金融监管向国际化方向发展
摘要：我国已经加入 wto，随着外资金融机构的不断涌入，必将给我国的金融监管机构带来监管的难
题。本文旨在通过分析国际金融监管在组织结构体系、法律制度、监管方式、自律机制及监管国际化等
方面的发展趋势的基础上提出我国金融监管应从以下几方面加以完善：建立有效的金融监管组织体系，
建立和完善金融监管法律体系，改进我国金融监管的方式，建立健全我国金融监管的自律机制，加强金
融监管的国际合作与交流。
金融监管是世界各国面临的共同课题。西方国家在长期的监管实践中，积累了不少有益的经验和技术。
比较世界各国金融监管的不同特点及其发展趋势，有助于我们探索适合我国国情的金融监管之路。
一、国际金融监管的发展趋势
（一）金融监管体制的组织结构体系向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡
各国金融监管体制的组织结构千差万别。英国的大卫 t.卢埃林教授在 1997年对 73个国家的金融监管
组织结构进行研究，发现有 13个国家实行单一机构混业监管，35个国家实行银行、证券、保险业分业
监管，25个国家实行部分混业监管，后者包括银行证券统一监管、保险单独监管（7个）；银行保险统
一监管、证券单独监管（13个）以及证券保险统一监管、银行单独监管（3个）3种形式，并且受金融
混业经营的影响，指定专业监管机构即完全分业监管的国家在数目上呈现出减少趋势，各国金融监管的
组织机构正向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。
（二）金融监管法制呈现出趋同化、国际化发展趋势
金融监管法制的趋同化是指各国在监管模式及具体制度上相互影响、相互协调而日趋接近。由于经济、
社会文化及法制传统的差异，金融监管法制形成了一定的地区风格，在世界上影响较大的有两类：一是
英国模式，以非制度化著称，加拿大、澳大利亚、新西兰即属此类。二是美国模式，以规范化闻名于
世，监管严厉，日本、欧洲大陆国家多属此类。历史上，英国对金融业的监管主要采取行业自律形式，
英格兰银行在履行监管职责时形成了非正式监管的风格，不以严格的法律、规章为依据，而往往借助道
义劝说、君子协定等来达到目的；而美国是一个以法制化著称的国家，金融监管制度被视为规范管理的
典范，监管法规众多，为美国金融业的发展营造了一个规范有序，公平竞争的市场环境。自 20世纪 70
年代以来，两种模式出现了相互融合的趋势，即英国不断走向法治化，注重法律建设；而美国则向英国
模式靠拢，不断放松管制的同时增强监管的灵活性。
随着不断加深的金融国际化，使金融机构及其业务活动跨越了国界的局限，在这种背景下，客观上需要
将各国独特的监管法规和惯例纳入一个统一的国际框架之中，金融监管法制逐渐走向国际化。双边协
定、区域范围内监管法制一体化，尤其是巴塞尔委员会通过的一系列协议、原则、标准等在世界各国的
推广和运用，都将给世界各国金融监管法制的变革带来冲击。
（三）金融监管更加注重风险性监管和创新业务的监管
从监管内容看，世界各国监管当局的监管重点实现了两个转变：第一、从注重合规性监管向合规性监管
和风险监管并重转变。过去监管当局一直将监管重点放在合规性方面，认为只要制定好市场游戏规则，
并确保市场参与者遵照执行，就能实现监管目标。但随着银行业的创新和变革，合规性监管的缺点不断
暴露，这种方法市场敏感度较低，不能及时反映银行风险，相应的监管措施也滞后于市场发展。有鉴于
此，国际银行监管组织及一些国家的监管当局相继推出一系列以风险监管为
基础的审慎规则，如巴塞尔银行监管委员会发布的《有效银行监管核心原则》、《利率风险管理原则》
等，实现了合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变。第二，从注重传统银行业务监管向传统业务
和创新业务监管并重转变。随着金融市场的不断发展，金融创新产品层出不穷，如金融衍生产品交易、
网上银行交易等创新业务，它们在增加收益的同时也增大了风险，且更易扩散，对金融市场的冲击也更
加直接和猛烈。因此，只注重传统银行业务的监管已经不能全面、客观地反映整个银行业的风险状况，
只有“双管齐下”，并重监管传统业务和创新业务，才能有效地防范和化解银行业的整体风险。
（四）金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制
金融机构的内部控制是实施有效金融监管的前提和基础。世界金融监管的实践表明，外部金融监管的力
量无论如何强大，监管的程度无论如何细致而周密，如果没有金融机构的内部控制相配合往往事倍而功
半，金融监管效果大打折扣。在国外银行经营管理层的内控意识很强，他们把这作为非常重要的管理理
念，贯穿于整个经营管理体制工作中。国外商业银行一般专门成立独立于其他部门的、仅仅对银行最高
权利机构负责的内部审计机构，并建立了健全的内控制度。近年来，由于巴林银行、大和银行以及住友
商社等一系列严重事件的发生都与内控机制上的缺陷或执行上的不力有直接关系，国际金融集团和金融
机构在震惊之余，纷纷开始重新检讨和审视自己的内控状况，以免重蹈他人覆辙，许多国家的监管当局
和一些重要的国际性监管组织也开始对银行的内部控制问题给予前所未有的关注。
金融机构同业自律机制作为增强金融业安全的重要手段之一，受到各国普遍重视。以欧洲大陆国家为代
表，比利时、法国、德国、卢森堡、荷兰等国的银行家学会和某些专业信贷机构的行业组织都在不同程
度上发挥着监督作用。尽管金融业公会组织在各国监管体系中的地位不尽相同，但各国都比较重视其在
金融监管体系中所起的作用。
（五）金融监管向国际化方向发展
随着金融国际化的发展及不断深化，各国金融市场之间的联系和依赖性也不断加强，各种风险在国家之
间相互转移、扩散便在所难免，如 1997年 7月东南亚爆发的危机就蔓延到了许多国家，使整个世界的
经济都受到了强烈的震动。金融国际化要求实现金融监管本身的国际化，如果各国在监管措施上松紧不
一，不仅会削弱各国监管措施的效应，而且还会导致国际资金大规模的投机性转移，影响国际金融的稳
定。因此，西方各国致力于国际银行联合监管，如巴塞尔银行监管委员会通过的《巴塞尔协议》统一了
国际银行的资本定义与资本率标准。各种国际性监管组织也纷纷成立，并保持着合作与交流。国际化的
另一体现是，各国对跨国银行的监管趋于统一和规范。
二、国际金融监管的发展趋势给我国的启示
（一）建立有效的金融监管组织体系
我国于 1998年进行金融监管体制改革，形成了中国人民银行、证监会、保监会分别监管银行业、证券
业和保险业的分业监管体制，这种体制适应了我国分业经营的金融体制结构。但随着我国金融业的发
展，分业经营的模式逐渐显现出不相适应的方面，突出表现在银行资产项目过于集中、券商融资渠道不
畅、保险资金投资效益低下。于是管理层逐渐放松了管制，如允许券商进入银行间同业拆借市场，允许
保险基金以购买投资基金形式进入股市以及允许券商股票质押贷款等，呈现出混业经营趋势。同时，一
些金融机构开始仿效国外同行，以控股的方式实现业务范围的扩张，如光大集团和中信集团集银行、证
券、保险业务于一身，构造了一个符合国际潮流的金融集团的雏形。另一方面，我国加入世贸组织后，
随着外资金融机构的大量涌入，国外金融混业经营的趋势必将给予我国的金融业带来冲击和挑战。因
此，我们应借鉴国外先进的经验对我国金融监管组织结构进行适当改革，以适应已经变化的经济、金融
形势。
比较发达国家的监管模式，我们认为可以借鉴美国综合监管与分业监管相结合的模式，成立国家金融监
管局作为监管的权威机构，通过对金融控股公司的监管实现对银行、证券、保险业务的全面监管，原专
业监管机构仍然负责各自领域的监管。国家金融监管局的主要任务是针对金融监管的真空及时采取相应
措施，划分各金融监管机构的职责范围，协调各监管机构的利益冲突以及划分监管归属等。
这种新的金融监管组织体制模式既能满足实行混业经营后金融业发展对监管体制的要求，也能适应现阶
段分业经营向混业经营过渡期对监管的要求，因此是一种较为理想的选择。
（二）建立和完善金融监管法律体系
首先，要依据国内金融业发展的现状、国际金融监管变化的新趋势以及人世后内外资金融机构监管并轨
的需要，及时做好法规的废、改、立工作。其次，必须强化对金融监管执法的监督，让非金融监管职能
部门承担金融监管执法监管职能，如法律部门、内审部门等。
（三）改进和完善我国金融监管方式，提高监管效率
将合规性监管与风险性监管相结合，以合规性检查为前提，风险性监督为主，二者并重；建立银行信用
评级制度，进行合规性和风险性评级，以强化银行对其经营和风险程度的识别和管理，增强自我约束
力，同时便于中央银行准确掌握银行经营状况，并根据不同等级银行采取不同监管措施；加强银行创新
业务的监管，如网络银行业务应正式列入金融机构管理范围，建立专门的网络银行准入制度，制定网络
安全标准，建立安全认证体系等。应注意加强监管不能扼杀和阻碍金融创新；运用现代科技对金融运行
实施动态、实时、持续的风险监管，以便及时化解风险提高监管效率。
（四）建立健全我国金融监管自律机制
1、健全我国金融机构的内部控制制度。我国金融机构基本上都制定了一套内部控制制度，但随着我国
金融市场化程度不断提高，必须进一步健全和完善内控机制。第一、合理设置内控机构。以我国商业银
行为例，虽然较为普遍地设立了内部稽核机构，但目前多数归各分支机构管辖，独立性和权威性不足，
应借鉴国外经验，设立对最高权利机构负责的内审机构，以确保最高管理者关注实践中发现的任何问
题。只有这样才能使内部监管的最高权威地位得到明确。第二、建立金融机构内部控制的稽核评价制
度。在我国金融机构自我约束不力、内控意识不强、过分依赖外部监管的情况下，建立内控稽核评价制
度显得尤为重要。第三、充实改善内控设施，建立高效的金融管理信息系统。利用计算机这一现代化工
具，实现信息采集、加工处理、传输的自动化，实现信息资源共享。通过建立数据库、模型库、方法
库，实现快速、准确、合理的预测和分析，提供内部控制的信息来源和最终决策支持。第四、修改完善
内控制度。内控制度的建立与完善是一个动态过程，各金融机构都要适时根据其业务发展和环境变化不
断修改完善内控制度，以动态适应其业务发展与金融创新对风险控制的需要。
2、建立金融同业自律机制。从世界各国金融同业自律制度建设的实践看，同业公会或协会是适应金融
业行业保护、行业协调与行业监管的需要自发地形成和发展起来的，从我国金融业发展的现状分析，显
然存在金融业发展较快与金融监管当局监管相对不足的矛盾，迫切需要建立以对金融监管当局监管起拾
遗补缺作用的金融同业公会制度，创造一种维护同业有序竞争、防范金融风险、保护同业成员利益的行
业自律机制。建议在金融监管当局的鼓励，指导及社会舆论的倡导下，在自发、自愿的基础上建立金融
业同业公会，可根据金融机构的不同类型、不同地区建立不同的金融同业公会，并在此基础上形成全国
金融同业公会的联系机制，赋予金融业同业公会具有行业保护、行业协调、行业监管、行业合作与交流
等职能。
