金融保险城镇职工失业保险问题研究
摘 要
随着我国市场经济改革的不断深入和产业结构调整的加快，我国城镇失业保险制度
将面临着社会劳动力市场的严峻挑战。现阶段我国城镇失业保险发展水平仍然很低。因
此，正确认识现阶段我国城镇职工失业保险的发展状况，提出完善城镇失业保险制度的
具体措施，不仅关系到我国社会保障制度的全面健康发展，而且事关我国经济社会协调
发展的大局。
本文以大连市城镇职工失业保险状况为背景，研究了大连市城镇职工失业保险的状
况。首先概述了失业与失业保险的一些相关理论，包括失业的定义、类型，失业保险的
定义、功能、特点等；其次较为详细的介绍了大连市城镇职工失业保险的现状，主要包
括了大连市内四区以及经济开发区和下属县级市的失业情况，然后通过分析现状提出了
大连市城镇职工失业保险存在的问题及原因；最后通过借鉴国外失业保险的建立与发展
情况以及我国深圳市的失业保险发展情况，提出了解决大连市城镇职工失业保险问题的
建议，包括完善失业保险管理制度、提高失业保险保障水平、增加再就业等等。
关键词：失业保险；保险金；城镇职工
Abstract
As China's market economy and the deepening of reforms and speed up
industrial restructuring, China's urban unemployment insurance system will
face serious social challenges of the labor market. The development of
China's urban unemployment insurance at this stage is still very low.
Therefore, the correct understanding of unemployment insurance for urban
workers in China at the present stage of development, improve the urban
unemployment insurance system proposed specific measures, not only related
to the comprehensive social security system in China and healthy
development, and is related to rapid economic and social harmonious
development of the overall situation.
In this paper, Dalian, state unemployment insurance for urban workers,
the background of the Dalian City, state unemployment insurance for urban
workers. First, an overview of unemployment and unemployment insurance, a
number of related theories, including the definition of unemployment, the
type of the definition of unemployment insurance, functions, features, etc.;
followed by a more detailed description of the Dalian City status for
unemployment insurance for urban workers, including the city of Dalian Four
districts and county-level city under the Economic Development Zone and the
unemployment situation, and then put forward by analyzing the status of
unemployment insurance for urban workers in Dalian City, the problems and
causes; Finally, unemployment insurance from abroad as well as the
establishment and development of unemployment in Shenzhen, China Insurance
development is proposed to solve the unemployment insurance for urban
workers in Dalian's recommendations, including improving the unemployment
insurance management system to improve the level of unemployment insurance,
increase re-employment and so on.
Key words: unemployment insurance; Insurance ;Town worker
目 录
引 言 .....................................................................1
1 失业保险概述 ...........................................................2
失业 ...............................................................2
失业的概述....................................................2
失业的类型....................................................2
失业保险 ...........................................................4
失业保险的概念与特点..........................................4
失业保险的功能和类型..........................................5
失业保险与其他保险的区别 ...........................................6
2 大连市城镇职工失业保险的现状及存在的问题 ...............................8
大连市城镇职工失业保险的现状 .......................................8
失业保险在大连的发展..........................................8
大连市城镇职工失业保险现状....................................8
造成失业人员增多的原因分析...................................10
大连市城镇职工失业保险存在的问题 ..................................11
失业保险的管理不统一.........................................12
失业机制和保险机制错位，失业保险覆盖面偏窄...................12
失业保险基金承受能力较弱.....................................12
失业保障水平较低，失业职工难以维持正常生活...................13
失业保险基金收缴困难，执法缺乏力度...........................13
3 国内外失业保险的经验借鉴 ..............................................15
外国失业保险的建立与发展 ..........................................15
外国失业保险制度的建立.......................................15
外国失业保险制度的发展.......................................15
我国其他城市失业保险制度的建立和发展 ..............................16
深圳市失业保险制度的建立与发展...............................16
启示 ..............................................................19
4 解决大连市城镇职工失业保险问题的建议 ..................................21
规范和完善失业保险的管理制度 ......................................21
扩大失业保险覆盖面，提高保障能力 ..................................22
增强失业保险的法律效应 ............................................22
修订相关政策法规，同时促使“隐性就业”显性化 ......................23
失业保险和就业服务相结合 ..........................................23
结 论 ....................................................................25
致 谢 ....................................................................26
参考文献 .................................................................27
附录 A（英文原文）........................................................28
附录 B（汉语翻译）........................................................33
大连市城镇职工失业保险问题研究
引 言
失业问题是 21 世纪世界性重大难题之一，失业状况不仅关系到一国的经济发展和
人民生活水平的提高，更直接影响着国家政权的稳固、社会秩序的安定。因此，失业问
题既是经济问题，同时又是政治问题，而且在全球化的今天，是一国甚至是整个世界社
会经济、政治稳定、健康发展的重要基础。就业是民生之本，也是安国之策。当今世界，
无论是发达国家还是发展中国家，也不管是市场经济国家还是转轨转型国家，都备受失
业煎熬。
随着我国经济体制改革向纵深推进，一度被视为计划经济优越性的无“失业”人员
的状态不可避免地被打破，“失业”二字堂而皇之地登上了各种表格和大小报刊，一批
又一批的企业职工和机关单位人员下岗、分流甚至失业，成为人民不能不关注的社会热
点问题。建立失业保险制度以弥补市场经济的不足，为这些弱势群体撑起一片希望的蓝
天，保证他们的基本生活，从而维护了社会的稳定和发展，显得尤为重要。如何构筑一
个规范统一的社会失业保障体系，已成为摆在政府和社会各界面前的一项重要而紧迫的
任务。本文就大连市失业保险的材料作为研究依据，提出了存在的问题，根据所学理论
知识，总结了一些相应的解决对策。
1失业保险概述
失业
失业的概述
进入 21 世纪以来，失业问题已日益成为一个备受关注的话题。对于什么是失业，
从传统的经济分析观点看：“失业就是劳动者与生产资料相分离的一种状态。换言之，
劳动者失去了运用生产资料进行生产活动的机会，从而也失去了获得劳动报酬的机会”。
国际劳工组织将失业定义为：“失业是指在一定年龄之上，那些没有工作而且正在寻找
工作的人[1]。
从失业的定义中可以看到，科学规范地界定失业的核心在于主体的明确。主体必须
同时具备以下特点：一是在一定劳动年龄内，具有劳动能力，在规定的时期内无业；二
是本人有就业要求，能够就业，即可以被雇佣或自谋职业；三是采取各种方式在积极寻
找职业，即有求职愿望。
关于失业的定义和覆盖范围在许多方面都存在差别。从狭义上讲，失业是指有劳动
能力的处于法定劳动年龄阶段的并有就业愿望的劳动者失去或没有得到有报酬得的工
作岗位的社会现象。从广义上讲，失业是指生产资料和劳动者分离的一种状态。在这种
状态下，劳动者的生产潜能和主观能动性无法发挥，不仅浪费社会资源，还对社会经济
发展造成负面影响。
失业的类型
按照不同的标准可将失业分为若干类型
（1）根据就业人员的主观意愿可以将失业分为：自愿失业和非自愿失业
所谓自愿失业是指工人所要求的实际工资超过其边际生产率，或者说不愿意接受现
行的工作条件和收入水平而未被雇用而造成的失业。由于这种失业是由于劳动人口主观
不愿意就业而造成的，所以被称为自愿失业，这种失业是无法通过经济手段和政策来消
除的。
另一种是非自愿失业，是指有劳动能力、愿意接收现行工资水平但仍然找不到工作
的现象。这种失业是由于客观原因所造成的，因而可以通过经济手段和政策来消除。
（2）根据失业的形态又可将非自愿失业分为：摩擦性失业、结构性失业、季节性
失业、技术性失业、周期性失业。
摩擦性失业是指生产过程中难以避免的、由于转换职业等原因而造成的短期、局部
失业。这种失业的性质是过渡性的或短期性的。它通常起源于劳动的供给一方，因此被
看作是一种求职性失业，即一方面存在职位空缺，另一方面存在着与此数量对应的寻找
工作的失业者，这是因为劳动力市场信息的不完备，厂商找到所需雇员和失业者找到合
适工作都需要花费一定的时间。摩擦性失业在任何时期都存在，并将随着经济结构变化
而有增大的趋势，但从经济和社会发展的角度来看，这种失业存在是正常的。
结构性失业是指劳动力的供给和需求不匹配所造成的失业，其特点是既有失业，也
有职位空缺，失业者或者没有合适的技能，或者居住地点不当，因此无法填补现有的职
位空缺。结构性失业在性质上是长期的，而且通常起源于劳动力的需求方。结构性失业
是由经济变化导致的，这些经济变化引起特定市场和区域中的特定类型劳动力的需求相
对低于其供给。
季节性失业是消费者对一些商品和服务的季节性需求造成的，即消费者对这些商品
和服务的需求是季节性变化的。这是一种正常性的失业，它通过影响某些产业的生产或
影响某些消费需求而影响对劳动力的需求。
技术性失业是指由于经济结构、体制、增长方式等变动，使劳动力在包括技能、经
验、工种、知识、年龄、性别、主观意愿、地区等方面的供给结构与需求结构不相一致
而导致的失业。由于科学技术的发展、收入水平的提高和消费者偏好的变化，对劳动力
需求结构产生了系统的影响。如果劳动力供给结构不能适应需求的变化，且劳动力不能
完全替代，就会造成失业与职业空位的并存。失业者没有具备重新就业所需要的知识和
技能，劳动者之间不能互相代替，造成缓解结构性失业的困难。产业需求与劳动力需求
结构的调整，在国民经济各产业部门重新配置劳动力所需要的时间越长，总需求构成变
化造成的劳动力在产业间转移所需要的人力资本投资越多，结构性失业的持续时间就相
应地延长。缓解结构性失业的最有效对策是推行积极的劳动力市场政策，包括超前的职
业指导和职业预测，广泛的职业技术培训以低费用的人力资本投资计划等。
周期性失业是指经济周期中的衰退或萧条时，因社会总需求下降而造成的失业。当
经济发展处于一个周期中的衰退期时，社会总需求不足，因而厂商的生产规模也缩小，
从而导致较为普遍的失业现象。周期性失业对于不同行业的影响是不同的，一般来说，
需求的收入弹性越大的行业，周期性失业的影响越严重。
除了以上几种主要失业类型外，失业还可根据人们失业的主客观原因分为：客观性
失业和主观性失业；根据失业的表现形式可分为：显性失业和隐性失业；根据失业的持
续时间分为：短期失业与长期失业[2]。
失业保险
失业保险的概念与特点
（一）失业保险的概念
失业保险是指劳动者由于非本人原因暂时失去工作，致使工资收入中断而失去维持
生计来源，并在重新寻找新的就业机会时，从国家或社会获得物质帮助以保障其基本生
活的一种社会保险制度。
（二）失业保险的特点
失业保险作为社会保险制度的一个基本项目，同样具有社会保险的一般特点，如普
遍性、强制性、互济性、社会性和福利性等。
（1）普遍性。它主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的，
其覆盖范围包括劳动力队伍中的大部分成员。因此，在确定适用范围时，参保单位应不
分部门和行业，不分所有制性质，其职工应不分用工形式，不分家居城镇、农村，解除
或终止劳动关系后，只要本人符合条件，都有享受失业保险待遇的权利。
（2）强制性。强制性是指国家通过颁布有关法律，对失业保险的适用范围、资金
来源、待遇标准、资格条件、管理机构及其职责以及法律责任等内容做出规定，以国家
法律和行政的强制力保证失业保险制度的实施。有关人员和单位参加失业保险并交纳保
险费建立在国家法律强制的基础之上。
（3）互济性。由于失业者相对来说是少数，因此失业保险遵循统计学的“大数法
则”，使发生在少数人身上的失业风险分散在一个较大的范围内。国家通过立法，规定
国家、集体、个人共同承担风险。对于交纳失业保险费的广大劳动者和众多企业而言，
每次享受失业保险金的只是失业的少数人，体现了劳动者之间的互助互济。
（4）社会性。失业保险是由国家开办的，其目的在于保障整个社会的劳动者在遭
受失业的情况下能够维持基本的生活需要，并通过有利于促使失业者重新就业的有关规
定，为其尽快就业创造条件，从而维护整个社会经济活动的顺利进行，促使劳动力资源
配置优化和统一劳动力市场的形成。
（5）福利性。失业保险属于国家国民收入再分配，其制度有关规定遵循有利于低
收入的劳动者之原则，同时在劳动者丧失收入的情况下，提供物质帮助。国家举办失业
保险，其目的绝非为了盈利，这一点与商业保险有本质区别。国家对失业保险费实行税
收免除，且在失业保险基金入不敷出的情况下给予资助，体现社会分配领域的公平与正
义[3]。
失业保险的功能和类型
（一）失业保险的功能
（1）保障基本生活功能。通常劳动者在失业后无经济收入来源，生活发生困难，
而失业保险通过对失业者发放失业保险金，以保障其基本生活，使其能够正常地生存下
去，维持劳动力的再生产，为重新就业创造积极条件。
（2）促进就业功能。失业保险不仅仅是给失业者发放失业保险金，更重要的是通
过对失业人员的培训和教育，提升其自身素质，提高其在社会中的竞争能力，并积极为
失业人员开展职业介绍等相关服务，促使其尽快重新就业。
（3）合理配置劳动力功能。这体现在两方面：一是由于失业保险的存在，失业者
在寻找新的就业岗位时获得了经济保障，免除了后顾之忧，失业者也就有条件寻找尽可
能与自己的兴趣、能力相符合的工作岗位，从而有利于劳动力的合理配置；二是由于失
业保险的存在，用人单位减轻了向外排斥冗员的经济、社会两方面的压力，从而有利于
单位制定理性的、合理的用人决策，从而也更有利于劳动力的合理配置。
（4）稳定功能。一是体现为社会稳定功能，二是体现为经济稳定功能。失业保险
为失业者提供生活保障，安定了个人及其家庭生活，使家庭关系保持稳定，因此，缓解
了失业对整个社会所带来的冲击和震动，从而有利于维护社会的稳定和正常的社会秩序；
失业保险金的筹集与发放具有抑制经济循环的作用，是“减震器”,减轻了经济波动的
剧烈程度。
（5）调节功能。失业保险可以通过向失业者提供物质资助来调节社会上的贫富差
距,通过劳动力更合理的配置、更高的劳动生产率来调节经济的运行。
（二）失业保险的类型
根据不同的划分方法，可以对失业保险作如下分类：
（1）按照参加失业保险的意愿是否具有强制性,可分为强制性失业保险和非强制性
失业保险。强制性失业保险是指由国家立法或政府制定规章来强制实施的，符合规定条
件的劳动者或用人单位必须参加，双方必须依据法规规定履行各自的缴费义务。非强制
性失业保险一般是由工会组织实施的，用人单位和劳动者自愿参加，政府不参与管理，
而是由工会建立的失业基金会进行管理，政府提供一定的资金支持。
（2）按照失业者获得失业保险金的不同依据，可将失业保险分为权利型失业保险
和调查型失业保险。权利型失业保险是指失业者只要符合规定的缴费年限、非自愿失业
等条件，就可以领取失业保险金，而不用管失业者的家庭收人情况，这种情况下领取失
业保险金是其合法的权利。强制性失业保险和非强制性失业保险都属于此类。调查型失
业保险也是由政府组织实施，但是建立在收入调查的基础上的，以调查结果为依据，对
于那些“确认”无法生存的失业者提供资助的制度。这种类型的失业保险也被称为失业
救济，并不是严格意义上的社会保险。
（3）按照失业保险制度层次上的不同安排，可将失业保险分为单层次失业保险和
多层次失业保险。单层次失业保险是指仅有一个层次的失业保险制度，如只有强制性失
业保险或只有非强制性失业保险。根据不同的划分标准,也可以说只有权利型失业保险
或调查型失业保险。多层次失业保险一般指权利型失业保险与调查型失业保险同时并存
的情况，在两层保险制度的安排上，一般是将权利型失业保险作为第一层次的失业保障
措施,将调查型失业保险当作第二层次的保护屏障[4]。
失业保险与其他保险的区别
失业保险作为整个社会保险制度的重要组成部分，与其他保险项目一道，起着保障
劳动者基本生活需要，维护社会政治、经济秩序安定的作用。但是由于它特定的实施目
标，决定了其自身的明显特征。
（1）实施保障的前提条件不同。其他社会保障项目，一般是以丧失劳动能力为前提，
如年老、生病、负伤或死亡等；而失业保险却是以失去劳动机会为前提条件，是对有劳
动能力但没有劳动机会的人提供的经济保障。
（2）实施的对象范围不同。其他社会保险项目不但以全体社会劳动者为保障对象，
而且包括未达到劳动年龄的人和已经超过劳动年龄而退出了社会劳动领域的人。而失业
社会保险是以劳动年龄内的社会劳动者为主要对象，不包括已经超过劳动年龄的老年人，
只有部分国家规定对失业劳动者的无业妻子和未成年子女提供定额的附加救济金。
（3）劳动危害事故形成的原因不同。其他社会保险项目中劳动危险事故的形成，
均属自然原因，主要是身体健康的损害和工作中疏忽大意或无法预料的外界自然力的打
击所致；而失业社会保险中的失业现象，却是一种由于社会经济方面的原因所致的劳动
危险事故，例如产业结构的调整以及就业政策的变化等。
（4）享受条件和主要目的不同。失业保险的享受条件不仅和工作年限、缴费年限
有关，而且还取决于失业者的就业意愿。一般对有下列情况之一者，取消失业保险待遇：
自动离职而无充分理由者；没有在职业介绍所登记者；拒绝劳动部门介绍适当工作者；
故意放弃职业训练机会者；参加劳资纠纷而罢工者。
（5）具体职能不同。其他社会保险的具体职能，在于丧失劳动能力的危险事故发
生后为劳动者提供基本生活保障，维持劳动力的一般再生产。但是这种经济保障对劳动
能力的恢复起不到直接的、决定性的作用，因而被称为“被动式”的保险制度。而失业
保险除了为失业劳动者提供基本生活保障外，还负有积极促进其尽快再就业的责任，如
转业训练、生产自救和重新就业介绍等。它与就业制度直接呼应，共同担负着劳动力资
源合理配置、促进社会化大生产和商品经济协调发展的重大职责。这种职责履行的好坏，
对劳动者摆脱劳动危险事故的困扰起到直接作用，因而可称之为“主动式”的保险制度
[5]。
2大连市城镇职工失业保险的现状及存在的问题
大连市城镇职工失业保险的现状
失业保险在大连的发展
从传统的计划经济来看，由于政府决策高度集中，所以在失业保险制度方面，大连
作为一个地方性城市没有太多的自主权力，要实施与全国相统一的失业保险制度。与我
国失业保险制度的发展相对应，大连市失业保险也经历了几个过程：
首先，大连市的失业保险制度根据国务院颁布的规定最早在 1986 年 7 月就在全民
所有制企业中实行，并且初步建立失业保险制度。
其次，1993年国务院发布《国营企业职工待业保险规定》，1995年市政府 5号令颁
布了《大连市城镇企业职工失业保险规定》，标志着大连市不仅建立了覆盖城镇企业职
工的全方位失业保险制度，而且为切实保障失业职工的基本生活，促进失业职工再就业，
做出了巨大努力。
失业保险制度从建立到现在，具有以下几个特点:首先，扩大了失业保险的范围，
由开始仅限于国有企业扩大到城镇各类企业、个体经济组织。其次，加强了失业保险基
金的收缴和使用。第三，在全市普遍建立失业保险机构，基本形成了劳动救济服务体系。
近年来，失业保险工作已取得了一定成绩，特别是在保证失业职工的基本生活、促
进失业职工再就业、启动和支持再就业工程的开展和企业生产自救、稳定社会等方面做
出了积极的贡献[6]。
大连市城镇职工失业保险现状
从现阶段来看，随着企业的进一步改革以及经济结构调整，失业问题已成为日益严
重的经济和社会问题。据统计，截止 2009 年底，大连市劳动从业人员 万人，其
中企业职工总数 万人，企业下岗职工 万人，占全市职工总数的 %。累计
失业人员 183748 人，当年安置失业人员重新就业 80721 人，年末尚有失业人员 69621
人，城镇登记失业率为 %。下面对这部分群体的状况进行分析：
表 大连市城镇失业人员地区分布登记表
失业人数 占全市失业比率（%） 城镇登记失业率（%）
市内四区 38018
北三市 19552
其他区县 12051
表 北三市失业人员登记表
失业人数 失业率（%）
庄河市 9011
普兰店市 3971
瓦房店市 6570
从以上两表可以看出，按大连市城镇登记的失业人员地区分布来看，北三市的失业
情况较为严重，市内四区与其他区县失业情况差不多。而北三市中，庄河市的失业情况
较为严重。
表 城镇登记失业人员构成比例表
失业人数 所占比例（%）
男性 35250
女性 34362
表 失业人员年龄结构表
年龄 25岁以下 26岁—35岁 36岁—45岁 46岁以上
所占比率（%）
由表 和 可以看出，登记失业人员的男女比例相当，年龄偏小，年龄在 26
岁至 35岁的失业人员所占比例最多，25岁以下和 36岁至 45岁所占比例相当，46岁以
上所占比例最小。
表 近几年大连市城镇失业人员登记表
年份 失业人数 失业率（%）
2003 39830
2004 44047
2005 46750
2006 37097
2007 50728
2008 40003
2009 41980
由表 中的数字可以看出，城镇登记失业人员数量呈现出逐年上升的态势，并且
未来五年城镇登记失业人口总数还将有增加。
从劳动力市场的求职需求来看，失业人员有较强的求职愿望。2009年，劳动力市场
共接纳求职登记人员达 21 万人，介绍成交 万人。其中失业人员办理求职登记的有
万人，占登记总数的 63%，介绍成交 万人，占成交总数的 46%。
从失业人员实现就业情况来看，三产就业和私营、个体企业就业占有绝对优势。2009
年，全市的失业人员实现就业 41720人，若按产业划分，第一产业就业 326人，占就业
总数的 %；第二产业就业 5759 人，占就业总数的 %；第三产业就业 24636 人，
占就业总数的 %。若按失业人员实现就业的企业类型划分，国有企业 3867人，占就
业总数的 10%；集体企业 7886 人，占就业总数的 19%；外资企业 8177 人，占就业总数
的 20%；私营、个体企业 20198 人，占就业总数的 49%；机关、事业单位 593 人，占就
业总数的 2%[7]。
上述对大连市失业人员的调查和分析不是很完全，因为这里的失业率只是城镇登记
的失业人员，不含失业而未登一记的失业人员，也不包含大量的下岗职工，更不包含农
村剩余劳动力。事实上，失业大军早己以各种形式存在，今天的下岗职工就是明天的失
业职工。如果再分析一下下岗职工产生的原因，则是因为失业保险的保障能力较低，为
缓冲失业保险的压力，产生了下岗职工，是特殊历史阶段的特殊现象。
造成失业人员增多的原因分析
（1）中止或解除劳动合同的职工较以往几年有所增加。据调查，很多企业按照国
家抓大放小、减人增效的方针，对合同即将到期的职工不再续签劳动合同，对合同未到
期的职工实行经济性裁员，甚至还有些企业不按照《劳动法》规定，随意更改劳动合同
条款，如签长期劳动合同的一律改为短期，个别企业与职工只签订半年劳动合同，只要
劳动合同到期，就不再续签，导致失业职工人数增幅较大。
（2）现阶段国有企业职工仍然占有一定得比重，也是造成失业人员增多的重要原
因之一。在传统的计划体制下，城镇人口的就业都是由政府包下来，是以牺牲劳动效率
为代价来提高就业率的，使国有企业的富余职工高于其它所有制成分[8]。
（3）目前的失业主要来自近年城市新增劳动力。据推算，大连市进入劳动年龄的
人口数，2003年为 万人，2004年为 万人，2005年将达到最高峰 万人，2006
年为 万人，2007 下降到 万人，2008 年为 万，2009 年为 万。虽然时有
波动，但总体上呈现下降的趋势。而退出劳动年龄的人口数，2003年为 万人，2004
年为 万人，2005年为 万人，2006年为 万人，2007年为 万人，2008年
为 万，到 2009 年达到 万人，呈现出微弱上升的势头。但是每年退出劳动年龄
人口所提供的就业机会，尚不能满足新增劳动力的就业需求，2009年，两者才基本达到
平衡。而最近几年，随着大连市经济的进一步的发展，城市的重新规划，城市净增劳动
力又将出现负值。说明大连市失业人数的逐年增加，主要来自近年城市新增劳动力。
（4）外来务工人员传统的就业观念以及目前的就业制度，使劳动力流动性很差，
也是失业问题严重的另一个重要原因。目前大连市境内的外地务工人员越来越多，而这
些外来务工人员大多都是来自黑龙江、吉林等地的农村劳动力。近年来，外来务工人员
登记就业人数多达几十万人，他们从事着各行各业，但还是以工业劳动为主。可是这几
十万就业岗位并没有成为剩余劳动力的流动方向，这表明，在这些人们的观念中还存在
着等、靠、要的思想，同时也说明现行的就业制度，尚未建立起真正意义上的劳动力市
场，使下岗职工宁肯呆在家里赋闲，也不愿意进入其它行业工作，其根本原因还是在于
利益驱动。
（5）就业空间大的中小企业发展艰难。如今无论世界上哪一个国家，中小企业都
是吸纳就业最主要的渠道，尤其是一些发达国家的中小企业比例已达 75％以上。目前世
界多数国家均将对中小企业的扶持作为政府的工作重点之一。多年来，我国各级政府和
有关部门对企业的扶持重点则是“抓大放小”。这一政策导向致使我国的中小企业发展
十分困难，尽管目前我国出台了《中小企业发展促进法》，但由于相关措施不配套，很
多条款无法实施。尤其是中小企业融资难的突出问题仍没有缓解，从而使吸纳就业最多
的中小企业发展步履维艰。近年来，大连的中小企业不断增多，但是由于法律法规的不
健全，政策上的一些限制，所以真正能发展起来的却是寥寥无几，从而也就不能提供更
多的就业岗位[9]。
大连市城镇职工失业保险存在的问题
从 1993 年国务院发布《国营企业职工待业保险规定》，到 1995 年市政府 5 号令颁
布了《大连市城镇企业职工失业保险规定》，以及近些年来对失业保险制度的进一步完
善，已经充分体现的大连市在失业保险的建立与发展方面的工作是非常成功的，但是随
着经济体制改革的不断深入，现行的失业保险制度也暴露了一些与经济发展不相适应的
问题，已经落后了经济的发展，其主要表现为以下几个问题：
失业保险的管理不统一
长期以来，我市失业保险处于一种“政出多门，条块分割，多头管理”的混乱局面，
参与的部门有劳动局、人事局以及保险公司，比如城镇职工的失业保险由劳动部门管理，
而城镇机关事业单位干部的失业保险由人事部门管理，甚至有些地方的失业保险费还由
企业自己管理，这种各自为政的管理模式，无法对社会保险金的管理和运用进行统一有
效和监督，在这方面主要表现在失业保险基金的支出极不合理。2008年大连有近 18%的
失业救济基金未用到失业救济上，而 2009年大连有近 20%的失业救济基金未用于失业救
济等费用上。这说明，失业救济资金的使用渗漏十分严重，管理体制上也极不完善[10]。
失业机制和保险机制错位，失业保险覆盖面偏窄
大部分国有企业的失业机制不够灵活，企业中大量的富余人员仍然要内部消化，而
不能按照市场经济的要求，转向社会，由社会来保障。在其它所有制企业中，自诞生之
日起，就建立了良好的失业机制，而集体企业、私营企业和个体企业也都在企业的改革
中引入了失业机制。现行的失业保险制度，90%以上的国有经济从业人员都参加了失业
保险，而在其它所有制中，仍然有相当多的从业人员没有参加失业保险，这些最有失业
风险的人，却处在失业保险的安全网之外。
我国失业保险条例的适用范围还不是很全面，一些乡镇企业职工、城市农民打工族
都不在这个范围之内。随着经济的发展，乡镇企业也越来越多，从而在 GDP中所占比例
也逐渐增加，从业人员也必然增多，一方面会吸纳了一部分城镇失业者，同时也缓解农
村剩余劳动力，这无论是对经济发展还是对社会就业来说都将起到不可低估的作用，这
种社会现实必然在客观上要求将这部分劳动者也纳入失业保险范围之内。使失业机制与
保险机制出现了明显的错位。从大连市目前的从业人员来看，国有经济从业人员为
万人，占总数的 %，其它所有制从业人员为 52万人，占总数的 %。由于其它所
有制经济的发展越来越快，非公有制经济的从业人员也在不断增多，如不尽快解决失业
机制和保险机制的这种错位，把失业保险覆盖到全体劳动者，就难以适应企业深化改革、
多种所有制共同发展和劳动力在不同所有制间流动的需求。
失业保险基金承受能力较弱
按照《大连市城镇企业职工失业保险规定》第十条，待业保险的缴纳标准应为企业
全部职工月工资总额的 l%，这一标准也在逐年的变化，2008 年，大连市收缴失业保险
金及利息增值收入 22500万元，支付失业保险金 39300万元，其中失业职工生活救济费
16800 万元，用于失业职工再就业 18900 万元。随着企业不断的发展与深入的改革，企
业中的富余人员也就越来越多，从而流向社会的也就越来越多。近年来由劳动部门接收
的失业职工逐年增加，失业保险基金的支付压力也越来越沉重。为了应付突然事件的发
生，按《大连市城镇企业职工失业保险规定》要求，失业保险基金中要提取 10%的资金
上缴省作为省级调剂金使用；为了满足失业保险机构的正常运转，提取 7%的资金作为失
业管理费；还要提取 20%的资金用于转业培训、生产自救和职业介绍。这三项资金的提
取约占全部基金的 40%，其余 60%用于失业救济。从中我们可以看出失业保险基金在使
用在过程中回旋余地很小，承受能力也非常脆弱，也难以满足隐性失业公开化以及对失
业保险基金的需求[11]。
失业保障水平较低，失业职工难以维持正常生活
失业保险待遇水平与社会经济发展水平是息息相关的。但是近年来，无论是理论界
的学者还是一线的实际工作者都普遍地认为，我国现在的失业保险待遇水平，相对我国
近年来经济的发展水平是明显偏低的，不能很好地适应其需要。根据《大连市城镇企业
职工失业保险规定》要求，失业职工的救济金发放标准为失业职工户籍所在地最低工资
标准的 75%。失业职工连续工作满一年的发给三个月失业救济金，以后每增加一年增发
三个月，最长发给 24 个月。如果失业职工家中有老人需要赡养或是小孩需要抚养的，
他们的生活将会变得更加困难。这种保障水平既难以维持失业职工的正常生活，也影响
从业人员参加失业保险的积极性。
造成失业社会保险待遇偏低的主要原因有两个：一是没有筹集到足够的失业保险基
金；二是现行的失业保险待遇的计算方法是按职工标准工资计算给付率的办法。由于现
行的失业社会保险制度存在着上述问题，使本应为经济体制改革特别是搞活大中型企业
充当开路先锋的失业社会保险成为经济体制改革的瓶颈，影响了社会主义市场经济体制
建立和完善的进程。
失业保险基金收缴困难，执法缺乏力度
失业保险制度作为强制性的社会保险体系的重要组成部分理应建立在法制的基础
上，而我国现有的《失业保险条例》仅仅是一个行政法规，缺乏最高形式的立法，对违
法行为追究不力，使强制性失业保险制度实际上变为自愿性失业保险制度，这也是我国
失业保险缴费覆盖率低的一个重要原因。《大连市城镇企业职工失业保险规定》第十条
规定，失业保险费由企业的开户银行按月代为扣缴，转入失业保险机构在银行开设的
“失业保险基金账户”存储。但是由于市场经济体制下的企业间竞争极其的激烈，导致
很多企业的经济效益逐年下滑，有的企业用于自身生产的周转资金都很难到位，有的甚
至不能正常按月给职工发放工资，失业保险金收缴拖欠的现象也就屡屡发生，特别是一
些大型企业欠缴保险费的情况十分严重，为失业保险基金的正常运作带来了很大的障碍。
从中我们也发现了政府在收缴保险金的执法力度上有所欠缺，尤其是对大中型企业[12]。
3国内外失业保险的经验借鉴
外国失业保险的建立与发展
外国失业保险制度的建立
19世纪 70年代后，工业化国家的统治阶级面临着尖锐的社会矛盾，贫富分化加剧，
失业人员越来越多，私人自助保险组织难以包容众多的失业者，经济危机、工人运动和
国家战争带来了一系列的社会问题。从 19世纪 80年代起，一些资本主义国家的议会相
继通过一系列社会保险立法增加社会福利和扩大就业，以缓和国内政治形势。建立社会
保险制度已成为当时欧洲各国经济发展中不可回避的重大议题。
在世界范围的社会保险制度建立过程中，各种政治思潮对这些国家的社会政策取向
和决策，起到了推波助澜的作用。19 世纪末和 20 世纪初的早期工业化国家英国政府迫
切希望尽早解决失业问题，因为英国政府与民众一致认为失业是近代晚期英国各种社会
问题的主要根源。失业保险立法的制定，也就是从这种考虑出发的。1905年，英国政府
通过了类似“以工代赈”的《个人失业法》并在伦敦等城市推行给失业者提供救济性质
工作的计划。随后，贝弗里奇提出了建立劳动交换所与失业保险相结合，即解决失业者
就业与救济失业相结合的建议，作为代替《济贫法》的新方案。1907年，在自由党政府
丘吉尔的领导下，根据贝弗里奇的计划，开始制定并于 1911 年 12 月 16 日通过了《失
业保险法》，这是世界上第一个全国性和强制性的失业保险法，也标志着西方国家失业
保险制度的真正建立[13]。
外国失业保险制度的发展
发达国家失业保险制度的发展主要经历了三个阶段。
（1）起步阶段（20 世纪初到二战前）。二战前的 40 年间，西方国家失业保险制度
的发展，配合当时西欧的经济发展、政治民主化进程，使西欧比较平稳地实现了自由资
本主义向垄断资本主义的过渡。在一战前，西方国家社会保险立法，只有英国确定了失
业保险制度，到了二战之间，西欧大部分国家社会保障立法的中心目标才突出解决失业
保险和救济问题。这集中表现在二个方面：第一，在处理失业问题的责任上从地方政府
和私人机构手中集中于中央政府，中央政府全权负责失业保险制度的落实；第二，西欧
许多国家的社会失业保险立法最终都确立了强制性原则及权利义务相结合原则，并成为
世界各国推行失业保险制度的主要原则之一。
（2）发展阶段（二战后到 70 年代中期）。期间，世界各国的社会失业保险制度获
得全面发展并逐步走向鼎盛，西方发达国家也先后走上了所谓“福利主义”的道路，即
政府用一整套的法律和制度来处理失业等问题，并以此作为解决社会矛盾、促进经济发
展和社会稳定的基本国策。战后，以前联邦德国、北欧诸国为代表的欧洲大陆国家和以
英国、美国及澳大利亚等国为代表的盎格鲁-撒克逊国家这两大脉络各自的发展重心分
别由战前的德国和英国转移到了北欧各国和美国。这个时期总体上看，尽管各国社会失
业保险制度的发展过程和具体内容存在较大差别，但都表现出了范围从小到大、标准从
低到高、制度由单一到完整的发展趋势。
（3）改革阶段（70年代中期至今）。这个时期主要是对现有失业保险制度进行改革，
并不断扩张。进入 70 年代以后，在经济增长速度放慢、人口老龄化趋势日益严重，财
政字不断加大，社会失业保险制度陷入了困境。由于实行高福利政策，强化了失业者对
社会失业保险金的依赖心理，造成一部分劳动者缺乏积极向上、勤奋工作的精神，社会
保险成为“懒人”的庇护所。在这期间，各国政府为了摆脱和减轻财政负担，提倡和鼓
励社会失业保险向私有化、资本化、市场化方向发展。20 世纪 90 年代，法国等政府采
取了一系列措施对现在失业保险制度进行改革，尽管改革存在许多问题，但这次改革的
主要方向是将就业政策、最低生活保障与失业保险结合起来，形成失业保险促进就业功
能的制度模式，并作为经验在全球推广。
总之，发达国家失业保险制度的建立和发展，特别是失业保险制度的改革，引起了
世界各国和国际组织的高度关注。一是失业保险立法进程快，法律体系完备；二是失业
保险的覆盖面广，达 95%以上；三是政府负担基本保障，同时鼓励其他形式的保险项目；
四是失业保险基金来源渠道多；五是照顾重点保险对象，体现社会公平；六是管理多部
门、多层次，但职责清晰、明确。经过长达一个多世纪的发展、改革和完善，西方社会
失业保险逐渐形成了具有资本主义国家鲜明特色的失业保险制度，推动了当时西方经济
的快速发展[14]。
我国其他城市失业保险制度的建立和发展
深圳市失业保险制度的建立与发展
深圳是我国改革开放和现代化建设的窗口、排头兵和试验场，也是较早推行社会保
险型社会保障制度的城市之一，深圳失业保险制度紧密结合经济和社会发展的实际，体
现了发展快、效果好的特点。
1986年 7月，国务院颁布实施《国营企业职工待业保险暂行规定》后，深圳按照国
务院的要求，紧密结合本市劳动力市场发展的实际情况，解放思想，勇于创新，在全国
率先颁布了失业保险条例，并在覆盖范围、基金筹集、申领条件、享受待遇、基金管理
和管理体制等制度要素构成上有明显的突破。特别在发挥失业保险促进失业人员再就业
方面，成绩显著，主要体现在以下几个方面：
一、强化立法规范
1986年，深圳按照国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》和广东省的实施细则
初步建立了失业保险制度，形成了覆盖范围、基金筹集、待遇水平和管理体制等基本框
架。
1996年 10月,深圳根据国务院关于失业保险制度的规定，紧密结合该市市场经济发
展的实际，在总结 10余年经验和教训的基础上，由市人大常委会在全国率先颁发了《深
圳经济特区失业保险条例》。这一地方性法规的颁布实施，进一步完善了失业保险的实
施范围、基金筹集、享受的待遇、运行机制和管理体制等内容，使失业保险更具有严肃
性、公平性和权威性，走向了法制化、规范化和制度化的轨道。按此条例要求，深圳市
政府和劳动保障、财政等部门先后制定了失业保险参保、基金征缴、基金管理、基金使
用、基金预决算、基金收入审计监督、失业保险金申领和发放、失业保险统计、失业人
员管理服务等规范性文件和一系列操作规程。形成了以《深圳经济特区失业保险条例》
为核心，以政府规章和规范性文件为实施细则，相互配套、相互衔接的地方失业保险法
律法规体系，使失业保险制度建设走在了全国的前例。
二、着力扩大覆盖面
1986 年 7 月，国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》，国营企业及其职工应参
加失业保险。1993 年 4 月国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》，将保障对象从
原来的 4类人员，扩大到国有企业的 7类 9种人员，并规定企业化管理的事业单位也应
依照执行。1999 年 1 月，国务院颁布了《失业保险条例》，再一次扩大了失业保险的覆
盖范围，即除国家机关的公务员以外，所有城镇企业、事业单位及其职工和个体工商户
及其雇工均为缴纳参加失业保险的对象。
1996 年 10 月，深圳市第二届人民代表大会常务委员会通过的《深圳经济特区失业
保险条例》规定，失业保险覆盖在特区注册的企业及其职工、国家机关、事业单位、社
会团体与员工形成劳动合同关系的职工，既包括了国有、集体企业，也包括了外商投资
企业、股份制企业和各类私营企业、乡镇企业。实现了失业保险制度覆盖除国家公务员
外所有经济组织及其职工。这项打破了企业所有制界限和职工身份界限，制度的覆盖面
比全国先进省市提前了 3年，先于广东省 7年。
三、基金筹集有特色
失业保险基金是失业保险制度运行的物质基础。深圳始终坚持了以支定收、略有结
余的原则。企业的缴费标准与失业人员的数量相适应，与企业的承受能力相结合，体现
了适度、公平性原则。
1986年，深圳执行广东省的规定，收缴标准为国有企业标准工资的 1%。
1996 年，《深圳经济特区失业保险条例》规定，失业保险基金的筹集标准，由市人
大常委会授权市政府，根据特区就业构成状况、国内生产总值、居民生活费用价格指数、
最低工资标准及失业保险基金的收支等因素确定，并向社会公布。该市由于人员结构较
为年轻，参保人数较多，因此，缴费比例较低、职工个人不缴纳失业保险费。具体标准
为用人单位按上年度城镇职工月平均工资×1%×单位员工总人数×40%缴费。基金全部由用
人单位缴纳。2010 年调整为企业交工资总额的 1%，个人为 %，仍属全国最低。深圳
的做法，有利于减轻企业和职工的负担，有利于实现企业和职工的参与权、知情权和监
督权，促进了失业保险的可持续和健康发展。
另外，为保证失业保险基金的征缴，深圳从 2000 年 1 月 1 日起，就实行社会保险
费由地税部门统一合并征收，充分利用地税部门点多面广、征收刚性强的优势，有力地
推动了失业保险的扩面和基金征缴工作。
四、严格管理失业保险基金
深圳市在失业保险基金的管理方面走在了全国的前列。为加强基金的管理，该市设
立了由政府、工会和职工代表组成的社会保险管理监督委员会，发挥对失业保险基金的
筹集、使用等监督作用。失业保险机构每年向其报告收支、使用等情况并定期公布。与
此同时，劳动保障行政部门对失业保险费的征收和失业保险待遇的支付进行监督，财政
和审计部门对失业保险基金的收支和管理情况进行监督，保证了失业保险基金的安全运
营。
五、组织管理政事分开
失业保险的组织管理是发展失业保险制度的组织保障。深圳早在 1995 年就实现了
包括失业保险在内的五险合一、政事分开、机构统一、标准统一，同时对社保机构的人
员实行垂直管理。这种管理体制不仅实现了失业保险责任明确、各负其责、相互配合的
格局，而且促进了廉政建设，提高了办事效率。除此之外，深圳还建立了失业保险的齐
抓共管机制。失业保险是一项系统工程，劳动保障部门注意搞好与工商、税务、财政等
部门的协调配合，建立联席会议制度，定期研究问题，统一协调行动。工会积极主动参
与，发动职工监督企业参保，并把缴费情况作为企业领导人作为评选劳模的条件。法院
及时受理劳动保障、税务部门提醒执行的案件，依法强制执行。对失业保险的发展起到
了重要的促进作用。
六、鼓励失业人员再就业
国务院《失业保险条例》规定，为促进失业人员再就业，失业人员应接受职业培训、
职业介绍的补贴，补贴的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。《深圳经济
特区失业保险条例》加大了失业保险扶持再就业的力度，较好地体现了失业保险促进再
就业的功能。条例规定，失业保险金用于促进再就业经费，按上年度收缴的失业保险基
金总额的 10%和结余额的 20%提取。随着失业人员的增多，再就业压力的增大，特别是
在世界金融危机影响的情况下，又增加了稳岗补贴和社会保险补贴等支出，提取比例显
著增加。与全国其他地区相比，用于再就业的比例不仅起步早、比例高，而且相对稳定。
为鼓励失业人员自谋职业。深圳规定，失业人员在领取失业效济金期内自行组织就业或
从事个体经营的，凭营业执照可到失业保险机构申请一次性支付余下期限应当领取的失
业保险金。
启示
失业保险制度在国际上已发展一百多年，但在我国各城市间尚处于初创阶段，虽然
有了一定得完善，但仍需要不断经受实践检验以便进一步改进和完善，在这个过程中我
们要借鉴国际上以及国内先进城市经验，在我国大标准的前提下制定符合大连市的失业
保险制度。
（1）从国家角度来讲，提高失业保险的强制性原则对解决我国失业问题有着积极
的作用。强制性保险之所以对解决失业极为有效，是因为强制性保险的立法是国家最高
层次的立法，具有至高无上的权力，参加失业的人必须依法进行，从根本上确保了失业
保险制度的落实，这也是世界上多数国家普遍实行的一种制度。我国的失业保险制度也
是借鉴了这一点，采用强制性的失业保险制度。从西方国家实施的效果来看，也给了我
们一点启示：那就是要提高我国失业保险制度的立法层次，进一步加强对违法行为的追
究力度。
（2）从各国社会保障制度的建设经验来看，一个完善的失业保障制度除了具有为
失业人员提供基本生活保障的功能之外，还应该有针对性的帮助失业人员二次就业和预
防失业。西方发达国家在 20世纪 80年代开始，对失业保险制度进行了改革，把失业保
障工作的重点，由过去的失业保险、失业救济转向就业援助[15]。而在我国深圳市的失
业保险制度中也充分的体现了保生活促就业的双重功能，但大连在促进就业的政策方面，
还是比较滞后的，这一点上，深圳市的失业保险制度是值得我们借鉴的，他们主要是通
过对失业人员开展职业介绍、职业培训等就业服务，提供公益性就业岗位、组建就业基
地和发放工资性补贴及社会保险补贴等，帮助失业人员实现重新就业。实践证明，只有
做好失业人员的再就业工作，才能进一步的促进失业保险制度的良好发展。
（3）在我国社会保障体系中，社会保险是重要组成部分，而失业保险又是社会保
险的主要项目。没有健全的失业保险制度，也就不会有健全的社会保障制度。健全失业
保险制度，必须在健全整个社会保障体系的大背景下，结合失业保险制度的特点进行。
深圳市失业保险制度建立以来，为完善社会保障体系发挥了应有的作用。实践证明，运
用失业保险基金着力推动失业人员再就业，通过减少失业、扩大就业，增加就业人员的
总量，扩大养老、医疗等社会保险的参保人数，才能增强社会保险基金的保障能力。才
能形成失业保险制度和其他社会保险项目相互促进，协调发展的格局。达到维护劳动者
的合法权益，促进社会保障事业的整体发展的效果。而在大连社会保险体系中并没有充
分体现各保险间的协调作用，这也是大连社会保险体系不能进一步发展的原因之一，所
以深圳市在这方面的经验也是值得我们借鉴的。
4解决大连市城镇职工失业保险问题的建议
面对当前社会保险制度的改革大潮，进一步完善失业保险制度，是目前的一项重要
任务。在未来的一段时间内，失业有可能将具备社会失业和企业内部下岗失业并存的特
征，这不仅是由劳动力资源丰富，就业压力大的基本情况所决定，同时也是因为经济快
速发展，不可能也不允许人为的保持一支数量庞大的失业大军。因此，要解决失业问题，
充分发挥失业保险的保障功能，最根本的还是发展经济。只有经济保持快速的增长，加
快产业结构和企业结构的重新调整，才能增加新的就业岗位，从而促进就业。同时还要
根据大连的实际，继续发挥对外开放优势，加大开放力度，大力发展第三产业，开展社
区服务业，从解决就业入手，选准突破口，建立综合的社会保障屏壁，变被动为主动，
使失业、就业、保障形成一种良性循环的运行机制[16]。
规范和完善失业保险的管理制度
失业保险制度作为国家强制实施的社会保险是整个经济体制改革不可或缺的重要
组成部分，是企业体制、劳动人事工资制度改革必不可少的配套工程。由于它涉及面广，
牵一发而动全身，如要充分发挥其积极作用，就必须加强管理，规范和理顺失业保险制
度的管理体制。
（1）加强对失业保险基金的管理。现行制度中资金浪费严重，基金被挪用的情况
十分惊人。由于大连市目前失业保险的储备基金相当有限，而面临的形势又十分严峻，
因此，由各区县成立财政、审计、计划、劳动和工会等部门参加的失业保险基金管理委
员会应切实加强对基金筹集、使用和管理的监督，严格审批失业保险基金的年度预算和
年终决算，把失业保险基金的使用纳入市财务检查和审计之中，将失业保险基金的支出
置于财政和审计部门的监督之下，做到专款专用，无论是原准备金，还是其增值部分应
全部用于失业保险[17]。
《大连市城镇企业职工失业保险规定》上要求失业保险金的主要用途是两个方面，
一是对失业职工发放失业救济金；二是为失业职工促进就业进行转岗培训方面所需的费
用。最近几年来随着企业改革的深入，下岗职工的增加，每年要拿出失业保险金的 20%
作为解困资金和再就业资金，这笔费用的支出增大了失业保险资金的供求压力。可否把
这两项支出拿出单独筹集资金；或由政府向失业保险注入这笔资金，以减轻失业保险资
金不足的压力。
（2）加强对失业保险机构的管理。失业保险是社会保险的一个重要组成部分，在
制度、管理机构等方面也都应向统一的失业保险制度过渡。鉴于大连市目前的失业保险
制度管理体制不顺、政出多门等问题，应合理确定有关部门的职责、权限，理顺失业保
险经办机构的管理与统筹层次不相适应的问题，从根本上解决政企不分、政出多门和扯
皮内耗等问题。今后，按照社会化管理模式，成立专门的非赢利性的社会失业保险机构，
保证失业保险事业管理和运行的相对独立[18]。
扩大失业保险覆盖面，提高保障能力
纠正失业机制与保险机制的错位，首先要进一步的完善企业的失业保险制度，加大
企业失业机制随企业的变革而变革的灵活性。其次要逐渐减少企业富余人员的内部消化，
而且还要按照市场经济的需求，将企业富余人员转向社会，由社会来对其进行保障，减
少企业的压力。
要扩大失业保险的覆盖面，包括不同所有制企业所有员工，就应该不加限制地把企
业富余人员、企业兼并和转产后失业的职工，全部纳入失业保险的范围。但是由于失业
保险额覆盖范围与一个地区的经济发展水平息息相关，我们不能期望一步就把所有的失
业人员全部失业也保险的范围之内，而是应该根据当地的经济发展水平逐步的扩大覆盖
范围。所以我们可以规定，具有以下资格才有享受失业保险津贴的权力。一是失业者必
须是非自愿失业；二是失业者必须处于劳动年龄阶段，且有劳动能力；三是必须能够提
供足以证明其为非就业人员并积极要求就业的证据；四是失业前必须工作过一段时间或
投保过一定时期。与此同时我们还要加大宣传力度，通过各种舆论媒体宣传失业保险的
重要性，由政府行为逐步转变为职工个人行为，增强自我保护意识，不断完善失业保险
制度，使失业保险成为失业人员重新上岗和满足基本生活需要的大本营[19]。
增强失业保险的法律效应
失业保险制度作为强制性的社会保险体系的重要组成部分理应建立在法制的基础
上，而我国现有的《失业保险条例》仅仅是一个行政法规，缺乏最高形式的立法，对违
法行为追究不力，使强制性失业保险制度实际上变为自愿性失业保险制度，这也是我市
失业保险缴费覆盖率低的一个重要原因。所以首先我们应该进一步提高失业保险的立法
层次，增强失业保险的法律权威性，使之其具有法律效应。强制性是社会保险的重要特
征之一，也是社会保险与金融商业性保险的重要区别之一。其次针对目前在失业保险收
缴方面存在的问题，应该成立专门单位用以处理失业保险缴费方面的应加大执法力度，
可将失业保险基金的收缴情况，纳入企业经营者年度考核内容之一。
修订相关政策法规，同时促使“隐性就业”显性化
目前失业保险的有关管理规定，主要依赖于 1994 年全国人大常委会通过的《中华
人民共和国劳动法》和国务院 1999年第 258号令《失业保险条例》。以大连市政府 1995
年下发的 5 号令《大连市城镇企业职工失业保险规定》为例，《大连市城镇企业职工失
业保险规定》中第十条、第二十二、二十三、二十四条等许多条款已不再适应今天失业
职工的管理需要，法律法规的滞后给失业保险工作的管理带来了很多困难。因此，应抓
紧对失业保险制度有关法规重新制定或修订，达到进一步完善失业保险制度的目的，从
而减少失业保险工作中一些不必要的麻烦。
“隐性就业”不是长久之计，它不仅加重了企业的负担，也不利于社会保障体系的
建立。但“隐性就业”也不能简单地显性化，必须有一系列的规范措施配合出台，才能
保证显性化后不留后遗症。一是用工行为必须规范，用人单位要与职工签订劳动合同，
接受劳务输出的用人单位要与输入单位和下岗职工签订劳务协议，坚持谁用人谁负担社
会保险的原则；二是把外来务工人员的有序化与下岗职工的再就业结合起来，对限制使
用工种要严格审批，对不允许使用的要坚决清退；三是建立一批劳务派遣组织，有组织
的劳务派遣必须要通过一个劳务输出输入协议，来规范双方的权力和义务，保护下岗、
失业职工的正当权益。
失业保险和就业服务相结合
首先，失业保险是为了激励职工增强市场竞争意识的一种调节机制，它的主要职能
应当体现为劳动者提供失业保障，为失业人员重新走上工作岗位做好服务。要用现代化
管理手段，建立高效灵敏的社会预警系统，使政府有效地对全社会失业状态进行监控，
科学合理地确定失业警戒线、长期失业比例、具体裁员规模等等。
其次，建立就业导向、职业介绍、就业培训、就业信息网、监督管理等一条龙服务。
突出“就业导向”就是激励失业者尽快就业。失业保险只是提供失业者短期帮助，更重
要的是要引导失业者尽快就业，找到适合自己的工作。失业保险的给付条件、失业保险
的待遇水平和标准要根据经济增长的程度而定。失业保险基金用于就业指导、技能培训
等方面，是促进再就业功能的具体体现。
再者，应建立劳动就业服务体系，以职业介绍机构为主体，以其他社会团体及私人
开办的职业介绍机构为辅助的服务网络。利用此机构，将劳动力配置到需要的地方。
（1）完善培训体系。培训体系是再就业工程的基站，体系是否科学合理有效决定
了再就业工程的实现，在这方面要抓好四个环节：一是劳动部门职业培训机构应建立起
科学的、合理的、灵活的、与再就业和社会经济发展相适应的培训机制，建立健全职业
技能开发的组织机构，采取多种办学方法及教学形式，全方位地组织失业职工进行提高
素质的就业培训；二是劳动部门要增加对再就业培训工作的投入，加大技能开发投人的
比重和培训与就业结合的密度，围绕当前经济形势和企业生产的发展目标，制定具体计
划相长远规划；三是鼓励支持有条件的行业、单位、团体和个人兴办培训实体，挖掘各
级培训机构的潜力，建立多种形式、多个渠道的培训网络；四是构建完善的培训网络，
应着眼于新兴的行业和工种，根据社会的变化及发展需求随时调整培训内容，不断推出
符合社会经济发展需要的就业培训。
（2）建设就业信息网。为失业提供最快、最新、最全面的就业信息可以尽可能减
少摩擦性失业，是构建新型失业保险制度必不可少的一个环节。搭建一个高效的就业信
息网，需要最大限度地运用科技进步的成果，如先进的电子信息技术等手段。随着劳动
力市场的逐步完善，劳动者可以跨地区、跨行业流动，我国地区辽阔，为了在更大的范
围内配置人力资源，促进失业人员再就业，运用先进的计算机技术建立遍布全国的就业
信息网是必要的，为失业者提供最新、最全的就业信息，从而增加选择的机会，增加尽
快再就业的可能性[20]。
结 论
本文结合失业保险的相关理论，探讨了大连失业保险的相关问题，主要是从以下几
个方面进行研究：首先介绍了大连失业保险制度的基本情况，并对大连的失业保险发展
的现状进行分析。其次，主要对大连失业保险发展的问题进行分析和研究。然后，针对
存在的问题提出了相应的解决方案和建议。通过对大连失业保险发展问题进行深入而系
统的分析和研究主要达到以下目的：
（1）规范和完善失业保险的管理制度，加强失业保险的执法力度。管理制度的完
善可以使失业保险有条不紊的发展，能充分利用失业保险基金，减少资源的浪费。
（2）提高失业保险保障能力，扩大覆盖面。提高保障能力以及扩大覆盖面积可以
将绝大部分的失业人员包括在失业保险的保护范围之内，使他们的基本生活有所保障，
同时也将失业保险制度得到了进一步的完善。
（3）失业保险与就业相结合。再就业服务是失业保险的重要组成部分，做好再就
业服务工作，可以为失业人员提供更多的就业岗位，有效的降低失业率，从而也可以提
高失业人员的生活水平。
目前我国失业保险的发展水平和外国相比还是有一定得差距的，特别是和经济发达
的国家相比差距很大，我们将借鉴国外发达国家的发展失业保险的经验，结合本地区的
经济发展水平，不断的完善其制度。
致 谢
四年的大学生活就要结束了，毕业论文的完成也意味着我即将离开校园，在这一时
刻，我对大学四年生活充满了眷恋。
首先我要感谢我的论文的指导老师王晓云老师，在论文写作的过程中得到了王老师
的帮助和鼓励。通过老师的帮助和指导，不但使我对大学期间所学的知识有了更加系统、
实际和全面的认识，更使我对人生价值观有了深层次的认知，坚定了我的理想信念。在
我今后的人生道路中，我将一直谨记老师对我的教导。
其次还要感谢我曾学习引用的各参考文献的作者，通过对你们著作、学说和论文的
学习参考，使我对我研究的课题有了更深意义的追求和认识。
最后还要感谢我大学里的所有老师，是你们提高了我的素质修养，丰富了我的人生
阅历，没有你们无私的付出，我永远会在无知的迷茫中徘徊踌躇。同时也要感谢帮助和
鼓励我的同学们，是你们的帮助和鼓励使我在遇到困难时及时恢复信心！
由于本人知识水平有限，文中漏处望各位老师指点周正，不胜感激！
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[21] Unemployment Insurance And ,NY 14853
附录 A（英文原文）
附录 B（汉语翻译）
失业保险与罢工
罗伯特•赫琴斯，大卫•利普斯基和罗伯特•斯特恩
康奈尔大学，纽约 14853
在一些国家，因为劳动争议而失业的工人，可以领取失业救济金。由于不完善的费
率政策，这种不完善的政策导致了工人的罢工。本文主要研究是否是这些政策引起了工
人的罢工活动。特别是运用横截面和固定效应模型来测试是否是失业保险中的公共补贴
增加导致了罢工的频率增加。
一、简介
本世纪初，美国各级政府率先向失业人员提供福利和失业福利。这种举动是很有争
议的，增加罢工活动是否存在好处也是具有争议的。例如，在罗得岛，格林内尔公司诉
讼哈克特的一宗案件中，涉及了为罢工者提供失业补偿金的情况，第一法院指出：
该案件拥有一个最根本的缺点，它没有提供一些利益关系的相关证据，工会显然希
望并积极寻求更长，更昂贵的罢工。该案件甚至缺乏一些我们所能接受的相关证据，我
们假设用最相关的证据和举证批出罢工的长度和失业福利（罗得岛州和纽约），将之与
其他国家相比较。在其他国家，同类行业中长度和成本相似的罢工不给予这些利益。
本文主要介绍提供失业保险的情况是否影响罢工活动。
有人认为，因为政府的转让导致更容易引起罢工，以此用来支持自己，这是不言而
喻的，这种转让增加了罢工活动。然而，还有就是逻辑问题。虽然政府的财政转移几乎
肯定会更容易引起罢工，这本身可能不会导致更多的罢工活动。如果政府的财政转移加
强工会的谈判地位，那么我们可能期望一个理性的雇主更愿意没有解决，或者，做不到
这一点，早日解决罢工比晚解决好。争论就这样，也可以声称政府转移支付将减少罢工
活动。因此，这不是明显的影响，政府如何转移罢工活动以及运用经验证据解决问题才
是重中之重。
现有的证据大多是零星的个案研究。例如，Thieblot和旗云（1972）采用个案研究
方法，调查美国工人罢工获得政府转移支付；Gennard（1977）也对英国做了相同的研
究。最近，凯南（1980）利用现代统计方法分析，在罢工期间，失业保险等政策在纽约
和罗得岛州的关系。最后，我们的作者（赫琴斯、利普斯基和斯特恩，1989）分析了罢
工活动与政府的福利政策和失业保险范围广泛的联系。但是，在这项工作中，我们没有
测试经验等级效应，其中一个芬兰人纳税，也反映了失业保险中职工享受福利的成本假
说。本文研究总结并提出扩展了经验等级之间的联系和罢工活动新成果的工作。
本文的第二部分介绍了失业救济金支付给罢工者的现行政策。在这一观点上有相当
大的混淆。普遍认为，只有两个州，纽约州和罗德岛允许领取失业救济金。虽然这两个
州允许罢工者领取（前七周时间在纽约，后八周时间在罗得岛）救济金外，其它大多数
州，允许工人因劳资纠纷而失业的，可领取特定的失业救济金。
在第三部分中，我们使用了一个共同的由罢工成本理论发展联系起来的失业保险政
策和罢工活动可检验的假说。联合成本理论的基本观点是，罢工活动是举行罢工总费用
的减函数。在某种程度上，国家法律规定，如果失业保险降低这种结合成本，他们将增
加罢工活动。
第四部分，使用一级的数据测试罢工活动状态。由于失业保险法律各不相同，又不
属于国家，其作用应通过各州之间罢工活动水平的差异来揭示。同时使用横截面和固定
效应模型，我们发现了各州之间失业保险法律和罢工活动连接关系的确凿证据。
二、目前的做法
1935年，社会保障法设立了失业保险制度，并建立管理规则，失业救济金申请人拥
有相当大的自主权。例如，每个国家可以决定是否以及在什么条件下为因劳资纠纷而失
业的工人发放失业保险金。联邦国家在这个问题上的自主性，受最高法院决定的影响，
在失业保险资格的规则上，罢工对其的影响导致了的结果的差异。我们集中了三个经验
规则，尤其重要的是：工作规则，在纽约的罗得岛上，无辜的旁观者按照规则停工。
暂停该工作规则。1988年，24个国家允许罢工期间领取失业救济金，条件是他们
的雇主仍然处于或接近正常水平。一个合格的失业者可以领取正常的失业救济金。在大
多数国家。从工作到停工状态的失业者几乎从一开始就得到失业福利。
从某种意义上说，这一规定打击了提供保险的失业者。在停工状态下，如果罢工成
功从而迫使资方关闭或减少其经营规模，则罢工者无法领取失业救济金（除非该国已允
许罢工得到好处或其他规定）。但从某种意义上说，如果雇主雇用其他人替代罢工者，
仍不能使公司正常经营的，罢工者应该可以领取救济金。
随着时间的推移暂停这项规定变得越来越重要。在刚刚结束的第二次世界大战期间，
被罢工后仍能继续经营的，主要限于以先进的技术行业，如炼油，电话和广播为主。然
而，近年来，这种做法推广到了更多的劳动密集型企业，如报纸、酒店、造纸、造船等
行业。这一发展有几种可能的解释：在罢工期间，许多雇主拥有运作自动化和新技术或
其他形式的技术的能力。此外，由于产品市场竞争日趋激烈，雇主有可能在罢工期间为
保护他们的收入和利润而继续工作。最后到 20世纪 70年代和 80年代初期高失业率的
侵蚀以及工会的力量已经使我们更容易让雇主雇用替代者。不管什么原因，暂停停工的
规定变得更为重要。
无辜的旁观者的规则。1988年，44个国家中有一个“无辜的旁观者”的规定，允
许工人失业，但由于罢工者引起了劳动争议，所以不能获得相同失业保险待遇。更确切
地说，一个无辜的旁观者（1）不得参与劳动争议；（2）不得参与资助费纳税的争议；
（3）不得引起争端。再比如说，一个生产工厂的工人罢工，导致办公室人员失业的，
办公室工作人员可以领取失业救济金。如果国家区分罢工者和无辜的旁观者，而无辜者
满足上述三个条件，那么他们将等待一段时间后领取正常救济金。如果国家不区分罢工
者和无辜的旁观者，无论是生产和机关工作人员都将被取消资格。
纽约和罗德岛的规则。在纽约和罗得岛州的罢工者罢工八周后，可以获得七周的救
济金。这不仅包括罢工八个星期的失业者，也包括无辜的旁观者。因此，纽约使用“无
过失”的做法。丧失资格的所有工人，在其早期阶段因为劳动争议而失业的，他们此后
可获得享受福利的资格。这种方法避免了解释停工规定和管理无辜的旁观者等复杂问题。
与此相反，罗得岛的规定中包含一个无辜的旁观者和停工两个方面。根据罗得岛的规定，
符合这些条件，才可获得只有一个星期的救济金。从某种意义上说，罗得岛州的管理比
纽约更加复杂。
做这样的规定对罢工活动有什么样的影响呢？在收集数据的过程中，这是我们向国
家所有失业保险管理者问的一个问题。虽然都没有确凿的证据，但经过一些猜测，禁止
罢工对失业保险是有影响的。例如，在明尼苏达州的经济安全处处长说，“毫无疑问我
们可以相信，在准备罢工期间，我们的法律是罢工者决定是否要罢工的一个重要考虑因
素。同样，就业与培训总监部在佛蒙特州说到，“我相信，取消停工资格的部分劳动争
议规定是影响集体谈判或劳资关系最显著的因素。因此，在这个基础上，失业保险金要
为罢工活动付款。
三、理论
正如凯南的（1986）文献回顾所说，虽然有许多与经济理论相关的罢工行为，但没
有任何一个理论占据主导地位。本文采用雷德的“联合成本论”和诺依曼（1980年）以
及凯南（1980）的相关理论开发得出有关失业保险和罢工活动之间联系的假说。这种理
论认为，罢工活动具有将罢工和罢工成本相结合以及降低罢工成本的功能。我们从这个
角度来看，不是因为我们相信联合成本理论在很大程度上是未经测试的，而是因为它面
临着许多有价值的竞争对手同时产生了尖锐的、可检验的假说。
雷德和诺依曼说，由于罢工的综合成本上升，使人们更容易达成讨价开发协议。议
定书是集体谈判的公约或是规则。这些规则或公约规定，在进行谈判时，将涉及哪些议
题，以及如何对解决办法达成一致，它们可能还包括调解或仲裁条款，以及补偿方法、
工作规则、附带福利等。例如，许多市政消防部门和消防队员工会都将遵守工资完全相
等的协议。一旦存在争议，他们将去城市中的警察工会达成和解。
