。 低保户实际领取的低保金计算公
式为： 家庭实际低保金=(低保标准-人均实际收入
或虚拟收入)*家庭人口数。虚拟收入的实际操作中
的虚拟收入的做法一方面赋予了居委会较强的自
由裁量权，同时也抑制或抵消了可能的或潜在的低
保福利依赖程度。 这种低保设计上的“差额救济原
则”， 实际上也与政府就业咨询与职业培训制度相
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社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
矛盾(不鼓励低保户从该渠道就业)，它较大程度上
已经体现了反福利依赖的设计理念，但并不是积极
性的福利制度设计。
3.低保福利依赖幻象及其成因
当下中国低保福利依赖问题被诸多学者误解，
它实际上是一种理论的想象与预设和对现实问题
的错误归因，总体上可以被称为一种“低保福利依
赖幻象”。 造成部分学者放大低保福利依赖问题严
重性的原因，一般有如下几个方面：
(1)现实问题的错误归因。 把低保政策操作性失
误所带来的种种现象，视为低保福利依赖的表现。
把由于没有严格按照低保资格操作， 有意或无意
“混”进来的人的行为，作为低保福利依赖存在的
证明。
(2)理论的想象与时空的错位。 上个世纪九十年
代以来， 西方福利国家进行了大规模的福利改革，
其中一个重要的原因就是福利依赖问题严重。 直接
把根植于西方特定历史阶段的新自由主义福利思
想和视角， 不假反思地直接套用到中国的福利领
域，造成一种理论的想象与时空的错位。
(3)非历史性的思考。 中国城市低保制度的建立
有其特定的历史背景，承担着为国企解困所带来的
大规模下岗失业群体的基本生活保障的历史功能。
从相当大一部分低保户的工作史角度来看，伴随着
计划经济到市场经济的转变，工作与生活从体制化
维持向生计性维持转变，在此过程中，低保金作为
基本生计维持的重要组成部分，带有鲜明的历史补
偿性质。 看不到这一点，也就很容易把部分低保户
长时间地“赖”在低保金“温床”上的现象，简单地视
为严重的低保福利依赖问题。
(4)调查数据的信度问题。 许多被用来说明城市
低保福利依赖问题的数据，往往来自于两种值得反
思的数据来源，一种是抽样调查数据，另一种来自
于低保工作人员的访谈。 对于抽样调查数据而言，
在测量低保户的工作意愿、培训意愿、退出意愿等
主观性较强的变量时， 往往得不到较为真实的数
据，因为低保户对这类问题有所顾忌。 对低保工作
人员的访谈一般存在着立场问题，他们在实际工作
中由于面临各种压力，而倾向于强调退保难、低保
工作的复杂等问题。
现实问题的错误归因、理论的想象与时空的错
位、非历史性的思考以及有偏的调查数据等原因是
造成福利依赖幻象的主要原因。
(三)从补偿性、救济性到能促性：低保制度的近
期目标定位
从历史角度来看，中国城市低保制度的建立与
发展具有补偿性质。 同时，作为一种对城市贫困群
体所实行的基本生活保障政策， 具有鲜明的救济
性。 补偿性与救济性使低保制度还不具有发挥某些
学者所希望的“调节收入分配”的功能。“这种功能
的不清被基层民政干部形象地概括为‘是要保肚皮
的问题，还是要保脸皮的问题’。 从制度的有关规定
看，似乎是强调‘保肚皮’。 但是，时下更为重要的问
题也许不是‘肚皮’的问题。 特别是，按照一些基层
民政部门的做法，例如“视同”等，包括把有劳动能
力的人都视同可以通过就业获取收入，实际上缺乏
收入‘保肚皮’的人恐怕就不多了，如果把一些‘三
无’人员除外，那就更少了。 时下更重要的问题是收
入差距过大，与社会一般生活水平相比，相当一部
分人的生活水平过于低下，最低生活保障制度似乎
应当是改变这种状况的一种手段，也就是更多地发
挥调节收入分配的功能。 ”[3]103持这种观点的学者希
望低保制度脱离传统狭隘的社会救济思路，而把低
保制度改造成现代意义上的社会保障制度，成为理
顺各种保障线的统一纲领，发挥调节收入再分配的
功能。
这应该是建构中国统一的社会保障体系的方
向之一。 但需要条件，还需要一个不断的发展过程。
在低保制度主要发挥调节收入再分配功能之前，其
中还需要一个中介环节，或阶段性目标，即从补偿
性、救济性到能促性的转变。 所谓能促性是指以就
业促进、能力建设为核心的积极性救济制度。 在低
保制度不具有这种能促性功能之前，发挥调节收入
再分配功能的目标比较难以实现。 因为如果让低保
制度具备调节收入再分配的功能， 其前提条件之
一，就需要建立在国家—市场—家庭(个体)福利三
角框架下，[7]157-162合理的权利与义务关系。 在低保制
度还有历史包袱以及其他社会保障制度不健全的
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社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
背景下，这种对低保制度的期待很难实现。 有学者
已经发现现行低保制度有向创造一个长期低收入
群体的倾向发展，并表达这种担忧。 [8]57-59能促性理
念有助于避免制造一个长期的低收入群体。 而建立
能促性的目标则比较容易实现，因为它主要只涉及
到国家与个体在福利领域的权利与义务问题。 这种
能促性目标设定在具体政策上可以采取小额信贷、
资产建设、创办创业中心帮助城市贫困人士创办小
企业等方式来实现。 [9]126-133
在我们向前看的同时， 实际上同时需要向后
看。 低保人员近五年来不再大规模扩张的历史原因
之一，在于上个世纪九十年代中期以来的大规模下
岗失业人员在 2004年已经基本接近尾声。 之后的
新增城市贫困群体是在相对成形的市场经济环境
下产生的。 新的条件背景下产生的城市贫困人口已
使低保制度不再承担初始发展过程中的历史补偿
功能。 这也在很大程度上为低保制度目标定位的重
塑提供了历史条件。
参考文献：
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[9]唐钧.城市扶贫与可持续生计[J].江苏社会科学，2003(2).
Historical Property and Welfare Dependence of
Subsistence Allowances for Urban Residents
Gao Gongjing Gao Lingzhi
Abstract：Based on tracking and analyzing the history of city subsistence security households, this article
finds that the work and living of these families represent the process from institutionalization maintenance to
livelihood maintenance with the transformation of“state-market”. The stage of institutionalization maintenance
includes expectation stability, solidification, and succession expectation. However, the focus of work suddenly
changes from wholeness life to means of living in livelihood maintenance. The establishment of subsistence se－
curity system gives their lives very important support, which should be understood as not only consideration of
the Party and government but also indirect compensation for their past contributions and interest sacrifice dur－
ing society transformation. The intermediate objective should be changed from compensation and relief to en－
abling and promoting.
Key words: city subsistence security;institutionalization maintenance;livelihood maintenance;welfare de－
pendence
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