2017 年第 3 期总第 166 期 福州党校学报
综合激励模型视角下
晋升困难的公务员激励机制研究
王千
(首都师范大学管理学院， 北京 100089)
摘要:公务员激励制度的完善是公务员管理制度不断改革和发展的重妥环节.现行公务员制度在针对晋升困
难公务员群体时，没有形成针对群体的具体激励办法。应根据综合激励模型中对努力程度、工作绩效、奖励与满
足等多因素之间的相互关系，按需做出激励承诺、进行能力与素质分析、创造良好工作环境、强化公务员角色感
知、提高外在与内在奖励水平、对考核结果进行反馈与沟通等系列激励措施.
关键词:公务员;激励机制;综合激励模型
中固分类号 D630. 3 文献标识码 A 文章编号 1674一1072 (2017) 03-039-04
现行公务员激励制度中职务的晋升→般被认为
是对公务员最大的激励方式，职务的高低与由职务
工资和级别工资所组成的基本工资直接挂钩，也与
退休后的养老金及其相关福利待遇有直接关系。但
是，公务员的晋升需求是普遍且一直存在的，而部
门管理者或领导职务的供给却是有限的。目前我国
高级别公务员所占比重较小，绝大多数为基层公务
员，长期处于处级及以下行政级别。因此有晋升困
难的公务员在整个公务员队伍中并不少见。晋升上
的困难容易使人滋生低效、散漫、积极性差等情况。
因此积极为其寻求除职务升迁之外的其他有效激励
手段对不断激发其工作积极性进而提高公务员管理
的有效性，提升政府服务绩效，完善公务员管理制
度有着十分重要的意义。
一、现行激励机制针对晋升困难的公务员群体
所存在的问题
十几年来，我国的公务员激励机制的建设得到
不断地发展与完善。但在针对晋升困难公务员群体
收稿日期 2017-04-20
时，没有形成具体的激励办法。
(一)没有形成针对这-群体的具体激励办法
目前公务员内部不分类别，统一采取一种激励
方式的现状没有得到改善。不论是薪酬激励、绩效
激励、奖惩激励还是培训激励都没有针对具体公务
员类型的相应激励手段。截止至 2015 年底，全国共
有公务员 万人。这样-个庞大数量的公务员
群体当中又有不同类型的区分，从一般分类标准来
看，分为综合管理类、行政执法类和专业技术类。
除了这种按照工作性质做出的分类标准之外，不同
的公务员都有对自身价值的不同认识，这其中也会
产生不同的类型。如:既存在渴望晋升但没有上升
空间的公务员，也存在某些并不期望在组织中通过
升迁程序调到管理部门成为管理者的公务员等等。
前者主要指的是晋升遭遇瓶颈，有晋升困难的公务
员。后者则主要是指知识型员工中的某些专业技术
类专家，相比晋升成为管理者，他们可能更倾向于
从专业的提升上获得满足感。公务员队伍拥有庞大
作者简介g 王千 (1992- )，四川成都人，首都师范大学管理学院研究生，主要从事行政管理研究.
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数量的具有不同价值观的员工。但现行激励制度不
仅缺乏对有晋升困难的公务员的特殊激励手段，也
没有从整体上形成分类别、有针对性的多种方式相
结合的系统激励措施。
(二)激励不相容的问题始终存在
激励不相容主要指的是在公共部门处理公共事
务的过程之中，社会或国家作为委托人，公务员作
为代理人，二者间的利益并不是直接一致或完全一
致，也就是说作为委托人的社会或国家利益的增加
或减少一般并不直接影响作为代理人的公务员的利
益的增减。 [1]因此，试图通过制度安排使个体追求
个人利益的行为与集体实现组织目标相吻合的制度
安排并不能完全有效运用于公务员这一特殊群体。
如果以"经济人"假设为前提的话，公务员作为理
性个体，总是追求自身利益最大化，而最终公共政
策落实的好坏以及公共问题解决的程度并不直接影
响公务员自身利益。因此浪费和敷衍的问题就会始
终存在。激励不相容的问题作为公务员激励环节中
存在的最重要的障碍之一，是由公共部门本身的属
性所决定的，但并不是不能克服或者将其弱化的。
(主)薪酬激励作为有效激励手段的作用没能
充分发挥
薪酬激励无疑是公务员激励除升迁以外的又一
有效且实用的激励手段。对晋升困难的公务员来讲，
薪酬上的提高可以在一定程度上保持和推进其工作
积极性。但是现行的公务员管理制度在这方面存在
一定的弊端，使晋升困难的公务员寻求从职务升迁
之外的其他途径获得满足也存在困难。
薪酬激励作用没有充分发挥主要有两个方面的
原因。第一是对薪酬激励地位的认可度不足。首先，
由于公务员群体是国家公权力的直接行使人，如果
进一步加大物质激励会造成一定程度上的社会不
安。所以诸如应当采取"高薪养廉"还是"低薪保
廉"的争论也一直存在，对是否加重以及在什么程
度上加重对公务员的薪酬激励的不确定性，让这种
在企业里对晋升无望的员工来讲本来十分简单且有
效的手段在公务员队伍中的推行变得困难。薪酬激
励作为晋升困难的公务员最可预期的激励形式，处
于一种较为尴尬的地位。其次，公务员不论是在挑
选还是任用的过程中始终被定格为人民公仆，试图
从公共精神和服务精神上对其加以激励，但同时又
无法规避作为理性经济人对自身利益的追求。物质
激励与精神激励之间的相互关系和相互作用始终没
有明确。
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薪酬激励没有充分发挥作用的另→个原因在于
薪酬结构设计存在缺陷。 2006 年至今所实施的公务
员现行工资制度中规定公务员薪酬主要由基本工
资、津贴、补贴和奖金四个部分组成。其中占绝大
部分的是基本工资。基本工资又主要由职务工资和
级别工资组成，职务工资按照级别高低确定，级别
工资按照每个职务下设的若干级别和若干档次确
定。这样的薪酬制度的设立与公共部门的层级制结
构相吻合，但是并不能较好地将个人的绩效水平直
接反映在薪酬获取上。虽然开始逐步建立了绩效工
资制度以及正常的工资增长机制，但是 4来利益调
整幅度小，难以达到激励的作用。二来针对物价水
平上涨的工资增长具有普遍性，难以实现对晋升困
难的公务员进行有针对性的激励。如果公务员在晋
升过程中遭遇了瓶颈，那么严格地将工作绩效反映
在实际所获得的薪酬上则是一大重要的激励手段。
如果个人工作完成度的好坏以及最终绩效评定在职
位的升迁和薪酬多寡上没有区分，那么这→群体的
工作积极性将进→步被削弱。在不愿意退出公务员
队伍的情况下，则会产生情懒懈怠，严重削弱公共
部门的工作效率。
(四)对绩效考评的监督不足
对晋升困难的公务员来讲，除了薪酬激励外，
通过对绩效考核合格或优异的公务员进行绩效奖励
或表彰，对没有完成绩效任务进行惩处或辞退的方
法也可以达到保持工作积极性，提高工作效率和较
为出色地完成组织目标的目的。但是现阶段的绩效
考评机制除了考核指标较为抽象，对公务员实际工
作绩效难以量化等普遍问题之外，对整个考评环节
的监督也是缺失的。公务员机构自身自定标准、执
行考核、公布结果并对结果做出反应。基本上在部
门内部自主完成，既缺乏内部上下级机构的监督，
又缺乏外部第三方机构或公众监督。寄希望于通过
良好的工作表现与工作成效来获得物质或精神上的
奖励一般来讲会成为晋升困难的公务员的一种预
期。由于缺乏监督，公务员本身会对是否暗箱操作、
是否有人情因素或权力压制等问题存在疑惑。然而
对考核结果公平性的认知会直接影响个人满意程
度。没有通过评议来昕取意见或是及时对考核结果
进行反馈沟通都将影响其公平感，从而使绩效考核
这→激励手段的作用也被削弱。
二、综合激励模型概述
综合激励模型的思想最早是由心理学家勒温提
出来的，后来美国行为学家爱德华·劳勒和莱曼·波
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图 1:波特一劳勒综合激励模型
特在结合了弗鲁姆的期望理论与赫兹伯格激励与保
健双因素理论之后最终在《管理态度与行为》一书
中将其正式提出，形成了一种新的激励模型。这一
模型的核心在于"工作绩效"主要突出的是以下几
个因素之间的关系(见图1)。
借鉴期望理论的相关结论，该模型认为个人的
努力程度受到效价与期望值的影响。也就是受到完
成工作带给自己的满足程度大小(效价)和人们判
断自己达到某种目标或满足需要的可能性的主观概
率(期望值)的影响。只有当效价和期望值都很大
的时候，个人的努力程度才会变大。
个人努力程度与工作绩效是直接相关的，但是
中间会受到个人能力、工作环境以及认知程度的影
响。能力和素质对最终工作任务的完成起着重大作
用。同时必要的人、财、物等环境因素也是达到预
期工作绩效的重要保障。从认知程度上来看，个人
对自己扮演的角色是不是明确，对组织的期望和意
图的领会程度也是影响工作绩效的关键因素。
奖励包括内在奖励与外在奖励。其中外在奖励
包括工资、地位、晋升等。内在奖励主要指的是一
个人由于工作成绩良好而给予自己的报酬，如感到
对社会做出了贡献，以及对自我存在意义及能力的
肯定等。但是奖励最根本的还是以实际达到的绩效
作为衡量奖励程度的标准。
完成绩效工作，获得奖励不一定是个体达到满
足的状态，中间需要公平感来进行调节。满足的程
度不仅仅取决于所获得奖励的多少，还取决于把自
己所得到的报酬同自己认为应该得到的报酬相比较
所产生的对公平性的认知。最终所达到的满意程度
将继续作用于下一轮的工作任务的过程之中。
针对综合激励模型可以得出许多关于人员激励
方面的启示:首先，要为组织成员设置一个与其自
身需求和自身利益较为一致的目标，这样可以最大
限度地提升完成工作的满意程度，即效价。同时目
标的设置也应该是科学的与组织成员个人能力相契
合的，让个人相信实现目标的可能性很大，期望值
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增大，最终努力程度才会变大。其次，就是奖励的
设定。奖励的水平除了本身与成员的效价有一定的
关系之外，提高内在奖励与外在奖励的水平也是对
完成工作绩效成员的充分激励。第三，要建立一个
公平的奖励环境。真正做到以实际工作绩效来衡量
奖励水平，考虑到成员工作的差异性采用多样的灵
活的奖励方法。 [2]除此以外，综合激励模型还从充
分放权、推行弹性工作制、为员工提供学习培训机
会以及双重职业途径激励等方面提供了激励方式的
有效选择与组合。
三、综合激励模型视角下晋升固难的公务员激
励机制完善建议
(一〉了解现实需求，按需做出激励承诺
个人努力的程度是能否完成工作任务以及在多
大程度上实现工作绩效的重要决定因素。综合激励
模型认为，效价即完成工作所带来的满足程度会直
接影响个人努力程度。因此，针对晋升困难的公务
员，要提升其完成工作的满足感，首先需要明确他
们有哪些现实需求。针对其中合理的要求，组织可
以在一定程度上满足其需求做出承诺。尽管无法从
整个层级体制上解决职务升迁问题，但是从实际需
求出发做出的激励承诺可以在一定程度上弥补晋升
上的不足，从而使个人持续保有工作积极性。但需
要明确的是对这一群体现实需求的满足需要以组织
的实际能力为前提，同时要满足的也应该是晋升困
难群体真实且合理的需求。
(二)进行能力与素质分析，真正做到人岗匹
自己
晋升困难的公务员之所以得不到职位上的升
迁，除了政府机构自身结构与性质上的原因以外，
也可能存在自身能力素质和工作岗位并不匹配的问
题。这时候就需要重新审视公务员工作与公务员自
身能力与素质之间的差距，并根据个体实际情况将
有相应能力与素质的晋升困难公务员安排到合适的
岗位上。这样可以在一定程度上提升他们的期望值，
让他们在初步进行主观判断时就能明确自己达到组
织目标的概率是较大的。 [3]这样在效价与期望的双
重推动之下个人努力程度会有所提升，为后续的高
工作绩效提供了主观意识上的保障。
(三)创造良好的工作环境，为发挥才能配备
必要资源
对晋升困难的公务员来讲，由于得不到职务上
的升迁难免对工作产生倦怠。在综合激励模型中良
好的工作环境与工作条件，必备资源的投入与优化
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对实现预期的绩效水平有显著影响。一个适宜的，
条件优良的工作环境能够让己经在工作上产生懈怠
的晋升困难公务员心情较为舒畅地投入工作，激发
一定的工作兴趣与热情。 [4]同时也保证了在工作进
行过程中不会因为物质条件的不足而对工作绩效产
生影响。
(四)强化晋升困难的公务员的角色感知
让晋升困难的公务员对自己的工作角色有明确
的认知是使其在相应的工作岗位继续发挥作用且能
够进一步做出成绩的有效推动。作为这些公务员的
上级领导或管理者有必要帮助他们充分了解自己的
角色，以及岗位或者工作任务对他们的具体要求，
要让他们充分地把握好工作岗位的目的和要求。除
了具体的工作任务以外，也要让他们深刻地了解，
作为公共部门的工作人员与私营机构最大的不同就
在于对公共责任的承担，不能仅仅因为自身晋升存
在困难就产生消极怠工的情绪。因为作为公务员对
公众利益负责，承担公共责任也是自身的工作义务
与职业道德。只有当成员们对自己的角色定位、工
作内容以及职业道德有更加深入的了解，才可能使
己经懈怠的公务员重新正视自己的工作。
(五)提高外在与内在奖励水平
从外在奖励来看，提高物质激励与薪酬水平激
励是二种十分有效的手段。 [5]一方面现阶段公务员
总体工资水平还有较大的提升空间。另外以绩效为
核心的薪酬激励也是晋升困难的公务员为数不多的
可以预期的激励办法之一。因此针对他们的现实需
求，在职务升迁之外根据绩效成绩来提高外在奖励
水平，进行二定的物质补偿，能够使他们认识到自
身工作的价值以及在岗位上受到的重视，并将之转
化为工作积极性，从而形成有效激励。
综合激励模型中的内在奖励指的是一个人由于
工作成绩良好而给予自己的报酬。因此对晋升有困
难的公务员可以通过一些更高层次需求的满足来实
现对其的激励。可以进一步加强对公共服务精神的
宣传，以及让晋升困难的公务员从自身或前人的工
作成果中更加深入地了解和体会作为公职人员的荣
誉感和使命感。这样让他们更加确切地感受到对社
会做出的贡献，从而对自我存在意义及能力进行肯
定。个人对自身内在的奖励也可以在一定程度上解
决公务员激励不相容的问题。
(六)保障考核的公正性，并及时对结果进行
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反馈与沟通
综合激励模型认为，外在奖励与内在奖励带来
的满足感需要用"公平感"来调节。奖惩措施能否
令其满意，取决于被激励者认为自身获得的报偿是
否公正。如果晋升困难的公务员自身认为所得符合
公平原则，就更可能感到满意，否则就会感到不满。
提升考核的公正性，让整个过程公开透明，让每个
公务员能够真正认同自己所得到的报酬与自己认为
应该得到的绩效报酬是在经过公正审核后明确对等
的，削弱其对整个考评过程的公正性的怀疑。如果
中间还存在疑问或不满则需要及时进行反馈与沟
通。通过沟通与反馈考察他们的满意程度可以进一
步强化他们从工作中获得的公平感，从而促进满足
感的提升，并直接作用于下一项工作任务之中。
(七)借鉴双重职业途径激励法
综合激励模型中的双重职业途径激励的内容本
来是指，在知识员工当中，一部分人希望通过努力
晋升为管理者，另一部分人却只想在专业上获得提
升。因此，组织应该采用双重职业途径的方法，来
满足不同价值观员工的需求。由此可以引发出对晋
升困难的公务员的另一种激励办法。就是当他们在
管理岗位上的晋升面临困境或瓶颈时，可以为其中
工作绩效较高的公务员提供其他路径上的提升，比
如可以通过多类型的专业培训来帮助他们在专业技
能上获得提升，以此不断增强个人素质与综合竞争
实力，为未来诸如岗位竞聘等环节预先做好准备。
也就是在一定程度上以其他方向上的提升来替代职
务的升迁，最大限度保持他们工作和学习的热情。
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责任编辑:倪芬
