财政分权下地方政府“土地财政”规模估算及其成因分析
1、引言
研究背景
中国的土地从新中国成立到改革开放基本是通过行政划拨的方式无
偿使用。改革开放以后逐步有偿化并放开土地的转让、交易。
1994年分税制改革以来，地方政府财政长期处于预算赤字状态，而
相应的公共支出又不断加大。从地方政府相对可以自由支配和控制的财源
来看，土地逐渐走进入了地方政府的视线范围内。
据《中国国土资源公报 2010》公布的数据，2010年全年共供应
万公顷；国有建设用地，其中，工矿仓储用地 万公顷、商服
用地 万公顷、住宅用地 万公顷、其他用地供应量 万公
顷，分别同比增长 %、%、%和 %。而在 1999年总共供应
才 万公顷，增长了 9倍。1999年全国土地出让收入为 亿
元，到 2010年全国土地出让合同价款达到了 万亿元，翻了 50多
倍。土地出让金收入长期作为预算外收入，成为地方政府收入的主要来源
之一。
地方政府作为土地一级市场的垄断供应者，在卖地浪潮中获得了巨
大收益，地方政府通过土地获得收入的方式主要有三种：一是通过供应土
地，包括出让、租赁国有土地使用权等多种供地方式；其二是获取依附于
土地发展的建筑业和房地产业的营业税和相关税收，纳入地方税收收入；
三是利用土地融资，地方政府融资平台利用土地抵押获取贷款。加之土地
收入可以被地方政府自由支配，所以很多地方政府患上“土地依赖症”。
地方政府借地生财做法实际是透支了未来几十年的土地收益。
不断上升的地价也推高了房地产的价格。梁云芳和高铁梅（2006）
认为土地价格、上期住宅价格以及利率对住宅价格的影响最大，给房地产
业带来泡沬，进而给银行系统埋下隐患。据《中国房地产统计年鉴》数据
显示，2000年全国商品房销售价格平均价格为 2111元/平方，到 2009年
达到 4681元/平方；涨幅超过 120%。一些大中城市如上海、北京、深圳
的价格涨幅远远高于这一数字。房地产价格暴涨也给银行业带来不小风
险。
研究意义
本文的研究具有一定的理论意义和现实意义。
首先，理论意义方面。在土地财政的界定上，目前已有的研究一般
仅关注土地出让金，笼统地将土地出让金视为土地财政，而没有将政府与
土地相关的收入进行梳理；在规模估算上，己有的研宄没有将能够获得的
地方政府土地相关收入数据全部纳入计算，导致政府实际的土地收入被低
估。本文通过现有数据以及相关法律法规进行梳理，对土地财政规模给出
相对合理的估算，获得地方政府土地收入的规模，从而弥补了现有研究的
不足，具有一定的理论意义。
其次，现实意义方面。通过对土地财政成因的分析，能够获得地方
政府在这一卖地浪潮中的动因，从而在政策建议和制定上具有一定的现实
意义。
2、文献综述
财政分权框架
我国从 1994年分税制改革以来，地方政府与中央政府之间的财权、
事权分配发生了很大变化。具体体现在，中央政府逐步将财权上收，将相
对容易征收的税种划给中央或提高中央分成比例，例如：1997年起将证
券交易印花税由原来的中央、地方各 50%调为中央 80%、地方 20%，随后
2000年又调整为中央 97%、地方 3%；2002年所得税收入中央、地方各
50%；2003年以后调整为中央 60%、地方 40%。而与此同时事权层层下
放。周业安（2000）认为，地方的财权被上收的同时，财政支出责任不减
反增。在这样一个不断上收收入、下放支出的财政体制下，很容易将打破
地方政府收支平衡，从而导致“逼官征地”。在分析地方政府土地财政问
题时，有必要先对财政分权的研究作回顾。
传统的财政分权理论，认为地方政府在财政分权制下信息上更具有
优势，能够更好地满足选民的偏好，从而有助于增加地方政府提供地方性
公共品的激励，有效的提供地方公共服务质量。这就是著名的“用脚投票
理论。人们会自发地从公共商品成本较高区域向成本较低区域流动，最终
地区之间的成本差异不会在长期内存在。从中央和地方政府存在的合理性
和必要性角度分析得出，宏观经济稳定与收入再分配职能由中央负责，而
资源配置政策则应由地方政府来执行，中央政府和地方政府间的分权是必
要，也是可行的。在《财政联邦主义》一书中提出“分权定理”：即在中
央政府和地方政府公共品的单位供给成本相同时，由地方政府进行分配所
的效率更高，因为地方政府更了解其所管辖区选民的效用与需求。传统的
财政分权理论更加偏重于对分权与经济效率之间关系的研究。
第二代的财政分权理论侧重研宄政分权与经济增长之间的关系，指
出财政分权通过对生产者效率与消费者效率的影响来实现经济增长。Qian
等（1997）认为财政分权有利于改进不同层级政府的激励，提高资源配置
效率。Qian and Roland（1998）、Jin， Qian and Weingast（2001）
认为财政分权能够激励地方政府更好地保持和促进市场化进程，从而有利
于经济增长。
中国土地财政研究
首先，对土地财政的界定尚未统一。吴灿燕、陈多长（2009）将土
地财政界定为：与土地直接相关的税收收入、间接税收收入和政府部门收
费项目。罗必良则认为土地财政包括土地税收入、土地非税收入和土地隐
形收入。刘红梅、张志斌、王克强（2008）认为土地财政由土地资产收
益、土地税收收入、行政性收费收入及其他四部分构成。杨圆圆（2009）
将土地财政界定为土地出让金、直接税（包括：耕地占用税、土地增值
税、房产税、城镇土地使用税、契税）和企业所得税六部分之和。界定的
口径不一使得对土地财政整体规模的看法也不一。选取相对合理、可行的
口径成为研究土地财政的首要步骤。
其次，由于中国土地财政内在结构的复杂性，以及囿于统计数据等
原因，目前对中国土地财政的研究多以个案（特别是对单个省、市）研究
为主。所选取的个案分布在东、中、西部各地区。
东部地区：孙富娟（2008）通过对厦门市 2000-2006年间财政收入
的分析认为土地收益在地方财政中有着不可或缺的地位。蒋省三、刘守英
（2006）引用一个东部发达地区的个案，发现该地区的政府财政就是“土
地财政”，土地融资成为地方财政收入和城市建设的重要财源。
中部地区：陈志勇、陈莉莉（2010）以中部地区的一个地级市进行
统计分析发现，土地、房产租税费占市本级财政收入比重 2006-2008年间
高的年份占到 60%以上，低的也有 40%以上，地方政府严重依赖土地相关
收入。
所有这些个案的研究，无不发现土地收入（包括土地出让金、相关
税费等）在地方财政扮演着重要角色，地方政府依赖土地收入。个案的研
究虽然通过“管中窥豹”使我们对土地财政结构有细致的认识，但缺陷也
十分明显，即只能囿于单一省市。当然也有王小映、贺明玉、高永
（2006）对 2001-2004昆山、安徽省桐城市、四川省成都市新都区三地土
地出让市场进行比较研究来弥补，但我们还是希望能从更广阔的范围来认
识土地财政。少数国内的学者做了相关的尝试。
3、我国土地使用制度..........10
我国土地使用制度发展.........10
我国土地出让金相关制度.......13
本章小结.......15
4、土地财政概念、现状及构成..........16
土地财政的概念........16
土地财政现状........17
5、地方政府土地财政规模估计.......27
中央政府与地方政府分成情况......27
土地财政规模估算假设......28
7、模型设定及计量结果讨论
结果讨论
回归的结果基本支持第六章中的分析。
（1）总体回归结果来看
财政缺口的扩大会推动政府获取土地收益，财政缺口每增加一个百
分点，土地有偿使用收入、土地有偿使用收入直接税和土地有偿使用收入
直接税间接税分别提高 、、个百分点，依次降低，说明政
府在财政缺口扩大的情况下直接地先考虑到土地出让金等相对直接和明显
的收益，而相关税收收入对于政府而言没有那么敏感。
城镇人口增加也推动了政府获取土地收益，城镇人口每增加一个百
分点，政府土地财政收入会增加 个百分点，是三个核心解释变量
中弹性最大的。这一结果也与现实相符，随 80年代人口高峰期人群陆续
进入适婚年龄，房地产刚性需求增加，加之实业、金融、社会闲散等各类
资金进入楼市，使得房地产市场大热，各地“地王”频频出现。政府在这
一热潮背后坐享了房地产热带来的巨额土地出让金和相关的税收收入。
政府间竞争在未修正的模型中并不显著，而在修正的模型中显著。
在本文第六章的分析中也提到，这一因素的影响并不直接。政府在权衡
“工业化”和“城市化”时并没有去做定量地去考量，或者换句话讲，土
地财政只是政府间竞争的一个“副产品”（核心产品可能还是经济增
长），所以，这一因素的影响也只有 个百分点。
此外，2004年的政策预期对地方政府获取土地财政收入起到了推动
作用，并且从土地有偿使用收入、直接税、间接税来看，影响依次降低。
说明地方政府在面临“土地大限”时，首先考虑的还是土地出让金。2008
年的金融危机对土地财政收入有着负面的影响。
8、结论、建议及展望
结论
首先，从规模来看，地方政府的土地财政规模在过去的 10年间快速
增加，己经成为地方政府的重要财源之一。东部地区土地财政规模占总体
的比例在 65%-75%之间，中、西部各 15%左右。东部地区远远高于中西部
地区，中部和西部在总量上相当，并且，东部地区增长也领先于中、西部
地区。从结构来看，土地有偿使用收入 2000年与直接税、间接税大致相
当，随后快速增长，到 2009年达到 17000多亿元。土地有偿使用收入在
土地财政总额的比重 2003年之后稳定在 60%-70%；直接税、间接税各占
15%-20%，土地有偿使用收入（尤其是土地出让金）是土地财政的主要部
分。从增长来看，土地有偿使用收入增长迅速但波动较大，直接税和间接
税的增长率则相对平稳。间接税中，营业税的比重占到 80-90%，企业所
得税只占 10-20%;而营业税在总的土地财政规模中达到，是土地财政的重
要组成部分。
其次，从土地财政成因来看。第一，财政缺口的扩大确实会推动政
府获取土地收益。本文土地财政三个层次分析结果说明政府在财政缺口扩
大的情况下直接地想到的是土地出让金等相对直接的收益，而不是相关的
税收收入。从不同区域来看，财政缺口在西部地区对土地财政影响并不显
著，而对东、中部的影响显著。这很可能与国家对西部地区的政策倾斜和
转移支付有关。西部地区地方政府对中央政府的转移支付预期相对明确，
中、东部都需要地方自身去积极寻找财源。第二，城市化过程引起的城镇
人口增加推动了政府获取土地收益。农村人口大量进入城市增加了住房需
求，也带动了城市商业、服务业的发展，从而从整体上增加了对土地的需
求，进而增加了地方政府的土地财政收入。第三，地方竞争模型估计中并
不完全显著，中部地区政府间的竞争对土地财政的影响较为明显。政府在
权衡“工业化”和“城市化”时可能并没有定量地考量。东部地区对于工
业化项目有一定选择余地、西部地区由于基础设施落后等因素使得东、西
部通过土地来竞争投资的意愿并不强烈，只有中部地区相对激烈。
最后，政策和外部因素的影响。2004年“土地大限”政策预期对地
方政府确实存在影响，直接结果就是地方政府赶在大限来临的 2003年集
中出让土地；而 2008年金融危机以及随后的影响对土地财政存在负面影
响。
参考文献（略）
