混合所有制经济与国有企业改革
一、发展混合所有制经济对国有企业改革的重要作用
我国的国有企业改革经历了长期的过程，目前仍处于不断探索之中。从最初的放权让利到承包制、租赁
制的施行，从试行股份制到提出建立现代企业制度，国有企业改革的目标就是要建立适应市场经济发展
要求的能够自负盈亏的市场主体，就是要寻找能够适应市场经济发展要求的国有资产组织形式，实现公
有制和市场经济的有效结合,推动我国经济快速发展。发展混合所有制经济是新形势下深化国有企业改
革的必然要求，有助于现代企业制度的真正确立和有效运行，有助于增强公有资本的控制力，有助于多
种经济形式共同发展。可以预计，发展混合所有制经济将是新一轮国有企业改革的重点所在，不仅关系
着国有企业改革的成败，也对经济的长期发展有着重要的推动作用。
（一）发展混合所有制经济有助于建立和完善现代企业制度
国有企业改革的重要目标之一是建立健全现代企业制度。自从在十四大提出建立现代企业制度后，对完
善现代企业制度的探索就没有停止过。但是，国有企业健全现代企业制度的目标至今仍没有完成。国有
企业股份制改造虽然取得了明显成效，但央企母公司层面的股份制改革进展缓慢，名义上的股东大会、
董事会、监事会和经理层等公司内部治理结构已经构建完成，但是往往有名无实，从实际运行效果来
看，跟真正的现代企业制度还存在着不小的差距。国有股一股独大的现象还很普遍，董事会组成人员单
一化还很严重，非国有股东很少或没有发言权，监事会形同虚设，制衡机制缺失，内部人控制严重，职
业经理人制度、市场化选人用人和激励约束机制尚不完善⑩。国有企业建立现代企业制度任重而道远。
与其他所有制经济形式相比，混合所有制经济更有助于现代企业制度的建立。混合所有制经济的主要特
征是产权主体的多元化。国家、集体和个人都可以成为企业的投资主体，不同性质的产权主体组成的股
权结构更容易形成相互监督、相互制衡的公司治理结构，使国有企业的委托代理问题得到彻底解决；有
助于打破原有企业内部利益格局，防止国有企业内部人控制现象的出现，从而形成“产权清晰、责权明
确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。以电信行业为例，国际电信行业在深刻认识到单一产权结
构产生的弊端基础上，已经有包括美国、法国、德国、英国等在内的五十多个国家的电信业引入多元化
的投资主体，基本上形成了电信企业产权多元化的格局。这种多元化的产权格局使现代企业制度的运转
更有效率，企业的效益得到明显提升。这种成功的案例值得我国思考借鉴。
（二）发展混合所有制经济有助于增强公有资本的控制力
混合所有制经济一般采用股份制的形式。早在十五大报告中已经指出，股份制有利于扩大公有资本的支
配范围，增强公有制的主体作用。混合所有制经济的提出，通过吸收不同性质的所有制资本进入企业，
进一步扩大了国有企业融资的范围。混合所有制企业中的国有资本可以产生放大功能，实现国有资本的
“以小博大”，增强国有资本的控制力。这样可以有效巩固公有制的主体地位，加强国有经济的主导作
用。另外，我国已经积聚了大量的民间资本，在缺乏合理的投资渠道的情况下，这些民间资本容易演变
成投机资本，哄抬产品价格，扰乱市场秩序，严重的还会造成经济的波动。这样的案例在经济生活中已
经越来越多。寻找良好成长空间和盈利机会的民间资本和急需发展壮大的国家战略性产业相结合，既可
以实现对于民间资本的合理引导，也有利于国家战略产业的加速发展，可以实现双赢。
（三）发展混合所有制经济有利于各种所有制形式相互借鉴、优势互补、共同发展
在市场经济条件下，国有企业和民营企业各有自己的优势和劣势。国有企业一般来说企业规模较大，管
理制度相对健全，技术、信息、金融等资源较为雄厚，但也存在着效率相对低下、企业委托代理链条较
长等问题。民企的优势主要表现在产权界定清晰、机制较为灵活、企业创新能力较强、市场反应敏锐等
优势，但也存在企业规模较小、治理结构不完善、管理制度不规范、金融资源获取较难等弊端。采用混
合所有制可以通过取长补短，实现优势互补。混合所有制企业通过引入民间投资者，实现股权多元化，
解决了国有企业委托代理关系中所有者缺位的问题。非公有制经济的所有权主体明确，更加关注企业的
效率和长远发展，他们参与企业的决策，可以有效制约国有企业管理者的短期行为，提高企业的决策质
量和水平，促进企业经营效率的提高。目前，部分国有企业还存在着通过行政垄断获取高额垄断利润的
可能，部分民营企业的发展则受到产业准入、资源获取障碍等有形或无形条件的限制。要解决这些问
题，发展混合所有制经济不失为一条有效途径。通过这条途径，有助于打破国有企业的行政性垄断，使
各类企业平等竞争，提高国民经济的整体效益，消费者也可能获得更大的利益。通过这条途径，民营企
业也获得进一步发展壮大的空间，解决了民间资本投资渠道狭窄、发展空间受限的问题，两者在融合的
基础上能够共同发展。总之，推动发展混合所有制经济可以促进国有企业的改革，通过引入民间资本，
国有资本和民间资本共同对公司进行投资，通过所有权和经营权的分离，国有资本和民间资本的所有者
不再直接参与企业的经营与管理，但可以共享企业发展的收益。
二、以完善混合所有制推动国有企业改革
改革开放以来，在对国有企业进行改革的同时，我国的非公经济取得了长足的发展，民间资本和外资的
大幅增加为国有企业吸收民间资本和外资参与企业改造重组提供了重要的外部条件。从 90年代开始，
逐步允许和鼓励民间资本和外资参与国有企业改革，混合所有制经济由此发展起来。目前，我国上市公
司相当大部分是由国有资本参股控股的，它们是典型的混合所有制经济。根据国务院国资委的统计，至
2012年底，国有控股上市公司 953家，占我国 A股上市公司数量的 %。虽然混合所有制经济的发展
取得了较大的成就，但是仍存在着许多问题，譬如在已有的混合所有制企业中，国家控股的占绝大多
数，民间资本难以对公司治理发挥作用；进行混合改制的一般是上市的子公司，而母公司大多仍是国有
独资公司等。所以，要进一步推动国有企业改革，就必须采取多种措施，积极推动混合所有制经济的发
展。
（一）完善现代产权制度，保护各种所有权主体权益不受侵害
产权问题是我国国有企业改革的核心问题。国有企业的产权属于全体人民，这是毫无疑义的。问题在于
全体人民只能委托政府来对国有企业行使所有权。人民对政府的委托是第一层委托。政府作为行政机构
无法对国有企业进行管理，只能把委托权再次进行委托，目前国资委是受政府委托管理国有企业的主要
部门。国资委选拨国有企业的董事会成员、董事长等管理企业是对国有产权的第三层委托。这就造成国
有企业委托代理链条过长，这是制约国有企业发展的重要弊端，由此导致国企腐败问题频发、企业效率
低下、负赢不负亏等现象的出现。我国三十多年的国企改革实际上正是围绕着国有企业的产权问题展开
的。混合所有制的提出正是为了解决国有企业产权约束不强的弊端。当前我国混合所有制企业的现代产
权制度还存在以下缺陷：国有股“一股独大”、“一股独占”的现象较为严重，产权主体多元化的实质
构建仍没有实现；大股东的行为难以受到制约，中小股东的合法权益难以得到保障；国有资产的产权代
表不明确。这些因素使混合所有制企业内部不同经济成分或产权主体不能保持自身的独立性，不能实现
有机融合、形成统一整体，更不要说实现公私融合、利益共享、风险共享的目标。另外，产权交易市场
不发达，相关制度建设滞后，混合所有制企业中的产权主体通过股票市场进行产权交易的渠道仍不畅
通。完善现代产权制度是发展混合所有制经济的制度基础。要着力健全归属清晰、权责明确、保护严
格、流转顺畅的现代产权制度框架。完善产权保护的相关制度规定，清理和规范产权保护的相关法律法
规。切实保护各类市场主体资产、收益等财产权及其他合法权益，按照十八届三中全会提出的“公有制
经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”的原则，对各类所有制市场主体一视同仁，
同等保护公有制主体和非公有制主体的财产权，取消对非公有制产权的歧视和限制。严格依法行政，防
范非法占有或损害市场主体合法权益的行为。既要防止国有资产侵吞民营资产，打击民营资本进入混合
所有制企业的积极性，也要防止民营资产通过混合所有制改革侵吞国有资产，造成国有资产的大量流
失。进一步完善公开公正、规范有序的产权交易市场，建立规范的市场交易平台，为混合所有制经济的
健康发展创造良好的市场环境。
（二）改革国有资产管理模式，实行真正意义上的政企分开
一般来说，资产是指企业过去生产经营所形成的可以由企业占有、控制及使用的经济资源。而资本概念
更多强调能够为企业未来带来价值增值的可投入生产要素。与之相对应的，国有资产就是指国家对企业
各种形式的出资所形成的权益，国有资本是指国家对企业的各种形式的出资，可以是资金，也可以是其
它能够转换为资金的价值形式。国有资产监督管理委员会是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机
构，代表政府专门履行国有资产出资人职责，同时负有监管国有资产的职能。随着国有经济的发展，国
有资本相比国有资产更能代表国有经济，国有资产的资本化趋势越来越明显。因此，要按照十八届三中
全会提出的“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”的要求，实现国有资产监督管
理体制由管资产向管资本的转变。国有资产管理机构要适应国有资产资本化的趋势，只扮演出资人的角
色，在公司法的范围内运作，不要以国有资产的监管主体身份为由干扰混合所有制企业的正常运转。在
原有的国有资产管理体制下，国有企业行政色彩浓厚、政企不分的现象仍然很严重。国企负责人都有对
应的“部”、“厅”等级别，享受同公务员一样的级别待遇，央企的负责人不是到市场招聘，而是由组
织部门进行任命。发展混合所有制经济，政企分开极为重要，如果政府和监管机构随意干预企业经营决
策，企业的发展将会偏离正常轨道，民间资本的权利难以得到保障。在混合所有制企业中公有资本即使
不控股，但由于有政府的支持，而且由于其公有性，有着明显的道德优势，如果不实行政企分开，势必
会影响企业的决策和管理，企业的目标函数将不再单一。所以，要实行真正的政企分开，取消企业和高
层管理人员的行政级别，使混合所有制企业去行政化，政府要简政放权，取消不必要的审批手续，变事
前审批为事后监督。要完善职业经理人制度，通过市场来招聘合格的企业管理者，赋予董事会进行高管
任免、薪酬制定、股权激励等权力。让混合所有制企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体。
（三）按照国有企业分类指导的原则进行国有经济布局的调整
我国的国有企业体量庞大，有着明显的行业差异，因此不能对其全部实行单一标准的混合所有制改革，
而是需按照国企的性质对国有企业进行分类改革。国有企业可以按照功能分为公益性企业、垄断性企业
和竞争性企业。应该按照类型的不同采取不同的混合所有制改革方案。公益性国有企业一般包括涉及国
家安全的企业、具有自然垄断性的企业、提供公共产品的企业等。对于公益性企业，由于企业承担着提
供公共福利等社会责任，盈利性较差或者不要求盈利，企业的宗旨是提高社会公共福利。对于这类企业
无需进行混合所有制改造。私人资本也难以有兴趣进入这类企业。对于垄断性国有企业，可以适当引入
民间资本。垄断性企业一般是指凭借政府的保护而形成的行政垄断，一些自然垄断性企业由于时代的发
展失去其自然垄断性后也可包含在这类里面。由于这类国有企业垄断地位的存在，能够获取超额垄断利
润，企业虽然盈利能力良好，但是由于缺乏竞争，公司治理还存在许多不合理的地方，企业的整体效益
还有明显的提升空间。通过混合所有制改革，引入多元化投资主体，可以完善公司治理结构，进一步提
高企业的效益。而且由于这些企业所在的领域盈利空间较好，私人资本也愿意进入这类企业以获取一定
的利润。竞争性国有企业是混合所有制改造的重点。竞争性国有企业在市场经济中与民营企业平等竞
争，压力和风险较大，引入民间资本不仅可以扩大企业规模，更大程度地激发企业活力，而且可以营造
公平的市场秩序。当然，不仅是国有企业要引入民间资本，国有企业也可以入股民营企业，帮助一些条
件较好的民营企业改造成股份制公司。只要建设好公平公正的市场秩序，竞争性行业的混合所有制企业
就会发展的越来越好。
（四）采取多种措施，引导民间资本进入国有企业
国有企业如何引进民间资本是混合所有制改革的重要议题。现在民间资本对进入国有企业还心存疑虑。
混合所有制企业的控股权掌握在谁的手里？政府的行政干预是否会通过国有股强加于整个企业？有的民
营企业家认为参与混合所有制的风险较高，很有可能是“偷鸡不成反丢一把米的买卖”。据媒体报道，
在 2014年博鳌亚洲论坛的“放松管制与民企机遇”讨论会上的现场调查显示，对于目前的混合所有制
改革有近七成企业家持“不确定”和“观望”态度。从以往情况来看，民间资本进入国有企业很难获得
相应的控制权，即使有控制权也会受到国有企业原有行政体系的制约。国有企业的政企不分仍是阻碍混
合所有制发展的一个重要因素。另一方面，发展混合所有制经济，一个很重要的原因就是要放开垄断性
行业，让混合所有制改革成为民营企业进入垄断性行业的一条新的路径。但是阻碍民间资本进入垄断性
行业的壁垒难以打破，相应的制度规范还很欠缺，“玻璃门”现象广泛存在。所以，要采取多种措施，
引导民间资本进入国有企业。首先，要消除制约非公经济进入垄断行业和国有企业的制度性障碍，完善
产权保护制度，鼓励民间资本参与国有企业的股份制改造和资产重组。其次，制定发展混合所有制企业
的详细规则。十八届三中全会已经对发展混合所有制经济作出了原则性规定，下一步要出台具体的改革
方案，进行详尽的制度设计，在扩大企业试点的基础上，推动混合所有制经济的大力发展。最后，消除
对非公有制经济的歧视观念，加强政策的宣传和解读，打消民营企业家和民间投资者的疑虑，让他们意
识到发展混合所有制是国有企业改革的方向，国有资本和民间资本的融合将会使双方获益。
（五）适时推进员工持股
十八届三中全会明确提出：“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共
同体。”继续推进混合所有制经济改革，实行员工持股是一条重要的途径。员工持股是一种有效的企业
激励手段。持股的国有企业员工成为企业真正的所有者，员工能够分享企业的收益，极大地调动了企业
员工的积极性。实行员工持股的国有企业还有利于改善企业原有的产权结构。通过实行员工持股，可以
形成多元化的投资主体，使原有国有企业所有权虚置的弊端得到根除。持股员工作为企业的股东可以参
与企业的管理、监督企业的运行，使企业的法人治理结构更加完善。实行员工持股要注意防范国有资产
的流失。要区分员工持股与管理层持股的区别。员工持股是企业全体员工对企业部分股权的一种分配，
分配的重点在于让普通企业员工成为企业产权结构的主体。而管理层持股是企业高级管理人员通过各种
手段对企业股权的一种独占，容易造成企业管理层对企业的实际控制，造成国有资产的流失，使普通员
工和国家的利益受到损害。所以，对企业高级管理人员的持股规模需要进行必要的控制，谨防私有化倾
向的出现。
作者：肖贵清 乔惠波 单位：清华大学马克思主义学院
